文/本刊評論員

沖破藩籬覓新途
——貫徹落實(shí)十八屆三中全會精神，大力推動煤炭工業(yè)改革發(fā)展述評

文/本刊評論員

舉世矚目的十八屆三中全會勝利閉幕。中國在新的起點(diǎn)再出發(fā)。

與35年前那場決定中國歷史命運(yùn)的重要會議遙相呼應(yīng)，一脈相承，改革成為本次會議的主基調(diào)。全會對全面深化改革進(jìn)行了深刻闡釋，作出了系統(tǒng)部署。全會認(rèn)為，改革開放是當(dāng)代中國最鮮明的特色，是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是黨和人民事業(yè)大踏步趕上時代的重要法寶。面對新形勢新任務(wù)，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。全會強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景。

煤炭工業(yè)作為我國重要的基礎(chǔ)能源產(chǎn)業(yè)，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和改革發(fā)展的進(jìn)程，全行業(yè)在市場化改革中進(jìn)行了深入探索和實(shí)踐，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了行業(yè)快速發(fā)展。然而，改革不可能“畢其功于一役”。面對全球能源格局的深度調(diào)整，我國煤炭工業(yè)的發(fā)展正面臨前所未有的復(fù)雜形勢，有效需求銳減和多重約束的制約，使煤炭工業(yè)的發(fā)展面臨更大壓力和挑戰(zhàn)。在新的形勢下，煤炭工業(yè)要想擺脫困境，在新一輪能源變革中贏得發(fā)展先機(jī)，就必須牢固樹立改革發(fā)展思維，繼續(xù)深化行業(yè)改革，大力破除阻礙行業(yè)發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步拓寬改革的深度和領(lǐng)域，以改革創(chuàng)新來激發(fā)行業(yè)發(fā)展活力。

市場下行，約束強(qiáng)化，發(fā)展仍需改革破題

自上世紀(jì)90年代以來，煤炭行業(yè)積極破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制障礙和發(fā)展模式，深化行業(yè)改革，改革發(fā)展已邁過了幾道坎，闖過了多道關(guān)，煤炭市場運(yùn)行機(jī)制不斷完善。

特別是自2005年以來，逐步取消了政府主導(dǎo)的煤炭訂貨制度，2013年，取消了煤炭重點(diǎn)合同，實(shí)現(xiàn)了電煤價格并軌。煉焦煤和動力煤期貨合約分別在大商所和鄭商所成功上市交易，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步發(fā)揮。全國煤炭市場交易體系建設(shè)工作有序推進(jìn)，到目前為止，共建成了31個區(qū)域性的煤炭市場交易中心。大型煤炭企業(yè)公司制、股份制改革不斷深化。截至2012年底，在境內(nèi)外上市的煤炭企業(yè)共有39家，直接融資1700億元。煤炭與其他行業(yè)的融合發(fā)展不斷取得突破，煤炭企業(yè)通過參股、控股等發(fā)展大型坑口電廠，權(quán)益裝機(jī)總規(guī)模超過1.3億千瓦，煤電一體化、煤焦化一體化、煤炭現(xiàn)代物流等上下游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展步伐加快。

雖然成績顯著，但改革未有窮期?？陀^審視我國煤炭工業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，今后的改革任務(wù)更加艱巨。

近兩年來，受宏觀經(jīng)濟(jì)下行的影響，煤炭需求降低，價格大幅下滑，全煤行業(yè)一直低位運(yùn)行。國家統(tǒng)計(jì)局10月27日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，煤炭開采和洗選業(yè)利潤同比下降38.7%。據(jù)財(cái)政部10月21日發(fā)布的最新稅收報(bào)告顯示，煤炭前三季度企業(yè)所得稅同比大幅下降27.7%。到9月末，規(guī)模以上煤炭企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)63%。目前，煤價趨穩(wěn)并略有回調(diào)，但主要由于季節(jié)性的影響，煤炭行業(yè)整體回暖的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，煤市未來走向不容樂觀。

除市場下行之外，煤炭工業(yè)的發(fā)展還將受到多重因素的約束。

其一是國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的政策約束。轉(zhuǎn)型升級是今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，中國經(jīng)濟(jì)增長由高速增長轉(zhuǎn)為中速增長。煤炭需求彈性系數(shù)將進(jìn)一步降低。如果經(jīng)濟(jì)增長速度保持在7%左右，煤炭需求年增長可能在2%至3%，這將成為常態(tài)。煤炭需求繼續(xù)大幅增長的情形將不會再現(xiàn)。

其二是政府“去產(chǎn)能”的政策影響。產(chǎn)能過剩是個老問題，大約間隔5年就出現(xiàn)一次。此輪產(chǎn)能過剩具有全面性，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)都出現(xiàn)了過剩。當(dāng)前，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩越來越成為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和諸多問題的根源。為化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，同時指導(dǎo)其他產(chǎn)能過剩行業(yè)化解工作，國務(wù)院不久前印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，確定了當(dāng)前化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的8項(xiàng)主要任務(wù)，要求各地通過5年的努力，在化解過剩產(chǎn)能上取得重要進(jìn)展，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能規(guī)模基本合理、發(fā)展質(zhì)量明顯改善、長效機(jī)制初步建立的目標(biāo)。

可以說，國務(wù)院此次下發(fā)的化解過剩產(chǎn)能政策，無論從表述上，還是從舉措上，都反映出問題本身的嚴(yán)峻性和任務(wù)的緊迫性，也顯示出新一屆政府調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型，打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的決心。隨著《意見》的落實(shí)，鋼鐵、水泥、電解鋁等高耗能產(chǎn)業(yè)的過剩產(chǎn)能將被逐步清理，這將進(jìn)一步壓縮煤炭需求。

其三是環(huán)境因素的約束。環(huán)境因素是政府決定能源結(jié)構(gòu)的重要考量。近年來，我國煤炭產(chǎn)業(yè)加大資源開發(fā)強(qiáng)度、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，給礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了巨大壓力。特別是，全國范圍內(nèi)頻現(xiàn)的“霧霾”天氣，凸顯大氣污染防治的緊迫性，這將直接影響今后國家的能源政策。今年9月，國務(wù)院發(fā)布了堪稱史上最嚴(yán)厲的《大氣污染防治計(jì)劃》，9月18日，環(huán)保部與京津冀及周邊地區(qū)簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書，立下大氣污染防治“軍令狀”，近期，中央財(cái)政又安排50億元資金，全部用于京津冀及周邊大氣污染治理工作。

加快治理大氣污染，反映全民訴求，體現(xiàn)政府職責(zé)?！洞髿馕廴痉乐斡?jì)劃》要求，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)，控制煤炭消費(fèi)總量。到2017年，煤炭占能源消費(fèi)總量的比重要降至65%以下，原煤入洗率要達(dá)到70%，非化石能源消費(fèi)比重提高到13%。同時要求京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域?qū)崿F(xiàn)煤炭消費(fèi)負(fù)增長。這些要求對煤炭工業(yè)來說是一種剛性約束。

相比上述約束因素，煤炭行業(yè)自身發(fā)展仍然面臨一些深層次的矛盾和問題。特別是煤炭產(chǎn)能建設(shè)超前問題較為突出。“十一五”以來的7年間，全國煤炭采選業(yè)固定資產(chǎn)投資完成2.25萬億元，累計(jì)新增煤炭產(chǎn)能約20多億噸。截至2012年底，全國現(xiàn)有煤礦總產(chǎn)能約39.6億噸，產(chǎn)能建設(shè)超前3億噸左右。煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，高效開發(fā)和清潔高效利用，促進(jìn)節(jié)能減排的任務(wù)將更為艱巨。

面對重重阻障與壓力，煤炭工業(yè)唯有優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，深化行業(yè)改革，以全方位的改革革除陳弊，激發(fā)行業(yè)活力，克服煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種困難，應(yīng)對各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

凝聚共識，破除阻障，深化改革激發(fā)活力

十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：全面深化改革，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

對于煤炭工業(yè)而言，改革也必須有系統(tǒng)的思路與舉措，講究整體性和協(xié)同性，有“下好改革一盤棋”的宏觀視野。這就要從政府職能、行業(yè)和企業(yè)三個層面整體推進(jìn)。

就政府層面改革來說，十八屆三中全會提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！边@對進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變提出新的更高的要求。

長期以來，煤炭工業(yè)的發(fā)展背后，政府這只“有形之手”的力量無處不在。在GDP至上的發(fā)展理念和考核機(jī)制下，許多地方政府為了政績和地區(qū)利益，視煤炭產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱，無視行業(yè)發(fā)展特性與市場現(xiàn)狀，強(qiáng)行定產(chǎn)量，壓任務(wù)，重稅收，不切實(shí)際地上項(xiàng)目，盲目進(jìn)行擴(kuò)張經(jīng)營，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營多加干預(yù)。據(jù)報(bào)道，陜西某地今年以來煤價大幅下滑，外銷受阻，煤炭大量積壓，然而，當(dāng)?shù)卣匀灰笃髽I(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)所謂的“彎道超車”目標(biāo)。不久前，山西省某市領(lǐng)導(dǎo)在該市煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析會議上要求，各煤炭企業(yè)要加快礦井建設(shè)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)速度，盡快釋放產(chǎn)能，多為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。要求各級、各相關(guān)部門做好煤炭企業(yè)煤炭產(chǎn)量任務(wù)分解，確保全年煤炭工業(yè)發(fā)展目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。像這種不顧行業(yè)與市場實(shí)際，功利武斷的行政性干預(yù)行為，并不鮮見，也著實(shí)令人唏噓。

煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，依賴于各級政府的科學(xué)高效履職。這就要求切實(shí)改革政府管理職能，政府在做好宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡政放權(quán)，強(qiáng)化服務(wù)職能，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，減少過多干預(yù)行為。該放的權(quán)力要放到位、放得實(shí)，該管的事要管得住、管得好，要打好有效放權(quán)和高效監(jiān)管的“組合拳”，提高政府效率和效能，使職能轉(zhuǎn)變真正成為煤炭行業(yè)發(fā)展的豐厚“紅利”。

十八屆三中全會指出：“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”。這對煤炭行業(yè)層面改革指明了方向。

將市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”進(jìn)一步確立為“決定性作用”，顯示我黨對經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的升華。煤炭行業(yè)要以此為指導(dǎo)，確立改革方向。在取消煤炭價格“雙軌制”改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)大膽探索，在整個煤炭產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母镏猩钊胪卣?，不斷將改革向縱深推進(jìn)。繼續(xù)加強(qiáng)煤炭市場改革建設(shè)，探索建立與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的統(tǒng)一開放、競爭有序、規(guī)范高效的煤炭交易市場體系；繼續(xù)推進(jìn)煤炭企業(yè)兼并重組工作，提高產(chǎn)業(yè)集中度，加大淘汰落后產(chǎn)能工作力度，使產(chǎn)能建設(shè)與市場需求相協(xié)調(diào)；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改革行業(yè)經(jīng)營機(jī)制和運(yùn)行模式，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益；推進(jìn)煤炭稅費(fèi)改革，進(jìn)一步清理整頓涉煤稅費(fèi)，徹底取消各種不合理費(fèi)用，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造公平有序競爭環(huán)境；繼續(xù)推進(jìn)電力體制和鐵路運(yùn)輸改革，為煤炭行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

就推進(jìn)企業(yè)層面的改革來講，煤炭企業(yè)要更加強(qiáng)化市場化改革意識，擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)，進(jìn)一步確立市場化主體地位，成為真正的投資主體和市場主體，根據(jù)市場需求決定經(jīng)營方向、投資取向、產(chǎn)能規(guī)模、產(chǎn)品市場價格和內(nèi)部管控模式。不斷完善市場經(jīng)營機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)大型煤炭企業(yè)公司制、股份制改革，建立和完善企業(yè)現(xiàn)代管理制度。充分運(yùn)用市場機(jī)制破解煤炭供需矛盾，主動與用戶簽訂中長期協(xié)議，對用戶實(shí)行個性化管理，按需求組織生產(chǎn)，提高煤炭供應(yīng)效率。加強(qiáng)人事與薪酬制度改革力度，建立精干高效的用人機(jī)制。改革企業(yè)內(nèi)部管控模式，深化內(nèi)部市場化管理，提升管理效能和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，增強(qiáng)市場競爭力。

改革就是要沖破體制機(jī)制的藩籬，打破固有利益的壁壘，這需要共識，需要勇氣和智慧。“惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴”。面對嚴(yán)峻的發(fā)展形勢，煤炭行業(yè)要以十八屆三中全會精神為指引，謀改革之策，聚改革之力，踐改革之行，在困窘中求突破，開創(chuàng)出一條發(fā)展新路來。

（責(zé)任編輯：厲克龐永厚）