●鄧淑蓮 史欣禾

資金所有者（納稅人）與資金使用者（政府）的分離是公共預(yù)算的重要特征，也是導(dǎo)致公共預(yù)算過(guò)程中產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義的根源。因此，由公眾及其代表對(duì)公共預(yù)算過(guò)程實(shí)行有效的約束和監(jiān)督是保證公共預(yù)算按照公共意愿籌錢(qián)和花錢(qián)的根本條件。公眾及其代表對(duì)預(yù)算實(shí)行約束和監(jiān)督的前提是公眾及其代表必須讀懂政府預(yù)算。政府預(yù)算的易懂性首先必須建立在公共資金的合理分類(lèi)上。沒(méi)有合理的分類(lèi)，即使政府公布了完全的、及時(shí)的、真實(shí)的、詳細(xì)的預(yù)算信息，政府預(yù)算仍然難以理解。因此，科學(xué)合理的公共資金分類(lèi)是理解公共預(yù)算的基礎(chǔ)，是一個(gè)國(guó)家公共預(yù)算走向公開(kāi)透明與良好治理的標(biāo)志。

那么，公共資金如何分類(lèi)才利于公眾及其代表理解公共預(yù)算？

一、公共資金的分類(lèi)

公共資金按其用途看不外有三類(lèi)，第一類(lèi)是由政府及其所屬組織用來(lái)為所有人提供一般性公共產(chǎn)品的公共資金。這部分資金的使用不遵循受益原則，資金的付出者不一定就是服務(wù)的受益者，即使是，付出的代價(jià)也不等于獲得的收益。

第二類(lèi)是政府或其所屬組織用以提供的非賦權(quán)型服務(wù)的公共資金。與政府資金不同，以這部分資金提供的服務(wù)不是所有公眾都普遍有權(quán)利享受的，即不是一種基礎(chǔ)性的、權(quán)利性的公共服務(wù)。有權(quán)利享受這部分服務(wù)的只能是那些付費(fèi)的人們，誰(shuí)付費(fèi)，誰(shuí)受益。這部分資金的使用按照受益原則進(jìn)行，因而經(jīng)營(yíng)者要像企業(yè)一樣使用這部分資金，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)記賬法，進(jìn)行成本核算，計(jì)提折舊。但與企業(yè)不同，這類(lèi)企業(yè)以提供服務(wù)而不是以盈利為目的。雖有盈利可能，但不能獲取利潤(rùn)。如收費(fèi)不能彌補(bǔ)成本，則由政府以稅收補(bǔ)貼。因而企業(yè)按照收支平衡原則運(yùn)作。

這類(lèi)資金根據(jù)其不同的服務(wù)范圍又分為兩類(lèi)，一類(lèi)是政府企業(yè)基金，另一類(lèi)是政府內(nèi)部服務(wù)基金。

政府企業(yè)基金是指向公眾提供公共服務(wù)，并以向使用者的收費(fèi)彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)成本的基金。其提供的典型的服務(wù)有機(jī)場(chǎng)、公共交通以及水、電、汽等公用事業(yè)服務(wù)。政府內(nèi)部服務(wù)基金是指用來(lái)為政府提供內(nèi)部服務(wù)的基金，或者說(shuō)是用來(lái)核算和管理政府資產(chǎn)的賬戶(hù)。由于政府在向公眾提供公共服務(wù)時(shí)需要使用大量的不同資產(chǎn)，如電腦、復(fù)印機(jī)以及車(chē)輛等，這些資產(chǎn)需要定時(shí)維修并計(jì)提折舊，為此，需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金賬戶(hù)管理政府的資產(chǎn)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的組織提供資產(chǎn)維修這種內(nèi)部服務(wù)。

以上兩種基金的運(yùn)營(yíng)者必須像企業(yè)一樣有效率地運(yùn)營(yíng)，但只能以?xún)?yōu)質(zhì)服務(wù)而非利潤(rùn)作為經(jīng)營(yíng)目的，通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)成本。

第三類(lèi)是具有信托性質(zhì)的資金，是指由政府及其所屬組織以其信用代個(gè)人、私人組織或政府機(jī)構(gòu)保管使用的資金。承擔(dān)信托責(zé)任的政府不擁有資金的所有權(quán)，因而政府不能將這些資金用于該政府自身的項(xiàng)目發(fā)展，而只能用于委托人受益的項(xiàng)目。信托資金一般有四種：養(yǎng)老基金、投資基金、私人意圖基金和機(jī)構(gòu)基金。

養(yǎng)老基金用于參與者退休后的生活；投資信托基金主要是指某一政府將自己的資金委托給理財(cái)能力高的政府，幫助自己獲取更高的收益；私人意圖基金是指以某個(gè)具體的組織或個(gè)人命名的基金。這類(lèi)資金通常只能用于該組織或私人指定的用途；機(jī)構(gòu)基金是指政府及其組織代表具有法定資格的受益者保管的資金，如學(xué)校里的政府獎(jiǎng)學(xué)金。

以上由政府或其所屬組織所有或代為保管的資金構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)全部的公共資金。

由于三類(lèi)資金的性質(zhì)和使用目的不同，為保證資金的安全運(yùn)行，國(guó)際上通行的做法是實(shí)行分類(lèi)基金管理，即分別編制政府基金預(yù)算、經(jīng)營(yíng)基金預(yù)算和信托基金預(yù)算，并對(duì)不同的基金實(shí)行不同的會(huì)計(jì)制度。政府基金一般實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。而后兩種基金都實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。

二、政府基金預(yù)算分類(lèi)

由于我們通常意義上所說(shuō)的政府預(yù)算是指政府基金預(yù)算，而不包括經(jīng)營(yíng)基金預(yù)算和信托基金預(yù)算。因此我們以政府基金預(yù)算為例，詳細(xì)說(shuō)明其所包含的內(nèi)容。

為使公眾及其代表能夠了解政府預(yù)算，政府預(yù)算必須進(jìn)行以下兩種分類(lèi)：

（一）一般預(yù)算與特別基金預(yù)算的區(qū)分

政府的支出按照其是否可以變動(dòng)可分為可調(diào)整性支出和不可調(diào)整性支出。可調(diào)整性支出也被稱(chēng)為斟酌性支出（Discretionary Expenditure）， 這些支出可以根據(jù)預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和收入變化進(jìn)行調(diào)整，或增加，或減少。這些支出一般包括國(guó)防、外交、環(huán)保支出等。而另有一部分支出是事先由法律規(guī)定的不可調(diào)整性支出 （Nondiscretionary Expenditure）。只要不改變法律，支出必須按規(guī)定進(jìn)行。因而，這類(lèi)支出也被稱(chēng)為法定支出。可調(diào)整性支出每年必須編制預(yù)算，并必須經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)通過(guò)后才能執(zhí)行。而不可調(diào)整性支出的預(yù)算則不需要再獲立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，只按事先通過(guò)的法律執(zhí)行就可以了。最為典型的此類(lèi)支出是社會(huì)保障性支出，如養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金等支出。由于兩種支出的不同性質(zhì)，因而其資金來(lái)源也不同?？烧{(diào)整性支出的資金一般來(lái)源于一般收入，如各種稅收和債務(wù)等，這些收入并沒(méi)有指定特定的用途，而是所有支出統(tǒng)一安排使用，因而這部分收支又被稱(chēng)為一般基金。而不可調(diào)整性支出則用指定的具體的稅收來(lái)滿(mǎn)足，且專(zhuān)款專(zhuān)用，因而也被稱(chēng)為特別基金。政府的預(yù)算首先要區(qū)分一般基金預(yù)算和特別基金預(yù)算。

為使公眾及其代表更好地了解哪些資金是用來(lái)提供年度公共服務(wù)，即為當(dāng)代人享受的公共產(chǎn)品，哪些資金是用來(lái)提供多年度公共產(chǎn)品，也即為多代人享受的公共產(chǎn)品，以便更好地處理代際之間的公平問(wèn)題，一般基金預(yù)算又根據(jù)所提供服務(wù)的時(shí)效性分為運(yùn)營(yíng)預(yù)算（Operating Budget）和資本預(yù)算(Capital Budget)。運(yùn)營(yíng)預(yù)算是政府每年用來(lái)提供為當(dāng)代人享受的，因而成本由當(dāng)代人以稅收負(fù)擔(dān)的公共產(chǎn)品的收支計(jì)劃。運(yùn)營(yíng)預(yù)算具有年度性，每年都必須編制，并報(bào)立法機(jī)構(gòu)審批。資本預(yù)算則是政府用來(lái)提供多年性公共產(chǎn)品，為多代人享受的公共服務(wù)，主要是道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。這一類(lèi)資金的預(yù)算是中長(zhǎng)期而非年度性的，一般是5-6年，國(guó)際上一般稱(chēng)為“資本發(fā)展計(jì)劃”（Capital Improvement Plan,CIP）并報(bào)立法機(jī)構(gòu)審批。中長(zhǎng)期的資本發(fā)展計(jì)劃每年都需要根據(jù)變化了的情況進(jìn)行調(diào)整。由于資本預(yù)算提供的是多代人享受的多年度公共產(chǎn)品，因而其成本不能由當(dāng)代人以稅收完全承擔(dān)，而主要以債務(wù)融資使成本由多代人負(fù)擔(dān)。

（二）部門(mén)分類(lèi)、功能分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)

盡管上述分類(lèi)能夠使公眾及其代表在一定程度上了解公共資金的來(lái)龍去脈，因而對(duì)公共預(yù)算而言是必不可少的，但這種分類(lèi)給出的只是一種公共預(yù)算框架，并沒(méi)有給出公共資金使用的具體信息，具備這種分類(lèi)的預(yù)算還不能讓公眾及其代表看懂預(yù)算。要了解一筆公共資金的具體使用信息，公共資金預(yù)算還必須進(jìn)一步分類(lèi)。就政府預(yù)算而言，功能分類(lèi)、部門(mén)分類(lèi)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)缺一不可。

預(yù)算支出的功能分類(lèi)是指預(yù)算資金的用途，具體是指政府使用公共資金都提供了哪些公共產(chǎn)品和服務(wù)。支出的功能分類(lèi)是預(yù)算支出不可缺少的分類(lèi)，因?yàn)樗鞔_地告知公眾及其代表公共資金都用在了什么地方。按照我國(guó)政府預(yù)算收支分類(lèi)科目，我國(guó)政府預(yù)算支出在功能上由籠統(tǒng)到詳細(xì)分為類(lèi)、款、項(xiàng)三級(jí)。預(yù)算支出首先劃分為國(guó)防、外交、教育、衛(wèi)生等大類(lèi)科目，然后每一大類(lèi)又進(jìn)一步細(xì)分。如，205“教育”（類(lèi)）細(xì)分為20502“普通教育”等款級(jí)科目（支出的一個(gè)類(lèi)級(jí)科目往往分解成若干款級(jí)科目；同樣，一個(gè)款級(jí)科目也可以分解成多個(gè)項(xiàng)級(jí)科目）。普通教育這一款級(jí)科目再進(jìn)一步分類(lèi)為2050201“學(xué)前教育”等項(xiàng)級(jí)科目。

預(yù)算支出的功能分類(lèi)與政府的職能緊密聯(lián)系，通過(guò)審查預(yù)算的功能分類(lèi)可以了解政府都做了哪些事情，沒(méi)有做哪些事情。哪些事情該做而未做，哪些事情不該做而做了，從而更好地維護(hù)公眾利益。

預(yù)算支出的部門(mén)分類(lèi)是指預(yù)算支出按照具體的政府部門(mén)分類(lèi)。部門(mén)預(yù)算之所以必需，是因?yàn)檎且粋€(gè)籠統(tǒng)的抽象的概念，政府各部門(mén)則是構(gòu)成政府的具體單位，政府的職能只有通過(guò)各部門(mén)才能實(shí)現(xiàn)。因此，部門(mén)分類(lèi)解決的是由誰(shuí)來(lái)具體使用公共資金，執(zhí)行和完成預(yù)算支出各種功能的問(wèn)題。據(jù)此，每一部門(mén)都必須根據(jù)自己被賦予的職能編制預(yù)算，一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算。一級(jí)政府有多少部門(mén)，就應(yīng)該有多少本部門(mén)預(yù)算。部門(mén)預(yù)算必須包括該部門(mén)本級(jí)及其所屬單位所有收支，不能有任何遺漏。

預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)是指用于提供某一具體公共物品的公共資金按照其具體使用方式進(jìn)行的分類(lèi)。某一政府部門(mén)在提供某一具體的公共服務(wù)時(shí)，需要以不同方式投入資金。公共資金使用的方式一般包括用于人員方面的經(jīng)費(fèi)和用于非人員方面的經(jīng)費(fèi)。前者被簡(jiǎn)稱(chēng)為人員經(jīng)費(fèi)，包括人員工資、獎(jiǎng)金、各種津貼和補(bǔ)助等。后者被簡(jiǎn)稱(chēng)為公用經(jīng)費(fèi)，包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、印刷費(fèi)、電話(huà)費(fèi)等。按照我國(guó)政府預(yù)算收支分類(lèi)科目，我國(guó)政府支出的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)從籠統(tǒng)到詳細(xì)有類(lèi)、款共兩級(jí)。如，301“工資福利支出”（類(lèi)）——30101“基本工資”（款）、30102“津貼補(bǔ)貼”（款）等。通過(guò)經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，我們可以了解在某一部門(mén)、某一項(xiàng)目上，資金是被如何使用的。

對(duì)公眾及其代表了解和監(jiān)督部門(mén)使用公共資金的活動(dòng)而言，功能分類(lèi)信息和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息都是重要的、不可缺少的。但比較看來(lái)，經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息是最為重要的信息，因?yàn)樗鼈冎苯臃从彻操Y金在部門(mén)中是如何使用的，是更為詳細(xì)、具體的信息。支出的功能分類(lèi)信息最終必須轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息才能使公眾及其代表真正了解部門(mén)預(yù)算。支出的功能信息表明的是資金的用途。從籠統(tǒng)的角度說(shuō)，資金用途可以劃分為“國(guó)防、外交、教育、衛(wèi)生”等大類(lèi)科目。而從最詳細(xì)的角度看，可劃分為資金使用的單個(gè)的具體項(xiàng)目。但是，即使到了功能分類(lèi)最詳細(xì)的項(xiàng)目層次，公眾及其代表依然無(wú)法判斷某個(gè)項(xiàng)目從效率角度看應(yīng)該使用多少資金才是合理的，盡管這種判斷對(duì)公共預(yù)算決策而言是必不可少、至關(guān)重要的。但如果一個(gè)公共項(xiàng)目有充分詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息，這種判斷就容易做出。經(jīng)濟(jì)分類(lèi)直接表明該項(xiàng)目詳細(xì)的人員經(jīng)費(fèi)（包括工資和與工資有關(guān)的津貼、補(bǔ)助）和非人員經(jīng)費(fèi)（辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、印刷費(fèi)等）。而任何預(yù)算的編制都是從人員經(jīng)費(fèi)和非人員經(jīng)費(fèi)的計(jì)算開(kāi)始的。

三、我國(guó)公共資金分類(lèi)存在的問(wèn)題

我國(guó)的政府預(yù)算之所以難以理解，一個(gè)很重要的原因是預(yù)算編制中存在嚴(yán)重問(wèn)題：一是預(yù)算支出缺乏科學(xué)的分類(lèi)，二是預(yù)算編制中缺失一些重要的內(nèi)容。

（一）公共預(yù)算不完整

現(xiàn)代任何社會(huì)的公共資金都以政府基金、經(jīng)營(yíng)基金和信托基金三種形態(tài)存在，我國(guó)也不例外。但從預(yù)算管理上看，目前只有政府基金編制了正式的預(yù)算，納入了預(yù)算管理，而經(jīng)營(yíng)基金和信托基金都未納入預(yù)算管理，從而使人無(wú)法從整體上把握公共資金的情況。

即使是納入預(yù)算管理的政府基金，其預(yù)算編制也不完整。我國(guó)的政府預(yù)算經(jīng)過(guò)不斷的改革，預(yù)算之外的資金種類(lèi)已越來(lái)越少，但至目前，仍有一部分資金沒(méi)有納入預(yù)算，游離于預(yù)算管理和公眾及其代表的監(jiān)督之外，最典型的是一些收費(fèi)，如土地批租收入，學(xué)費(fèi)等。

政府預(yù)算不完整，意味著預(yù)算沒(méi)有包括所有政府活動(dòng)。公眾及其代表從政府預(yù)算中不能了解政府規(guī)模的準(zhǔn)確大小及完整的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，預(yù)算則失去了監(jiān)督和約束政府行為的作用。

（二）政府預(yù)算的分類(lèi)不合理

即使一級(jí)政府的預(yù)算完整，但如果分類(lèi)不合理，公眾及其代表也無(wú)法看懂。我國(guó)政府預(yù)算雖然也有兩種分類(lèi)，但由于分類(lèi)的具體方式與國(guó)際不同，因而公眾及其代表難以比較和理解。

1、公共財(cái)政預(yù)算與政府性基金預(yù)算的劃分。這類(lèi)劃分對(duì)應(yīng)的是國(guó)際上通行的一般基金預(yù)算與特別基金預(yù)算，但我國(guó)在一般基金預(yù)算中沒(méi)有劃分運(yùn)營(yíng)預(yù)算與資本預(yù)算，而是劃分基本預(yù)算與專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算。在上文中，我們已清楚地說(shuō)明了運(yùn)營(yíng)預(yù)算與資本預(yù)算的定義，二者的界限是清楚的：運(yùn)營(yíng)預(yù)算提供的是年度性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其資金主要來(lái)源于稅收。而資本預(yù)算則與跨年度項(xiàng)目密切聯(lián)系，從而其資金應(yīng)主要來(lái)源于債務(wù)融資。兩種預(yù)算都是為公眾提供公共產(chǎn)品，體現(xiàn)了提供不同種類(lèi)公共產(chǎn)品的成本。這樣明晰的分界有助于貫徹資金管理的效率和公平原則，也有利于公眾及其代表明白其中的道理，理解各項(xiàng)資金的管理原則和方法，從而便于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以保證公共資金的安全。而基本預(yù)算與專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算的劃分則不具有這樣清晰的特點(diǎn)。我國(guó)基本預(yù)算雖然數(shù)字容易確定，即由定員定額管理制度規(guī)定，但這些人員經(jīng)費(fèi)和非人員經(jīng)費(fèi)對(duì)應(yīng)的是哪些公共產(chǎn)品和服務(wù)，或者是哪些公共產(chǎn)品的提供成本則不明確。而專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算的內(nèi)容就更不能清楚地定義了。我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)支出是一個(gè)很籠統(tǒng)的概念，其中包含的內(nèi)容并沒(méi)有同質(zhì)性。專(zhuān)項(xiàng)的種類(lèi)十分復(fù)雜，既有上千萬(wàn)的巨大資本項(xiàng)目，如基建項(xiàng)目，又有幾萬(wàn)元的非資本項(xiàng)目，如會(huì)議；既有臨時(shí)性項(xiàng)目，又有經(jīng)常性項(xiàng)目；既有年度性項(xiàng)目，又有跨年度項(xiàng)目，凡是不能劃歸基本支出的，都?xì)w于專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，專(zhuān)項(xiàng)支出占政府部門(mén)全部支出的30-90%。因?yàn)椴荒芮宄囟x專(zhuān)項(xiàng)支出，因而這類(lèi)支出的管理沒(méi)有清楚、合理、統(tǒng)一、公開(kāi)的邏輯理念指導(dǎo)，從而必然導(dǎo)致這部分資金管理混亂，陷入無(wú)公開(kāi)、無(wú)了解、無(wú)監(jiān)督、無(wú)約束的狀態(tài)。從當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府公開(kāi)的政府預(yù)算和部門(mén)預(yù)算看，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算的透明度很差，一級(jí)政府、一個(gè)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目沒(méi)有公布或沒(méi)有完全公布，更不用說(shuō)公布每一專(zhuān)項(xiàng)的資金運(yùn)用情況了。

2、部門(mén)分類(lèi)、功能分類(lèi)與經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。我國(guó)經(jīng)過(guò)多年的預(yù)算改革，特別是部門(mén)預(yù)算改革，三大分類(lèi)信息已具備，這是我國(guó)預(yù)算史上一大進(jìn)步。但從部門(mén)預(yù)算看，功能分類(lèi)還存在問(wèn)題，主要體現(xiàn)在功能分類(lèi)信息不能將部門(mén)的職責(zé)和目標(biāo)與履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的資金成本直觀地連結(jié)起來(lái)。這與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府部門(mén)預(yù)算的功能分類(lèi)信息有顯著差異。從國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)看，政府與政府部門(mén)的職能是不同的。政府職能是各部門(mén)職能的歸類(lèi)匯總。政府的職能體現(xiàn)的是一級(jí)政府能夠?yàn)檩爡^(qū)內(nèi)的公眾提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總和。一般而言，政府職能包括國(guó)防、外交、教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障等職能。而單個(gè)政府部門(mén)只是執(zhí)行政府眾多職能中的一種或幾種職能。如教育部只執(zhí)行政府提供各種教育服務(wù)的職能，衛(wèi)生部只執(zhí)行政府提供公共衛(wèi)生服務(wù)的職能。因此，部門(mén)存在本身就說(shuō)明其職能既定，無(wú)需再像政府一樣將各種活動(dòng)按政府職能進(jìn)行分類(lèi)，而是直接在既定的政府某一或某幾種職能下活動(dòng)。也就是說(shuō)，部門(mén)從事各種活動(dòng)，完成各種項(xiàng)目以執(zhí)行政府的職能。對(duì)公眾及其代表而言，部門(mén)預(yù)算需要反映的是部門(mén)為執(zhí)行自身被賦予的職能所設(shè)立的項(xiàng)目以及完成每一個(gè)項(xiàng)目所需要的資金（成本）。因此，部門(mén)預(yù)算的功能分類(lèi)信息應(yīng)直接展示部門(mén)所從事的各種項(xiàng)目及其預(yù)算。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)以及相當(dāng)多的發(fā)展中國(guó)家政府部門(mén)預(yù)算的功能分類(lèi)信息都直接反映部門(mén)所從事的項(xiàng)目及其預(yù)算。與此不同，我國(guó)政府部門(mén)預(yù)算的功能分類(lèi)與政府預(yù)算的功能分類(lèi)一致，一樣的“類(lèi)”、“款”、“項(xiàng)”級(jí)科目。 如，2011 年中央政府預(yù)算支出的類(lèi)級(jí)科目分為一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化教育傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)等20大類(lèi)。各部委的預(yù)算功能分類(lèi)科目也是如此。如教育部的部門(mén)預(yù)算支出的類(lèi)級(jí)科目有：外交、教育、科學(xué)技術(shù)、文化教育傳媒等13項(xiàng)。所不同的是，部門(mén)的功能分類(lèi)科目設(shè)置與部門(mén)自身的職能特征相匹配，沒(méi)有的職能相應(yīng)地也沒(méi)有這種功能分類(lèi)信息，很難讓人清楚地將部門(mén)的職能和任務(wù)與其完成這一任務(wù)所需要花費(fèi)的資金聯(lián)系起來(lái)，或者說(shuō)，部門(mén)提供的公共服務(wù)與其提供這些服務(wù)所需要的成本之間的直接聯(lián)系無(wú)法建立，從而不能判斷部門(mén)的哪些項(xiàng)目和相應(yīng)的活動(dòng)是完成職能所必需的，哪些是多余的。部門(mén)預(yù)算失去了作為公眾及其代表了解和監(jiān)督政府部門(mén)活動(dòng)工具的作用。

四、改革建議

從上述分析中可以看出，沒(méi)有將所有的公共資金納入預(yù)算管理，且政府預(yù)算分類(lèi)不合理是阻礙公眾及其代表理解進(jìn)而監(jiān)督政府預(yù)算的重要原因之一。因此，改變這一狀況，將所有公共資金都納入預(yù)算管理，并對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行合理分類(lèi)是增進(jìn)公眾及其代表對(duì)公共預(yù)算理解度的重要保障。

首先，在將各種收費(fèi)納入預(yù)算管理、完整編制政府基金預(yù)算的基礎(chǔ)上，增加編制經(jīng)營(yíng)基金預(yù)算和信托基金預(yù)算，明確三種預(yù)算之間的資金往來(lái)關(guān)系和具體的會(huì)計(jì)管理方法，并定期公布三種基金運(yùn)行的預(yù)算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告。

其次，將政府基金中的一般基金預(yù)算劃分為運(yùn)營(yíng)預(yù)算和資本預(yù)算，對(duì)二者實(shí)行不同的管理方式，以保證資金按照效率和公平原則進(jìn)行。

最后，改革部門(mén)預(yù)算的功能分類(lèi)方法，將部門(mén)預(yù)算的功能確定為部門(mén)承擔(dān)的每一項(xiàng)任務(wù)。因?yàn)槊恳豁?xiàng)任務(wù)的完成都需要預(yù)算資金，將部門(mén)職責(zé)分解成各項(xiàng)任務(wù)，再將各項(xiàng)任務(wù)與預(yù)算資金連結(jié)，部門(mén)的事與成本、公眾的利益與負(fù)擔(dān)就聯(lián)系起來(lái)了。這樣的預(yù)算才能讓人看得懂，才有利于預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。