暨南大學(xué)管理學(xué)院 劉文英 林鼎鼎
“城中村”是我國(guó)快速城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物,隨著城市化進(jìn)程日益加快,“城中村”現(xiàn)象成為很多城市的建設(shè)和管理中無(wú)法回避的問題。其改造涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境等很多方面,是個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于少有成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒,加之各地發(fā)展?fàn)顩r參差不齊,很多地區(qū)在“城中村”改造中困難重重。
所以,對(duì)“城中村”的更新改造成為城市政府、城中村村民以及學(xué)者等很多社會(huì)群體關(guān)注的焦點(diǎn)問題。本文應(yīng)用系統(tǒng)工程的思想對(duì)城中村改造問題進(jìn)行分析,旨在讓讀者對(duì)這一問題有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí),并拋磚引玉,讓更多的學(xué)者從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)來(lái)研究城中村改造。
城中村是我國(guó)城市化進(jìn)程中特有的一種現(xiàn)象,在國(guó)外城市化進(jìn)程中并沒有出現(xiàn),在國(guó)際文獻(xiàn)中缺乏對(duì)城中村現(xiàn)象及城中村改造的研究,但是國(guó)外關(guān)于貧民窟的研究以及美國(guó)的城市更新運(yùn)動(dòng)的歷史經(jīng)驗(yàn),盡管與我國(guó)的城中村改造不同,但是具有一定的參考價(jià)值和借鑒意義。
目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“城中村”的研究主要集中在定性研究層面,楊安(1996)、田莉(1998)、李培林(2002)[1-3]等人對(duì)“城中村”的定義、類型以及景觀、經(jīng)濟(jì)、制度、人口、文化等特征特性進(jìn)行了研究。韓冉等(2003)[4]、張京祥等(2007)[5]等對(duì)城中村成因進(jìn)行了研究。這兩類研究大多是從“現(xiàn)象到文字”的描述性研究。對(duì)“城中村”治理、改造的研究也是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn),但研究方向較為集中、手段較為單一,大多是從“經(jīng)驗(yàn)到文字”的政策性研究,并且不能一目了然看到問題的實(shí)質(zhì)。雖然有些文獻(xiàn)中也運(yùn)用了博弈論、層次分析法、模糊理論等較為先進(jìn)的數(shù)學(xué)方法,但是總體上看國(guó)內(nèi)關(guān)于“城中村”的研究有待發(fā)展。
本文首先通過對(duì)城中村的形成、現(xiàn)狀以及什么是系統(tǒng)思考進(jìn)行了簡(jiǎn)介,然后從不同利益主體的視角和觀點(diǎn)出發(fā)對(duì)城中村改造進(jìn)行系統(tǒng)分析,繪制系統(tǒng)循環(huán)圖,最后提出改進(jìn)的對(duì)策建議,并進(jìn)行簡(jiǎn)要總結(jié)。
“城中村”是我國(guó)城市化變遷中的一種特有現(xiàn)象,又名“都市里的村莊”,是隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng),城市化水平的不斷提高,城市面積不斷擴(kuò)大,城市向郊區(qū)擴(kuò)張的速度加快,城市邊緣的農(nóng)村被劃入城區(qū)而形成的、仍保留著農(nóng)村模式的村落。
在“城中村”中,依然沿用之前的生產(chǎn)生活方式和管理模式,隨著城市規(guī)模越來(lái)越大,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越完善,城中村的情況與城區(qū)相比差別越來(lái)越大。總的來(lái)說,城中村有以下一些特點(diǎn):(1)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,建設(shè)布局零亂,建筑容積率高,人口擁擠;(2)城市基礎(chǔ)配套設(shè)施不足,既缺少公共綠化面積,也缺少文化、體育、休閑等設(shè)施;(3)治安不好,易發(fā)生違法犯罪行為;(4)外來(lái)人口多,居民文化素質(zhì)總體不高;(5)經(jīng)營(yíng)經(jīng)商不規(guī)范;(6)周邊環(huán)境差,環(huán)境臟亂不堪。這些特點(diǎn)嚴(yán)重影響了廣大城中村居民的生活質(zhì)量,政府出于公共利益的需要,調(diào)整城市規(guī)劃,擴(kuò)充城市的區(qū)域空間,將城郊的農(nóng)村納入城市發(fā)展的范圍,這是“城中村”改造的最直接原因。
進(jìn)行系統(tǒng)思考,首先要明確系統(tǒng)的概念。貝塔朗菲從生物學(xué)的角度給出了定義:系統(tǒng)是相互作用的復(fù)合體。有學(xué)者給系統(tǒng)下的定義是:相互聯(lián)系、相互依存、相互制約的若干個(gè)要素組合而成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機(jī)整體??偟膩?lái)說,系統(tǒng)由一系列相互聯(lián)系的實(shí)體組成,構(gòu)成系統(tǒng)的實(shí)體之間的聯(lián)系是系統(tǒng)思考中非?;A(chǔ)、非常重要的概念。按照系統(tǒng)思考去研究處理事物,要把所處理的事物看作一個(gè)系統(tǒng),既要看到其中的組成部分(實(shí)體),還要看到這些部分之間的相互作用,并從總體的角度把系統(tǒng)中的人、物、能量、信息加以處理和協(xié)調(diào)。
系統(tǒng)思考作為一種思考問題的方法,同時(shí)還提供了一套工具和技術(shù)輔助我們執(zhí)行。系統(tǒng)循環(huán)圖(也稱因果回路圖)是系統(tǒng)思考的基本工具之一,其有且僅有兩種基本類型:增強(qiáng)回路和調(diào)節(jié)回路。增強(qiáng)回路在作為良性循環(huán)的時(shí)候,可以用來(lái)表示任何業(yè)務(wù)的成長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī),然而同樣的結(jié)構(gòu)也可能成為惡性循環(huán)。調(diào)節(jié)回路可以導(dǎo)致系統(tǒng)向某一目標(biāo)靠近。
城中村是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它從屬于更大的社會(huì)系統(tǒng)。隨著越來(lái)越多外來(lái)人口向城市轉(zhuǎn)移,使城市人口數(shù)量不斷增加,從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做支撐,城市化進(jìn)程加快,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,繁榮的經(jīng)濟(jì)以及龐大的城市規(guī)模吸引更多的人進(jìn)入城市。這樣不斷循環(huán),使得城市化進(jìn)程越來(lái)越快,城中村隨之出現(xiàn)。然而城中村的弊端沒有立即顯現(xiàn)出來(lái),所以得不到重視,城市還在持續(xù)發(fā)展中,當(dāng)意識(shí)到其危害時(shí)再進(jìn)行改造就非常困難(圖1)。
另外由于各種原因,如受生產(chǎn)資料的供給量、交通狀況、城市生態(tài)系統(tǒng)承受能力等因素制約,城市不可能無(wú)限制擴(kuò)張下去,達(dá)到一定規(guī)模后如果繼續(xù)發(fā)展,將超過承載能力,造成嚴(yán)重后果。加入“限制因素”變量,對(duì)城市的無(wú)限制擴(kuò)張起到“剎車”作用。和永無(wú)停歇的指數(shù)增長(zhǎng)相比,“成長(zhǎng)上限”(圖2)更接近于真實(shí)系統(tǒng)的實(shí)際行為。
圖1 城中村成因
圖2 成長(zhǎng)上限
從中國(guó)目前的具體情況看,大力發(fā)展中小城市,控制(或限制)大城市及特大城市的發(fā)展,是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)基本國(guó)策。在中小城市的發(fā)展過程中,要從源頭上防止城中村的出現(xiàn),因此做好規(guī)劃是極其重要的。
“城中村”改造是個(gè)系統(tǒng)工程,事關(guān)城市政府、城中村村民、租房者、房地產(chǎn)開發(fā)商等多個(gè)利益主體。下面分別從三大改造主體,即城市政府、開發(fā)商和村民的視角和觀點(diǎn)出發(fā)繪制系統(tǒng)循環(huán)圖。
城市政府作為公共服務(wù)提供者,以及城市的主要經(jīng)營(yíng)者,對(duì)城中村的態(tài)度與做法決定了城中村今后的發(fā)展方向。城中村之所以出現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、治安、環(huán)境等各種問題,主要原因之一是政府管理的缺位,所以政府在城中村改造中的角色應(yīng)該是規(guī)劃者、引導(dǎo)者、服務(wù)者和監(jiān)督者,充分發(fā)揮其組織、規(guī)劃、指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督的職能作用,加大城中村改造力度,對(duì)“城中村”進(jìn)行全面改造,使其融入城市,從而擴(kuò)大城市規(guī)模,加快城市化進(jìn)程,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
政府作為城市的主要經(jīng)營(yíng)者,跟企業(yè)經(jīng)營(yíng)者一樣,都有“個(gè)人雄心”,政府被很強(qiáng)的“個(gè)人雄心”所驅(qū)使,必然想提升自己的形象,做到讓公眾滿意,讓社會(huì)滿意,其中加快城市化進(jìn)程是其主要方法之一,加快城市化進(jìn)程必然要加大城中村改造力度。圖3中有三條增強(qiáng)回路和四條調(diào)節(jié)回路,增強(qiáng)回路促使城市化水平不斷提高,從而提升政府形象。然而由于用于改造的費(fèi)用以及對(duì)城中村村民的補(bǔ)償金額巨大,受到經(jīng)濟(jì)狀況(其他因素忽略)的限制,改造力度不可能無(wú)限大,從而影響到城市化水平,阻止政府形象的提升。
城中村改造耗資巨大,要以相當(dāng)雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為依托,在我國(guó)除深圳、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的其他地區(qū),單純依靠政府來(lái)解決城中村改造問題就顯得心有余而力不足了,資金難以到位成了當(dāng)?shù)卣^疼的問題,限制了城市化水平的提高。如果城市化水平阻礙政府形象的提升,那么政府肯定會(huì)想辦法獲得資金進(jìn)行改造。所以城中村改造中很有必要引入市場(chǎng)機(jī)制,讓開發(fā)商參與其中,提高資源利用率和改造效率。
圖3 政府視角下的系統(tǒng)循環(huán)圖
城中村一般地段較好,在市中心城區(qū)土地日益稀缺的現(xiàn)狀下,城中村改造項(xiàng)目蘊(yùn)涵著極大的商業(yè)價(jià)值。以追求高額利潤(rùn)為目標(biāo)的房地產(chǎn)開發(fā)商必然成為改造的利益相關(guān)者,其擁有改造所需資金,并且有施工設(shè)計(jì)能力。
開發(fā)商在“城中村”改造中能夠獲得的經(jīng)濟(jì)利益和品牌效益是不言而喻的,但由圖4可知,開發(fā)商參與城中村改造的程度卻受到自身的綜合實(shí)力與激烈的競(jìng)爭(zhēng)局面等多方面的制約。所以開發(fā)商參與城中村改造,必須擁有過硬的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感,以及豐富的城中村改造實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
圖4 開發(fā)商視角下的系統(tǒng)循環(huán)圖
開發(fā)商期望得到區(qū)位優(yōu)越、地價(jià)低廉的土地,并對(duì)其進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā),同時(shí)還希望政府提供更多優(yōu)惠政策以降低其開發(fā)成本,包括稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、政府的補(bǔ)貼和法律政策的保障,以實(shí)現(xiàn)自己追求利益最大化的目標(biāo)。因此,開發(fā)商在自身實(shí)力不足的情況下,可與其他開發(fā)商合作。然而,有些開發(fā)商則與政府某些官員之間存在利益勾結(jié)以獲取自身利益,所以相關(guān)單位要嚴(yán)格防范這種行為。
作為改造的對(duì)象,村民的利益與城中村改造最直接,是改造方式和改造后果的直接承擔(dān)者。改造之前,村民大多是靠出租店鋪或房屋獲得的租金維持日常生活開支,如果進(jìn)行城中村改造,地被收走,村民的收入來(lái)源被切斷,這是大多村民不愿主動(dòng)改造、不愿合作的主要原因。但是,村民屬于權(quán)力較低的利益參與者,是城中村改造中的弱勢(shì)群體,只能被動(dòng)的接受改造的事實(shí)。
實(shí)際中,村民主動(dòng)擔(dān)任改造主體的情況很少見,一般都是被動(dòng)接受改造。村民雖然處于弱勢(shì)地位,但他們的行為選擇即村民的合作意愿直接關(guān)系到“城中村”改造工作是否能夠順利進(jìn)行,是沖突風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。如圖5所示,如果補(bǔ)償力度不足,或配套工作(包括城中村村民的醫(yī)療、就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老等)等沒有做好,村民就會(huì)選擇固守既得利益,給改造工作造成阻礙,然而政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是有限的,制約著補(bǔ)償和配套工作的完善。
圖5 村民視角下的系統(tǒng)循環(huán)圖
因此,改造必須尊重城中村村民的意見,要在絕大多數(shù)村民同意的基礎(chǔ)上進(jìn)行,不能采取強(qiáng)行改造的方式,否則會(huì)嚴(yán)重挫傷村民的積極性,也不利于維護(hù)政府的形象,增加改造成本。城中村改造還要做好補(bǔ)償和相關(guān)配套工作,如果不兼顧村民的利益,不解決他們的后顧之憂,就得不到他們的支持。
本文從三大主要利益主體的角度出發(fā)進(jìn)行了系統(tǒng)分析,然而卻忽略了外來(lái)暫住人群,他們往往沒有購(gòu)買商品房以及租住高昂住房的能力,只要這部分人群的居住問題無(wú)法得到根本解決,城中村問題就不能得以根治。
因此,城中村改造必須全面、系統(tǒng)地考慮其他利益相關(guān)者。其次,城中村改造不能只注重外在,而忽略對(duì)人的改造,應(yīng)該進(jìn)行包括村民思想觀念、生活方式、現(xiàn)代文化素質(zhì)等在內(nèi)的綜合改造,從根本上解決問題,否則,會(huì)帶來(lái)一系列的后續(xù)問題。最后,對(duì)城中村改造研究的根本在于在城市持續(xù)發(fā)展的過程中,不僅是對(duì)“城中村”本身的改造,更重要的是止住源頭,做好城市規(guī)劃工作,避免城市邊緣和郊區(qū)的村莊成為新的城中村,最終達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,社會(huì)進(jìn)入良性循環(huán)。
[1] 楊安.“城中村”的防治[J].城鄉(xiāng)建設(shè),1996(8).
[2] 田莉.“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評(píng)析——兼論鄉(xiāng)村—城市轉(zhuǎn)型期的矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展[J].城市問題,1998(6).
[3] 李培林.巨變:村落的終結(jié)——都市里的村莊研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2002(1).
[4] 韓冉,李紅.關(guān)于二元結(jié)構(gòu)理論和城市化進(jìn)程的思考——試析“城中村”問題產(chǎn)生的原因和解決的有效途徑[J].經(jīng)濟(jì)師,2003(9).