陳雪彤，李樂樂，于立明

（中國農(nóng)業(yè)大學煙臺研究院，山東煙臺264670）

失地農(nóng)民是由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展而形成的一個特殊的社會群體。近年來，隨著我國城市化、工業(yè)化進程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多,同時也造成了失地農(nóng)民社會保障問題日益突出。當前失地農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)引起政府和社會各界的高度重視。如何從根本上解決失地農(nóng)民社會保障問題已經(jīng)成為政府和社會各界的當務之急。

失地農(nóng)民社會保障就是社會和國家為了保證失地農(nóng)民這一特殊弱勢群體的生存和就業(yè)安全通過立法實施的一種公共計劃。失地農(nóng)民社會保障是特定歷史階段的產(chǎn)物，從理論上講，失地農(nóng)民社會保障應該是全體失地農(nóng)民，因此應該在大范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的社會保障體系，但是，因各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、區(qū)位的差異，因此應該分區(qū)域構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系。

一、煙臺市高新區(qū)A村失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

（一）A村農(nóng)民被征地情況

煙臺市高新區(qū)A村，地處高新區(qū)北部，黃海之濱，占地6平方公里（約合9 000畝），有著近七百年的歷史。A村現(xiàn)有人口3 108人，總戶數(shù)1 134戶。近年來，隨著學校等十幾個項目陸續(xù)選址落戶，A村共征用土地7 252.3畝，造成失地農(nóng)民2 306人?，F(xiàn)就土地征用問題到現(xiàn)在涉及各類征地面積已達7 252.3畝（見表1）。

為了妥善解決征地居民的社會保障問題，高新區(qū)領導積極向上級爭取了相關優(yōu)惠政策并制定了社會養(yǎng)老保險工作相關規(guī)定；今后土地補償費一律不準發(fā)放，全部用于失地村民參加勞動保險，本村遵照相關規(guī)定正在進行養(yǎng)老保險統(tǒng)報工作。A村在三種保險方式中選擇靈活就業(yè)社會保險類型，根據(jù)測算，本村女性滿55周歲，男性滿60周歲一次補交39 700元，當年可領取六個月退休養(yǎng)老金，其它年齡段根據(jù)規(guī)定逐年續(xù)交。全村總算投保資金約需1.2億元。這部分資金來源一塊是土地補償費：A村現(xiàn)在能夠投入保險的資金有三塊，一是海上筏養(yǎng)殖補償集體部分每畝1 000元，約600萬元，二是南山參場海域補償，因至今與對方尚未達成協(xié)議，只預收600萬元，三是地質(zhì)博物館附著物補償款約600萬元，四是擬征地補償費尚未到位的約200畝地，1 600萬元。四塊共計約3 400萬元。尚缺8 600萬元。尚缺這塊資金，村兩委承諾，從集體其他項目創(chuàng)收中解決（不包括舊村改造項目），不誤村民投保資金，不向個人收取。本次投保金額以每人39 700元為準，視為每人分配39 700元。

（二）失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，是他們賴以生存的物質(zhì)基礎和經(jīng)濟來源，失去了土地，也就意味著失去了最基本的生活來源和生存基礎。因此，征地導致A村部分農(nóng)民生活質(zhì)量明顯下降。A村的村民在土地征用前后的收入來源情況（見表2）。

由表2分析可知：征地后，村民的收入來源發(fā)生了較大變化：一是主要依靠種植業(yè)作為收入來源的村民比重大幅下降，把勞務、房屋出租作為收入主要來源的村民比重有所增加。但是失地農(nóng)民的收入變化比重總體明顯下降，這就意味著失地農(nóng)民的收入減少。

A村部分農(nóng)戶征地后收入減少，收入水平明顯下降，生活質(zhì)量和水平下降。其減收的原因主要有：一是部分家庭主要勞動力年齡偏大，文化水平低，很難找到好的工作；二是部分家庭人口多，子女尚小、勞動能力少，家庭經(jīng)濟支出較多；三是部分家庭長期有人患病，吃藥看病花去大量的錢；四是經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)失敗，造成負債嚴重。這些家庭，失去土地后收入普遍降低，生活質(zhì)量和水平明顯下降。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀

A村農(nóng)民失去土地后，當?shù)剞r(nóng)民在自發(fā)的組織下開始開辟新的就業(yè)方式，例如外出務工、經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)等；但仍有很大一部分農(nóng)民閑賦在家，找不到工作和收入來源；當?shù)卣鄙俦匾慕M織政策和方式制度來引導失地農(nóng)民進行自主就業(yè)，失地農(nóng)民就業(yè)制度存在嚴重的缺失，有待于進一步的完善。

土地被征用后，打破了農(nóng)民多年的勞動習慣和生活方式，從思想意識到生活方式等方面有些不適應，在短期內(nèi)成為社會上的突發(fā)性轉(zhuǎn)軌對象。在當前整個社會就業(yè)壓力較大、社會保障制度不健全的情況下，土地被大量征用，就意味著農(nóng)民失去了最基本的生存保障，種田無地、就業(yè)無崗。大多數(shù)農(nóng)村勞動力必須離開土地，在農(nóng)業(yè)之外重新尋找生活的出路。近年來，A村的建設項目不斷增多，農(nóng)民找到工作的機會較大，務工的人數(shù)明顯增加；失地農(nóng)民自發(fā)學習先進的科技和思想，接收信息比較充分，發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的成功率提高。部分失地農(nóng)民利用征地補償費出租住房、開小商店、餐飲店經(jīng)商，增加收入的途徑增加。但是總的來看，由于經(jīng)商務工的經(jīng)營效益比較差，失去土地后部分農(nóng)民總體上收入有所降低，生活質(zhì)量水平下降。

（四）失地農(nóng)民的社會保障現(xiàn)狀

改革開放30多年來，我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，生產(chǎn)力水平顯著提高，但是要建立高水平的失地農(nóng)民的社會保障，仍然困難很大，當今失地農(nóng)民社會保障水平比較低。高新區(qū)作為國家戰(zhàn)略發(fā)展的一個新興地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展和制度建設存在很多問題，失地農(nóng)民社會保障政策和制度有待于進一步完善和建設。

在A村，以核心家庭為主的農(nóng)戶占家庭總數(shù)的近50%。家庭結(jié)構(gòu)的小型化使農(nóng)村“養(yǎng)老靠家庭、就業(yè)靠土地”的保障模式正逐漸失去應有的作用。失地農(nóng)民的失地補償金為1 000元/畝，補償標準偏低，在未發(fā)放失地補償金的情況下，僅享有新農(nóng)保和新農(nóng)合，甚至不能保障最低的生活水平。此外，征地后由于農(nóng)民面臨失地又失業(yè)，缺乏穩(wěn)定的收入來源，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障模式受到了巨大的沖擊?，F(xiàn)在許多家庭依靠征地補償費用來維持生活，征地補償費用未發(fā)放，農(nóng)民的養(yǎng)老問題就會受到很大挑戰(zhàn)。另外，部分失地農(nóng)民其子女也同為失地農(nóng)民，生活困難，很難盡到養(yǎng)老責任，未來失地農(nóng)民的社會保障問題令人堪憂。

二、煙臺市高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

（一）補償費用偏低，失地農(nóng)民安置難

土地補償費和安置補助費標準只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標準，沒有充分考慮到被征地農(nóng)民成為新居民后生活消費水平必然提高的客觀事實。目前每畝耕地的全部補償費仍然比較低，只能相當于種植業(yè)和漁業(yè)幾年的收入。由于現(xiàn)在的補償標準較低，充分考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化給被征地農(nóng)民帶來的深刻變化，這些補償費既解決不了被征地農(nóng)民的基本生活，更解決不了培訓就業(yè)和社會保障問題。

（二）整體素質(zhì)不高，失地農(nóng)民就業(yè)難

土地依然是絕大多數(shù)農(nóng)民，尤其是大齡農(nóng)民的最基本的就業(yè)崗位。由于大部分大齡農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識水平相對較低，在激烈競爭的勞動力市場中，農(nóng)民失地就意味著失去了他們最基本的就業(yè)崗位。文化程度不高并且缺乏非農(nóng)就業(yè)技能的失地農(nóng)民，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)非常困難，目前有相當一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民的就業(yè)問題十分困難。

（三）經(jīng)濟收入不穩(wěn)定，失地農(nóng)民保障難

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，征用土地必然影響農(nóng)民的生計。土地被征用后，有些農(nóng)戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有較大提高。對大部分被征地農(nóng)民而言，他們的生活水平總體上呈現(xiàn)“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。但是當過幾年以后，補償費花光了，技術沒有學，種地沒有土地，工作也沒有，生活就直接陷入了困境。這樣幾年以后，被征地農(nóng)民的生活水平將會出現(xiàn)很大的差異性。尤其是以土地經(jīng)營為主、文化程度較低和社會轉(zhuǎn)型能力較差、消費沒有計劃，靠征地補償費來維持生計的被征地農(nóng)民，幾年后征地款被消費完以后，最終往往是生活沒有基本保障。

（四）相應的制度不健全，失地農(nóng)民管理難

土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，還是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當前社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度不健全的環(huán)境下，土地被征占就意味著農(nóng)民失去了基本的生存保障。農(nóng)民失去土地后，沒有低保和社保，處于無地、無業(yè)、無保障和無創(chuàng)業(yè)資本的“四無”狀態(tài)，導致失地農(nóng)民在就業(yè)、子女就學、社會保障等方面享受不到有關政策優(yōu)惠，而且嚴重影響到城鄉(xiāng)社會發(fā)展的穩(wěn)定，制約著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展進程。

三、完善煙臺市高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障的對策

建立健全失地農(nóng)民社會保障體系是深入貫徹落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會重要內(nèi)容。通過對高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障體系的分析，發(fā)現(xiàn)了高新區(qū)在失地農(nóng)民社會保障建設中存在的問題，要想在根本上解決失地農(nóng)民的社會保障問題，必須要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的城鄉(xiāng)一體化社會保障體系，具體可以從以下幾個方面著手：

（一）建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度及其資金來源

要解決好失地農(nóng)民問題，關鍵在于解決失地農(nóng)民后顧之憂，將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險。我國人口眾多，社會保障事業(yè)的發(fā)展也處于起步階段，國家的負擔很重，完全靠國家出資解決失地農(nóng)民的社會保障問題，既不可能也不現(xiàn)實。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險費應由政府、集體和個人共同籌集。實行個人專戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，政府籌集部分全部進入社會統(tǒng)籌。

失地農(nóng)民的社會保障基金是用來維持失地農(nóng)民基本生活的，各部門應將資金及時、足額地劃撥到當?shù)刎斦块T的基金專戶中。資金的使用和支付由當?shù)氐膭趧雍蜕鐣Ｕ喜块T負責，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，?？顚Ｓ茫坏棉D(zhuǎn)接、挪用、截留或擠占。

（二）完善失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度

基本醫(yī)療保險也是失地農(nóng)民社會保障的重要內(nèi)容。目前實行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度，為失地農(nóng)民提供了可供選擇的保險制度，只要做好相關制度的合理銜接，失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險問題即可得到妥善解決。

（三）建立適當水平的最低生活保障制度

失地農(nóng)民既不享有農(nóng)民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會保障，但最低生活保障是全體國民都應享有的基本權利，也是社會主義政治文明建設的重要內(nèi)容。除了要為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，還要為失地農(nóng)民建立最低生活保障制度。我國的最低生活保障制度還只能覆蓋一部分居民。失地農(nóng)民作為城市化發(fā)展中產(chǎn)生的一個特殊群體，國家有責任將其納入最低生活保障體系。只要失地農(nóng)民有需要就應當為其提供最低生活保障，不得以失地農(nóng)民獲得了征地補償，而將他們排斥在最低生活保障制度之外。

（四）建立和完善失地農(nóng)民就業(yè)培訓制度

就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民后顧之憂最有效的辦法。失地農(nóng)民大多知識技能缺乏，就業(yè)困難大，為此，政府應當實行積極的就業(yè)促進政策，凡是勞動年齡內(nèi)的人員均可進入勞動力市場，享受免費的就業(yè)培訓、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導等服務。征地后會有一部分自留用地，村委會可以利用這部分土地進行出租，或建立自己的產(chǎn)業(yè)為村民提供就業(yè)機會?？傊畱斶M行大力宣傳與引導，從而使村民樹立正確的勞動觀和擇業(yè)觀。

（五）改革征地制度，提高土地補償標準，從源頭上解決失地農(nóng)民社會保障資金不足的問題

因公共利益強制征用土地的，要采取政府財政補貼等手段，適當提高土地補償標準。首先是在法律上明確農(nóng)民所有的集體土地的產(chǎn)權，公權不能侵犯私權，國有產(chǎn)權也不能侵犯集體產(chǎn)權。這方面，《物權法》已對征用集體土地做了明確規(guī)定。其次，完善征地程序，即使因公共利益強制征用土地也不是簡單的行政過程，而應遵循平等的產(chǎn)權交易規(guī)則。再次，因公共利益強制征地的，政府要運用本級財政收入進行補貼，適當提高土地補償標準，使得補償標準基本上以土地市場價格為基礎，遵循平等原則。最后，對因公共利益強制征地的范圍和目的進行嚴格限制。

（六）加強政策宣傳，營造良好氛圍，先行試點，逐步推進

失地農(nóng)民社會保障工作是一項嶄新的工作，涉及面廣，情況比較特殊，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗，因此在實施中要認真做好宣傳動員工作，抽調(diào)得力工作人員走村入戶，深入群眾，通過召開座談會、動員會，談心交流會等形式，向群眾解釋政策，讓群眾了解政策，積極主動參保。同時，要采取新聞媒體報道、懸掛橫幅、張貼標語、印發(fā)宣傳材料等方式進行宣傳引導，使失地農(nóng)民切實感受到這是一項惠民政策，充分營造人人知曉、人人關心、人人參與的良好氛圍。相關部門應緊密配合，加強工作協(xié)調(diào)，使整個工作有條不紊的開展。同時，應根據(jù)土地征用情況，擇村先行試點，積累經(jīng)驗，再逐步全面推進。

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