□文/本刊記者 周勵(lì)

原因篇

舉債根源

□文/本刊記者 周勵(lì)

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府沒(méi)有直接發(fā)行地方債券的權(quán)力，也不允許存在赤字。那為什么地方政府能高額舉債？缺錢(qián)的主要原因是什么？

據(jù)許多媒體的報(bào)道說(shuō)，如今一些地方的政府開(kāi)始沒(méi)有錢(qián)了，這是有些新鮮的事情。印象中，政府總是很有錢(qián)的，財(cái)政收入增長(zhǎng)是GDP的幾倍，所有地方的發(fā)展都是“前所未有的好”，怎么會(huì)沒(méi)有錢(qián)？

然而，一些地方預(yù)算已有不能完成的可能，有的基層政府要賣(mài)一塊地才能發(fā)工資，一些發(fā)達(dá)的省會(huì)城市，還有像神木這樣的富縣財(cái)政收入也出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。地方政府為何缺錢(qián)？舉債的根源在哪里？

債務(wù)形式有哪些

目前中國(guó)地方政府債務(wù)主要包括：地方政府直接承擔(dān)的債務(wù)（財(cái)政負(fù)債）以及地方政府提供信用擔(dān)保的債務(wù)（地方政府融資平臺(tái)債務(wù)）兩大類。

地方政府主要的融資渠道包括融資平臺(tái)貸款、信托融資、城投債等。在平臺(tái)貸監(jiān)管收緊之后，一些地方變相融資的行為愈演愈烈，不少地方通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、墊資施工等方式變相融資。

地方政府融資平臺(tái)貸款。是指由地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。平臺(tái)貸的余額，按照銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在出席2013陸家嘴金融論壇時(shí)提到的數(shù)據(jù)，截至一季度末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額9.59萬(wàn)億元，不良貸款率0.14%。

信托融資。在2012年，地方政府因融資平臺(tái)限制和土地財(cái)政吃緊而催生大量融資需求，信托融資則迅速成為地方政府融資的一個(gè)重要渠道。據(jù)Wind資訊統(tǒng)計(jì)，從2012年7月至今，地方融資平臺(tái)通過(guò)政信合作發(fā)行的房地產(chǎn)信托產(chǎn)品共19只，實(shí)際募集資金30.45億元，預(yù)期收益率達(dá)到7.0%-9.5%。

城投債。是地方融資平臺(tái)發(fā)行的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的債券，主要在銀行間市場(chǎng)發(fā)行。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月31日，中國(guó)市場(chǎng)未到期城投債余額達(dá)2.5萬(wàn)億元。其中，2012年是城投債井噴之年，根據(jù)中央結(jié)算公司登記托管的數(shù)據(jù)，2012年全年，銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類債券累計(jì)已達(dá)6367 .9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%。

四方面成因

為什么近兩年來(lái)地方政府債務(wù)問(wèn)題這么突出，引起各方擔(dān)憂呢？西北大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席白永秀，給本刊記者介紹，首先是債務(wù)已進(jìn)入集中還款高峰期，前幾年借的舊債需要借新債償還，又需要借債搞新的投資，債務(wù)總量明顯增加。其次是債務(wù)不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率(債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力之比)超過(guò)100%；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)220%。

從目前發(fā)展趨勢(shì)看，越來(lái)越多的地方政府將面臨財(cái)政入不敷出、赤字持續(xù)擴(kuò)大的困境。從債務(wù)余額、債務(wù)增速、債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債能力等多方面動(dòng)態(tài)綜合分析，我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)比目前的靜態(tài)估算結(jié)果要高。但地方政府如何“搞錢(qián)”?除了賣(mài)地，就是舉債。

分析地方債務(wù)形成的原因，白永秀認(rèn)為，改革開(kāi)放后，地方債逐步出現(xiàn)，其成因多種多樣。主要有以下四方面：

一是地方政府財(cái)力不足。1994年分稅制改革后出現(xiàn)“收入上移、支出下移”的趨勢(shì)。中央財(cái)政收入加大，地方在財(cái)政收入相對(duì)縮小的情況下，事權(quán)卻加大。 2010年地方政府財(cái)政收入占總財(cái)政收入的48.9%，財(cái)政支出占總財(cái)政支出的82.2%。依照法律，我國(guó)地方政府本級(jí)不允許有赤字，所以賬面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)收支缺口。但是，轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的支出需求。

二是不能量入為出。在上世紀(jì)90年代前，一些國(guó)企已經(jīng)資不抵債，但政府部門(mén)考慮到職工利益等因素，通過(guò)政府注資或接管企業(yè)債務(wù)等方式，也增加了一些地方債額度。不過(guò)上世紀(jì)90年代之后，這種情況基本絕跡。

地方政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推手。對(duì)地方干部來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，政績(jī)就突出，就可能被提拔。不少地方城市建設(shè)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，大拆大建，貪大求洋，寅吃卯糧。這樣當(dāng)年生產(chǎn)總值增長(zhǎng)了，但財(cái)富未必積累多少。

三是土地財(cái)政越來(lái)越難。這些年來(lái)，許多地方政府依賴土地財(cái)政。為滿足發(fā)展需要，一些地區(qū)向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質(zhì)押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來(lái)源。地方債投入的最主要領(lǐng)域，無(wú)疑就是基礎(chǔ)建設(shè)方面。地方政府出售城市國(guó)有土地，獲得財(cái)政收入，還從農(nóng)民手中低價(jià)征買(mǎi)土地，高價(jià)向開(kāi)發(fā)商出售，開(kāi)發(fā)商將土地成本加到房?jī)r(jià)，轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者。隨著城市周邊土地越來(lái)越少，土地財(cái)政難以持續(xù)。

四是地方政府對(duì)中央的依賴。我國(guó)地方財(cái)政赤字由中央政府彌補(bǔ)，有些地方政府總認(rèn)為中央政府最終會(huì)救場(chǎng)，存在依賴心理，只管借，很少考慮償還問(wèn)題。

面對(duì)規(guī)模龐大的地方債務(wù)，社會(huì)各界擔(dān)憂之心日甚。白永秀指出，雖然我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模已不小，但政府還是有足夠手段化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)務(wù)之急是改革地方財(cái)政，推進(jìn)財(cái)稅體制及其相關(guān)領(lǐng)域的改革，有效控制地方債務(wù)規(guī)模。

近兩年來(lái)地方債審計(jì)行動(dòng)2011年3月-5月全面審計(jì)省、市、縣三級(jí)財(cái)政債務(wù)情況。2012年11月-2013年2月審計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)自2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況。2013年8月-10月審計(jì)全國(guó)中央至鄉(xiāng)五級(jí)政府性債務(wù)。8月1日 進(jìn)點(diǎn)審計(jì)。8月20日前 將本部門(mén)政府性債務(wù)情況報(bào)審計(jì)署。10月中旬前 向國(guó)務(wù)院提交審計(jì)報(bào)告。

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地方債的地方樣本

浙江 推出5年10萬(wàn)億刺激計(jì)劃

2013年，浙江推出了一個(gè)5年投資10萬(wàn)億元的刺激計(jì)劃，在浙江各地引發(fā)了強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，很多地區(qū)已經(jīng)上報(bào)了重大項(xiàng)目的投資情況，并且建立了地方領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目責(zé)任的制度。而且這一年2萬(wàn)億元的投資規(guī)模僅是浙江未來(lái)5年投資中的一小部分。

廣州 土地財(cái)政撐起高地價(jià)

截至目前，廣州土地出讓金收入已達(dá)430億，超過(guò)去年全年；按此勢(shì)頭，今年廣州土地收入在其財(cái)政收入體系中的占比將大幅提升，或達(dá)四成。審計(jì)署公布的地方債審計(jì)報(bào)告中，廣州赫然位列2012年土地收入資不抵債的17個(gè)省會(huì)城市之中。

江蘇 將發(fā)行地方債153億

日前一些省(市、區(qū))陸續(xù)公布今年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模及資金安排計(jì)劃，其中，江蘇省將發(fā)行地方債153億元，新疆發(fā)行95億元，重慶為88億元，海南60億元。由于各地融資平臺(tái)越來(lái)越多樣化、隱蔽化，很多資金的來(lái)源和數(shù)量無(wú)從獲悉，負(fù)債規(guī)模也就難以統(tǒng)計(jì)。正因?yàn)檫@部分藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數(shù)，更加劇了人們對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

“債城”鄂爾多斯:多半財(cái)政收入用于還債

自2012年底開(kāi)始，鄂爾多斯有的區(qū)政府，需要靠向大企業(yè)伸手借錢(qián)，才能給公務(wù)員發(fā)工資。有企業(yè)甚至表示，為了躲避當(dāng)?shù)卣桢X(qián)，打算把企業(yè)總部遷到其他地方。鄂爾多斯的地方債規(guī)模到底有多大，目前尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威數(shù)據(jù)。但據(jù)一些學(xué)者的估算，不管是4000億元的偏高估計(jì)，還是2000億元的保守估計(jì)，都是當(dāng)?shù)卣碾y以承受之重。