●劉思閱

一、基本概念以及問題概述

公共領(lǐng)域，根據(jù)德國法蘭克福學(xué)派的代表人之一于爾根·哈貝馬斯（Jurgen Habermas）在其著作《公共領(lǐng)域》中提出的，即是指一種介于市民社會中日常生活的私人利益與國家權(quán)利領(lǐng)域之間的機構(gòu)空間和時間，其中個體公民聚集在一起，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權(quán)力形式，從而維護總體利益和公共福祉。而行政學(xué)和政治學(xué)中的公共領(lǐng)域是指那些與市民社會相對應(yīng)的社會生活內(nèi)容，是圍繞著公共部門的核心而展開的公共生活形態(tài)，具有“非交換性”的特點。

因此，公共領(lǐng)域首先是說我們社會生活中的一個領(lǐng)域，某種接近于公眾輿論的東西能夠在其中形成，其應(yīng)當是向所有公民開放而不具有不可置信和信息不對稱性。舉例而言，我們每一次私人宴會、聚成公共集體的談話中都有一小部分公共領(lǐng)域生成。但是，我們既不像商人和專業(yè)人士那樣處理私人事務(wù)，也不像某個合法的社會階層的成員那樣服從國家官僚機構(gòu)的法律限制。當公民以不受限制的方式進行協(xié)商時，他們作為一個公共團體行事——也就是說，對于涉及公眾利益的事務(wù)有聚會、結(jié)社的自由和發(fā)表意見的自由。在一個大型公共團體中，這種交流需要一定的手段來傳遞信息，并影響信息接受者。

而公共政策與一般政策的本質(zhì)區(qū)別就在于它的公共性。公共性作為公共政策的核心貫穿于公共政策始末。作為政府向社會公眾提供的產(chǎn)品，公共政策是為處理社會公共事務(wù)、解決社會公共問題而產(chǎn)生的，是以實現(xiàn)和維護社會公共利益為最高目標的，在其運行過程的每個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導(dǎo)原則和標準。

二、公共性的表現(xiàn)及其流失的分析

（一）公共領(lǐng)域的公共性表現(xiàn)

基于上述概念，公共領(lǐng)域的公共性有著自身的表現(xiàn)形式和表現(xiàn)方面，也存在著相應(yīng)的缺失。公共領(lǐng)域的公共性主要表現(xiàn)在三個方面，即信息共享、共同管理權(quán)、共同評價。

1、公共領(lǐng)域的信息共享。不言而喻這是公共性最基本的前提和條件。公共性之所以區(qū)別于私人的地方就在于其自身信息的非排他性。國家公民根據(jù)個人意志選出群眾代表，但由于公共性和代表作為理性經(jīng)濟人的悖論，使得這一要求尤為重要。

2、公共領(lǐng)域的共同管理。這主要是指在公共信息完全傳遞的前提下，國家和社會公民對整個公共事業(yè)有著決策和管理的權(quán)利，即公權(quán)力應(yīng)當以集體意志為轉(zhuǎn)移而非以個人意志為轉(zhuǎn)移。

3、公共領(lǐng)域的共同評價。這是指社會公民對公共政策有發(fā)表個人評價和觀點的權(quán)利，即常說的“公道自在人心”。關(guān)于這一點，功利主義學(xué)派的代表人邊沁曾指出：“人們一切行為的準則取決于是增進幸福抑或是減少幸福的傾向，符合大多數(shù)人的福利政策和經(jīng)濟行為，一般認為是可以被接受和采納的?！?/p>

（二）公共性的流失

具體而言，公共部門的公共性流失原因主要有以下幾個方面：

1、公權(quán)效用最大化與個人利益最大化的矛盾。公共選擇學(xué)派提出,政府也是理性的“經(jīng)濟人”,也在追求自身利益最大化。而作為在政府權(quán)力機構(gòu)中代為行使公權(quán)力的行政編制人員,雖然是經(jīng)過人民選舉產(chǎn)生的，但其同時又作為普通的“經(jīng)濟人”而存在，也存在著最大化自身效用的趨勢,因此他們的個人價值取向也會影響到公共政策的制定。

一般情況下，經(jīng)濟人假說將人視為完全理性的個體，人為尋求最大的個人私利而行動。作為個體的人如此，作為公共權(quán)力行使者的公共權(quán)力機構(gòu)同樣如此。私利的存在使得公共權(quán)力機構(gòu)在社會價值的分配過程中帶有某些部門傾向性，造成公共領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)有的社會利益受損。此時，公共政策在制定過程中更多地關(guān)注權(quán)與錢的相互作用，執(zhí)政者可以通過直接或間接的強制方式迫使對方接受臆想的政策主張。同樣，資本家則可以通過尋租方式來獲取有利于維護和增進自身利益的政策法規(guī)。

正如詹姆斯·穆勒所指出的:“毫無疑問,假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人,如果可能的話,他們也會像任何其他人一樣,運用他們手中的權(quán)力謀求自身利益,而不是謀求社會利益。”這在現(xiàn)實中往往表現(xiàn)為公權(quán)利和政策的非公共化運用,即關(guān)系政府自身的利益集團和一些有私心和私利的公務(wù)人員以國家和公共利益為代價謀求其自身利益,從而導(dǎo)致公共政策偏離公共利益，公共性出現(xiàn)流失。

2、政府部門內(nèi)部中央和地方利益博弈。這主要是關(guān)于一個全局利益和取義利益的博弈。中央部門發(fā)布的政策和文件之所以很難執(zhí)行，大多數(shù)是由于政策的契合程度不夠。而在這種契合度較低的情況下，就出現(xiàn)了地方假執(zhí)行、不執(zhí)行、亂執(zhí)行的情況。由于地方公權(quán)力沒有一個具體約束，很多地方政府為了各自的利益，視全國統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略于不顧，大量實施地方保護。這一方面損害了國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面使公民利益受到嚴重損害，從而產(chǎn)生了所謂的公共性流失。

實際上，對地區(qū)性利益集團而言，其之所以參與政策博弈，參與地方與中央政策執(zhí)行的對抗，主要源于其自身的利益和地方利益相聯(lián)系（多為短期利益），而在此情況下又往往與中央的長期利益和可持續(xù)利益相沖突，從而導(dǎo)致政策的公共性得不到執(zhí)行，并產(chǎn)生了大量的效益外溢。

3、公共政策的執(zhí)行過程出現(xiàn)套利行為。與此同時，不可忽略的一個方面是：在政策落實執(zhí)行過程中以及政策產(chǎn)生效果后，也存在著切實的公共性流失問題。

關(guān)于人情和關(guān)系，其在市場中扮演的角色實際上是對公共政策有效性的最大阻礙，甚至在部分地區(qū)有人大于法、無關(guān)系不辦事的情況出現(xiàn)。在此情況下，政府公共政策的落實淪為腐敗、牟利的權(quán)利工具，而公共政策的公共性在政府官員面前完全被漠視，公共性流失也就無法避免。

4、公共政策決策和執(zhí)行的信息不對稱。在當前社會公共政策的決策過程中，政策的主體意志影響著公共政策公共性的實現(xiàn)。具體說來，政府作為公共政策的決策主體，在制定公共政策時一般采取內(nèi)部投票決定政策走向的方式，就是常說的內(nèi)部表決；如果再往外部一些就是考慮智囊團的觀點和意見，而真正的政策作用的目標主體——社會公民不僅被排斥在政策制定的范圍之外，而且對政策的評價往往具有被迫的客觀導(dǎo)向性 （即某政策出臺之后，公民尚未得出其自身評價，主流媒體以及政府宣傳部門就對政策定性并大肆宣揚，大多數(shù)公民只能被迫接受），這往往不能切實滿足權(quán)利和政策標的主體的需求。因此，政策體現(xiàn)的往往只能是利益集團和精英團體的意志和利益，宏觀方面的公共性仍然外溢。與此同時，在政策執(zhí)行過程中，由于政策缺乏監(jiān)督和指導(dǎo)，沒有一個好的權(quán)利約束機制和職能監(jiān)督機構(gòu)，往往出現(xiàn)“上有政策，下有對策；上有大政策，下有土政策”的現(xiàn)象。

（三）以公共政策為視角的博弈分析

在明確了公共領(lǐng)域和公共性的概念之后，在這里引入在不完全信息條件下政府和社會群體的二元貝葉斯博弈模型。

首先，基于不完全信息的貝葉斯均衡，假設(shè)在社會上只要至少有一人愿意支付公共政策的費用 （在事實中多通過公民繳納稅收來作為支付，利益集團的尋租作為政策調(diào)節(jié)方式），那么公共政策就會提供(無論是正常滿足公眾需求的還是蓄意服務(wù)部分團體的)。現(xiàn)在假設(shè)這些人對公共政策的估價（效用估計）不同，每個人只知道自己的出價。

那么以 n表示人數(shù)，c＞0表示公共物品的費用。如果公共物品得到供給，個人i的收益記為 vi;如果所有社會群體都不支付政策費用 （不管是稅收還是尋租費用），那么所有人的收益都將是0。個人i知道自身對政策的評價是vi，但是不知道其他人的評價。但是，個人知道所有的效用支付評價都是在v0和vi之間，即0≤v0≤c≤v1，并且所有效用函數(shù)的概率分布F（v）都是以不超過v的概率而獨立于其他人的效用支付函數(shù)的。在這里假設(shè)F是連續(xù)遞增的函數(shù)，則由遞增性可知個人不會對任何介于v0和v1之間的范疇的值賦值0概率（即不可能事件），且連續(xù)性說明該函數(shù)不會對任何一個人的價值估價賦值大于1（即不會指派正概率）。

那么基于上述假設(shè)，考慮構(gòu)建如下的貝葉斯博弈：

參與者：n個人的集合。

狀 態(tài)： 估價的所有截面（v1，...，vn）集合，且對于任意的 i存在 0≤v0≤c≤v1。

行 動：社會中的每個參與者的行動集為{0，c}。

信 號：每個參與者可以觀察到的信號集是其他成員可能估價的集合。每個局中人i的信號傳遞函數(shù)為： τi（vi，...，vn）=vi（即每個參與者可以知道自己的估價）。

信 念：參與者i的每個概率分布類型 F（v1）F（v2）...F（vi-1）F（vi+1）…F（vn）到“每個其他參與者的估價至多為vi”這一事件。

支付函數(shù)：參與者在狀態(tài)（v1，...，vn）中的貝努里支付如下：

0表示社會成員無人支付公共政策費用時候的支付；vi表示如果 i不支付，而其他人支付；vi-c表示如果 i支付 c的支付。

對這個模型進行求解納什均衡。首先需要明白的是，需要滿足一個條件，即對于每一個參與者而言，當且僅當其預(yù)期收益大于某個臨界量v*時候才選擇支付。為了使這樣的均衡實現(xiàn)，預(yù)期收益小于v*的參與者的選擇必然是不支付。則激勵相容性約束條件是：其他參與者中至少有一個人做貢獻的概率等于其他局中人的支付中至少有一個大于或等于v*的人必定最優(yōu)地選擇愿意支付 （即現(xiàn)實中往往表現(xiàn)為為了驅(qū)動政府政策行為的權(quán)力尋租者），即支付為：1-（F（v*））n-1，其中（F（v*））n-1是所有其他的估價至多為v*的概率。因此，如果參與者的預(yù)期估價vi，其愿意支付時期的期望收益為vi-c，不愿意支付時的期望收益為：1-[F（v*）]n-1vi。 所以，得出約束條件：即當vi＜v*時刻，參與者i最好選擇不支付；當vi≥v*時刻，參與者支付的條件是

上述兩個條件同時成立的前提下，得到②式：

因此，可以看到滿足②式的①式，此次博弈存在一個納什均衡，即在這個均衡當中，估價至少為v*的每一個參與者，當且僅當v*滿足②式的時候，其才決定行動支付 （如果忽略公共品和準公共物品的國防、教育等政府應(yīng)當提供的公共福利，而僅僅對于經(jīng)濟建設(shè)當中的公共政策來說，尋租者也是在這個均衡中進行活動）。

必須看到在均衡當中，只有在至少有一個參與者的估價超過v*，且v*＞c時期，公共政策（可視作公共物品）才會被供給。而這往往是尋租發(fā)生和公共性缺失之處。政府在經(jīng)濟建設(shè)當中的政策措施除去國有固定資產(chǎn)和國家政策項目投資而言是缺乏彈性以外，大多政策是對于企業(yè)和私人資本的彈性政策（即地方部門領(lǐng)導(dǎo)“酌情”而定），這無疑是給公共性的外溢的權(quán)利的尋租提供了極其有利的溫床。與此同時，貝葉斯博弈還可以證明，公共政策（視為公共物品）得到供給的概率會隨著總體規(guī)模的增加而減小。這也就解釋了公共政策有趨向于服務(wù)和表達精英階層和少數(shù)特權(quán)階層的思維和利益的趨勢。

假設(shè)當社會參與者增加時，公共政策（物品）得到供給的概率就是至少有一個人的估價等于v*的概率，即 1-[F（v*）]n。由于 [F（v*）]n是所有人的估價都小于v*的概率，且從②式中我們知道，此概率等于1-。 而其中當 n 增大時，對于任意的 v*，[F（v*）]n-1都是減少的，則v*[F（v*）]n-1也是減小的。因此，若②式成立，則當n增大時v*值必須增大。即在n單調(diào)遞增的前提下時，公共政策（物品）得到供給的概率變化依賴于v*值增大時的變化：若是v*的單調(diào)減函數(shù)，則概率增加;反之若是v*的單調(diào)增函數(shù)，則概率減小。如果F函數(shù)均勻分布，且v0＞0，則是v*的單調(diào)增函數(shù)，由此得證公共政策（視為公共物品）得到供給的概率會隨著總體規(guī)模的增加而減小。

三、結(jié)論和政策建議

實踐證明，市場機制是一種有效的資源配置方式,通過合理的市場競爭能夠有效地解決效率問題。但是筆者認為，市場機制的建立有賴于法制和制衡機制的建立?？v觀英美法等西歐發(fā)達的資本主義國家，市場的有效性之所以能較為完善的存在，無不依賴于完善的法制和其自身權(quán)力機構(gòu)的彼此制衡。只有當公權(quán)力被制約，公權(quán)力的執(zhí)行對象——“理性經(jīng)濟人”的政府公務(wù)員才能有效地參與到行政管理當中，公共性的溢出才會減少。

當前，我國的公共性在上述理論和博弈論分析當中已經(jīng)證明，公共性的流失和溢出有著其根本性的因素，即公共政策的缺位和服務(wù)團體利益的區(qū)別（即尋租者和一般社會群眾的利益大小會有所區(qū)別）會導(dǎo)致公共決策方面的偏向和私人意志性。這里有以下幾個方面的原因：①政策主體自身的局限性，這主要是源于政府部門自身行政效率的問題；②目標群體利益表達的不充分，這包括訴求渠道和政策決定的參與人不夠廣泛；③政策環(huán)境的不夠優(yōu)越，實際上是政策的代表性和服務(wù)對象性范圍較窄。

因此，基于以上公共領(lǐng)域的公共性缺失的多種因素，提出一些政策和建議：

一是構(gòu)建新型行政文化，倡導(dǎo)服務(wù)型和聆聽型政府。針對公共性流失的原因，很重要的一個方面就是公共參與度和感知度不夠，這其中不僅僅是群眾的呼聲和信息傳遞渠道較為狹窄，更多意義上是指政府很少提供、不愿提供甚至不敢提供信息傳遞渠道。因此，為了減少公共性缺失，保證自上而下的信息渠道傳遞順暢是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。

二是完善政策監(jiān)督和行政責(zé)任追究機制。這主要源于政策制定缺乏監(jiān)督和行政權(quán)力的擴張。如此這般，相應(yīng)的公共政策制定者也會力不從心,所制定的公共政策的公共性可能也因為某方面的壓力而不得不大打折扣。因此，我們所說的公共性流失，一個主要的原因就是行政權(quán)力過大，無法被約束，也沒有一個適當?shù)谋O(jiān)督體制來限制無限擴張的政府權(quán)力。因此，政治體制的改革過程沒有切膚之痛，那么與之對應(yīng)的市場經(jīng)濟機制將永遠原地踏步。

張維迎曾經(jīng)指出，中國當前的問題不是市場運行度過多，而是市場運行水平還在剛剛起步。究其原因，無外乎是市場在行政的干預(yù)下，無法按照市場規(guī)律來調(diào)節(jié)資源配置，這自然使得公共資源和政策具有傾向性。因此，為了減少公共性外溢，合理有效地控制行政權(quán)力，架構(gòu)制衡機制是關(guān)鍵。

三是完善公共政策的信息傳播機制。這主要是針對政府政策執(zhí)行的后期效應(yīng)的監(jiān)督和管理，基本上可以認為是一種反饋機制。只有好的效果被大多數(shù)的公民和政策參與者支持和倡導(dǎo)，政黨的政策才算是一個好的政策，公共性的溢出才會減少。