中國人民銀行西安分行 安喜鋒 白守應(yīng)

1 開展國庫現(xiàn)金管理工作的必要性探討

國庫現(xiàn)金主要是指財政部門存放在中央銀行國庫的存款，但從當(dāng)前我國財政管理的實(shí)際模式來看，國庫現(xiàn)金指的是各級政府財政部門存放在相對級次國家金庫的活期存款。而國庫現(xiàn)金管理指的是在保障財政款項(xiàng)支付需要和安全的前提下所開展的一系列財政管理活動，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額的最小化和投資收益的最大化。在現(xiàn)代西方國家，國庫現(xiàn)金管理和集中支付已成為財政預(yù)算管理兩大不可或缺的重要手段。本文從以下幾個方面來概括開展國庫現(xiàn)金管理工作的必要性。

1.1 國庫庫存余額的持續(xù)攀高形成對國庫現(xiàn)金管理的迫切需求

近年來，隨著我國持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長以及國庫集中收付制度改革的全面推進(jìn)，地方財政收入實(shí)現(xiàn)了大幅增長，國庫庫存余額也隨之大幅上升，尤其是自2004年實(shí)行分稅制改革以來，地方財政收入和庫存余額均呈現(xiàn)出穩(wěn)步上揚(yáng)態(tài)勢。從陜西省財政收入和庫存情況來看，從2007年至2011年，陜西省GDP有接近87%的增長，而陜西地方財政收入的增長也達(dá)到了101.6%。據(jù)統(tǒng)計，2008年至2010年三年時間內(nèi)，陜西省地方財政庫存余額增長了1.36倍。從這個意義上說，地方財政收入及庫存余額的持續(xù)攀高形成了對地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)需求。

1.2 實(shí)現(xiàn)國庫資金的增值運(yùn)作是國庫現(xiàn)金管理的重要動力

國庫庫存資金作為貨幣資金具有時間價值，隨其周轉(zhuǎn)使用會產(chǎn)生增值額。在確保資金安全的前提下，利用國庫資金的支出間歇，將閑置資金激活，通過適當(dāng)合理的投資組合，努力實(shí)現(xiàn)財政資金收益的最大化，符合有關(guān)各方的利益需求。這種日益龐大的國庫庫存資金可能實(shí)現(xiàn)的財政收益，逐漸被各級政府和財政部門所認(rèn)識，這形成了國庫現(xiàn)金管理的重要動力。

1.3 較為成熟的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒為有效開展國庫現(xiàn)金管理指明了前進(jìn)方向

做好國庫現(xiàn)金管理，按照既定、合理的方式對國庫資金余額進(jìn)行投資以使其保值增值，已成為一種國際趨勢。目前,發(fā)達(dá)國家均建立了較為成熟完善的國庫現(xiàn)金管理制度，對降低國庫成本，提高國庫運(yùn)作效率起到了重要作用。縱觀國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，國庫現(xiàn)金管理運(yùn)作模式基本可分為三個階段：

一是國庫現(xiàn)金全部存入中央銀行，中央銀行不對這部分資金支付利息。此種模式風(fēng)險性幾乎為零，但無收益。

二是在中央銀行保留一定的國庫現(xiàn)金余額后，將國庫現(xiàn)金的其余部分通過招投標(biāo)程序存放在相關(guān)商業(yè)銀行。此種模式安全性較高，比第一種模式有較好的收益，但商業(yè)銀行需要提供等額國債等信譽(yù)較高的抵押物來保證。

三是國庫現(xiàn)金余額進(jìn)入貨幣市場進(jìn)行短期投資，此種模式安全性最低、風(fēng)險大，但收益最高。

2 開展地方國庫現(xiàn)金管理的可行性研究

地方開展國庫現(xiàn)金管理有以下幾個前提條件：

一是地方國庫有足夠規(guī)模的現(xiàn)金余額可供運(yùn)作；

二是國庫現(xiàn)金存、流量預(yù)測能力不斷提高；

三是金融機(jī)構(gòu)對國庫資金存在需求；

四是有可供進(jìn)行國庫資金運(yùn)作的較為發(fā)達(dá)的貨幣市場。

能否滿足這幾個前提條件，將決定地方國庫現(xiàn)金管理工作是否能夠正常有效開展。鑒于當(dāng)前地方國庫現(xiàn)金管理還處于探索階段，金融機(jī)構(gòu)需求及貨幣市場研究方面尚未形成固定的模式，也沒有對參與主體進(jìn)行界定。因此，本文著重從地方國庫現(xiàn)金規(guī)模和國庫現(xiàn)金流預(yù)測能力等方面對陜西省開展國庫現(xiàn)金管理的可行性進(jìn)行分析。

2.1 國庫現(xiàn)金規(guī)模分析

國庫現(xiàn)金規(guī)模是開展地方國庫現(xiàn)金管理的前提條件。近年來，隨著陜西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財政管理體制改革的不斷深化，陜西省財政預(yù)算收入快速增長，財政收支結(jié)余相應(yīng)地大幅增加，國庫現(xiàn)金規(guī)模不斷擴(kuò)大，其主要體現(xiàn)在國庫庫存余額的持續(xù)攀升。陜西國庫月度平均庫存由2004年的65.3億元攀升至2011年的超過180.1億元，特別是自2008年以來，陜西國庫庫存余額增長顯著，期間2010年有4個月份、2011年有3個月份月末余額超過210億元，2011年更是超過上年水平。由此可以看出，自2004年以來國庫庫存余額底部的逐漸抬高，也即庫存資金余額有一個相對恒定的量(下文稱庫底資金)，這部分資金始終存放在人民銀行，且目前已具一定規(guī)模。若以2007年底庫存作為起點(diǎn)，目前始終有超過50億元的國庫資金長期放置在人民銀行，沒有參與到社會資金的周轉(zhuǎn)中。因此，從國庫資金操作規(guī)模這個方面來說，陜西省已經(jīng)基本具備了開展地方國庫現(xiàn)金管理的初步條件。

2.2 國庫庫存波動趨勢分析

近幾年來，陜西省國庫庫存增長呈階段性起伏波動。國庫庫存增長較快，大致呈現(xiàn)先增后降態(tài)勢。2004年以來，省級國庫庫存可以2005年和2008年為分界點(diǎn)，劃分為三個階段：第一階段為2004年至2005年初，庫存較低，波動幅度不大；第二階段為2005年至2008年初，庫存增長迅速，主要得益于分稅制改革的政策效應(yīng)釋放，導(dǎo)致國庫預(yù)算收入入庫額增長迅速，但波動較大；第三階段為2008年初至今，受金融危機(jī)和2007年高增長高基數(shù)影響，庫存波動幅度有變大趨勢。雖然國庫庫存總體上呈波動起伏增長態(tài)勢，但通過對歷年數(shù)據(jù)的觀察與分析，發(fā)現(xiàn)其波動仍有一定規(guī)律可循：在年度各月中，往往都存在幾個波峰和低谷，一般在每年2、5、7(或8)、10(或11)月庫存增加較多；而每年3、6、9及12月庫存增量均為低谷，尤其是12月，由于財政預(yù)算制度的約束效應(yīng)，財政支出在時間上呈現(xiàn)出不均衡現(xiàn)象，大量的支出安排匯集在年末。一般來講，第四季度的支出金額占全年財政支出總額的40%左右，國庫庫存也隨之出現(xiàn)較大幅度的波動。因此，上述國庫庫存所呈現(xiàn)出的規(guī)律性波動，為人們開展地方國庫現(xiàn)金管理工作、精準(zhǔn)預(yù)測庫底資金創(chuàng)造了條件。

2.3 國庫現(xiàn)金流量預(yù)測情況分析

國庫現(xiàn)金流量預(yù)測包括國庫現(xiàn)金流入、國庫現(xiàn)金流出以及國庫庫存量的預(yù)測。精準(zhǔn)預(yù)測國庫現(xiàn)金流是做好現(xiàn)金管理工作的基本要求，也是國庫現(xiàn)金管理決策的主要依據(jù)。為推動國庫現(xiàn)金管理工作，從2008年起陜西國庫以建立國庫現(xiàn)金流滾動預(yù)測工作機(jī)制為目標(biāo)，深入開展現(xiàn)金流預(yù)測工作，運(yùn)用計量經(jīng)濟(jì)模型，采用按季分月滾動預(yù)測方法，分析研究國庫現(xiàn)金流運(yùn)行規(guī)律，目前預(yù)測工作已初見成效，為實(shí)施地方國庫現(xiàn)金管理工作打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。

3 地方國庫現(xiàn)金管理的SWOT分析

SWOT分析法，即態(tài)勢分析法，是由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出一種戰(zhàn)略分析方法。SWOT四個英文字母分別代表：優(yōu)勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機(jī)遇(Opportunities)和挑戰(zhàn)(Threats)。采用SWOT分析模型對陜西地方國庫現(xiàn)金管理所面臨的問題進(jìn)行剖析，深度挖掘開展地方國庫現(xiàn)金管理工作所具有的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，是探索適合陜西實(shí)際的地方國庫現(xiàn)金管理策略的一個基礎(chǔ)，使分析出來的結(jié)果更貼近現(xiàn)實(shí)，更具有可操作性。

結(jié)合陜西地方國庫的特點(diǎn)以及地方國庫現(xiàn)金管理的特殊性分析結(jié)論，運(yùn)用SWOT分析模型對陜西地方國庫現(xiàn)金管理的分析結(jié)果如表1所示。

表1 陜西地方國庫現(xiàn)金管理SWOT分析

從SWOT分析來看，陜西要順利開展地方國庫現(xiàn)金管理工作，就要在整體上以中央國庫現(xiàn)金管理模式為參照依據(jù)，并結(jié)合陜西地方的實(shí)際情況和具體要求，不斷建立健全地方國庫現(xiàn)金管理制度，制定實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性法律法規(guī)，建立有地方特色的現(xiàn)金管理制度安排和模式。在開展地方國庫現(xiàn)金管理工作中，要注意把握好地方國庫現(xiàn)金管理過程中的資金運(yùn)作方向，使其與國家宏觀政策取向保持一致，同時要兼顧安全性、流動性和盈利性的原則，選擇合適的投資品種。此外，要加強(qiáng)財政部門的預(yù)算管理，繼續(xù)深化國庫集中收付制度改革，建立動態(tài)、科學(xué)的國庫現(xiàn)金收支預(yù)測系統(tǒng)。

4 做好地方國庫現(xiàn)金管理工作的思路及政策建議

4.1 建立健全地方國庫現(xiàn)金管理制度，制定實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性法律法規(guī)

從上文的分析來看，目前國庫現(xiàn)金規(guī)模高水平的主要癥結(jié)在于地方，國庫現(xiàn)金管理的滯后也主要體現(xiàn)在地方國庫現(xiàn)金管理的滯后，因此，地方國庫現(xiàn)金管理制度建設(shè)任務(wù)十分緊迫。整理來說，地方實(shí)行國庫現(xiàn)金管理的基本法規(guī)應(yīng)由中央制定，由地方結(jié)合實(shí)際制定與地方國庫現(xiàn)金管理相配套的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充性規(guī)定，從而為規(guī)范做好地方國庫現(xiàn)金管理工作打下堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。當(dāng)前制定和實(shí)施國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性法律法規(guī)的重點(diǎn)在于，從法律上明確地方國庫現(xiàn)金管理的主體、目標(biāo)、運(yùn)作模式和操作步驟，明確在地方國庫現(xiàn)金管理過程中，財政部門、人民銀行、商業(yè)銀行以及地方政府各自所承擔(dān)的工作職責(zé)，真正做到地方國庫現(xiàn)金管理相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金管理制度化、規(guī)范化和程序化。

4.2 建立科學(xué)的預(yù)算管理體系，提升國庫閑置資金的利用效率

預(yù)算收支的科學(xué)管理，是進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)。人民銀行國庫部門應(yīng)與財政部門、統(tǒng)計部門等相關(guān)單位之間保持緊密聯(lián)系和協(xié)調(diào)溝通，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外有關(guān)預(yù)算管理好的做法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情，建立科學(xué)的預(yù)算管理體系，加強(qiáng)財政部門預(yù)算計劃編制工作。同時強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行過程的管理和監(jiān)督，以期減少在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)“特殊”事件對國庫收支造成影響，從而能夠準(zhǔn)確把握國庫資金收支狀況，以及年度、季度甚至每天的資金運(yùn)行規(guī)律，進(jìn)而掌握國庫現(xiàn)金收支的具體變化情況，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，制定科學(xué)的國庫現(xiàn)金管理策略，提高國庫閑置資金的利用效率。

4.3 進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)測技術(shù)和方法，增強(qiáng)地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測精度

通過近年來的預(yù)測經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，很難利用一種預(yù)測方法實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金流的理想預(yù)測。因此，要在已有國庫現(xiàn)金流預(yù)測的基礎(chǔ)上，不斷改進(jìn)和完善預(yù)測技術(shù)和方法，實(shí)現(xiàn)對庫底資金的精確預(yù)測。

一是要重視各種分析研究方法、計量經(jīng)濟(jì)模型的綜合運(yùn)用，對預(yù)測結(jié)果開展更深層次的數(shù)據(jù)挖掘，加強(qiáng)對相關(guān)影響因素的分析和校驗(yàn)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信性。

二是要嘗試應(yīng)用多種修正方法來提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測精度，例如利用不同頻率的預(yù)測對象進(jìn)行交叉預(yù)測相互修正、結(jié)合預(yù)測方法進(jìn)行季節(jié)特性調(diào)整等，從而達(dá)到更好的預(yù)測效果。

4.4 與國家宏觀調(diào)控政策相適應(yīng)，加快地方國庫現(xiàn)金管理進(jìn)程

國庫現(xiàn)金管理是財政集中收付制度改革的重要內(nèi)容，也是改革進(jìn)一步深化的必經(jīng)途徑，國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)事實(shí)上是財政集中收付制度改革與貨幣政策的協(xié)調(diào)，是我國現(xiàn)階段財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。因此，人民銀行和財政部門等相關(guān)單位應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，本著求大同存小異的原則，加強(qiáng)溝通與協(xié)商，妥善解決存在的分歧和難點(diǎn)問題，在國家宏觀調(diào)控的總體要求下，借鑒國際及我國中央國庫的操作經(jīng)驗(yàn)，合理兼顧財政政策與貨幣政策需要，同時，堅持地方需求與中央層面操作相結(jié)合的基本準(zhǔn)則，積極穩(wěn)妥地加快地方國庫現(xiàn)金管理進(jìn)程。

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