■韓克慶 付媛媛

【案例】

2013年1月4日，一場發(fā)生在蘭考縣的火災引起社會廣泛關(guān)注。當天上午8時30分，城關(guān)鎮(zhèn)一棟居民樓發(fā)生火災，造成4名孩童當場死亡，3名在送往醫(yī)院途中死亡，1人在醫(yī)院接受救治。

這場火災的特殊之處在于，它把公眾的視線聚焦到一個特殊的社會群體身上——收養(yǎng)兒童。據(jù)報道，火災的發(fā)生地是蘭考縣“愛心媽媽”袁厲害家中。袁厲害以收養(yǎng)遺棄孩童聞名，25年來，她收養(yǎng)的棄嬰和孤兒超過百人。曾經(jīng)一組名為《命若垃圾》的新聞報道讓袁厲害和她的棄嬰王國走進世人的視野。如今這里再次受關(guān)注，伴隨的是7條生命的逝去和全社會對于我國目前的家庭收養(yǎng)政策乃至兒童福利體系的深刻反思。

蘭考孤兒收養(yǎng)場所火災后第二天，民政部下發(fā)通知，要求用一個月時間，在全國開展一次個人和民辦機構(gòu)收留孤兒情況大排查行動。

【縱深】

兒童福利事業(yè)的變遷

近年來隨著社會保障制度的快速發(fā)展，公眾對國家的福利安排訴求呼聲日漲。在社會流動日益加劇的背景下，一些特殊社會群體，如農(nóng)民工、殘疾人、流浪兒童等的權(quán)益保護和政策設(shè)計，成為我國社會福利事業(yè)積極探索的主要方向。

袁厲害在當?shù)卣摹澳S”之下，收養(yǎng)大量兒童。蘭考火災事故暴露出我國兒童福利制度中的諸多問題。

從兒童福利的發(fā)展來看，在計劃經(jīng)濟時期，我國將需要救助的兒童與殘疾人、老人分開進行管理，建立農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度等措施，逐步構(gòu)建起城鄉(xiāng)兒童社會救助體系。

改革開放以來，我國兒童福利事業(yè)進入新的發(fā)展時期，特別是1990年我國政府正式簽署聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，標志著兒童福利事業(yè)邁向了快速發(fā)展階段。此后，《收養(yǎng)法》、《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》等一系列法律法規(guī)的出臺，使得我國孤殘兒童救助事業(yè)的制度化建設(shè)不斷得到推進。而近年來，隨著“社會福利社會化”

概念的提出，我國孤殘兒童救助也逐漸由國家負責的機構(gòu)養(yǎng)護開始向家庭收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、家庭式照料、國際SOS兒童村等多元化救助方式轉(zhuǎn)變。

【析因】

短板頻現(xiàn)

河南蘭考火災事故中，死亡兒童的收養(yǎng)人是在蘭考縣人民醫(yī)院門前擺地攤的婦女袁厲害。據(jù)媒體報道，從1987年至今，袁厲害累計收養(yǎng)棄嬰超過100名，其中大部分兒童為孤殘兒童。經(jīng)調(diào)查，袁厲害沒有到當?shù)孛裾块T辦理收養(yǎng)登記手續(xù)，從法律上并不具備收養(yǎng)條件。然而，就是這樣一位在法律上并不具備收養(yǎng)條件的婦女，卻在過去的20多年間，于當?shù)卣摹澳S”之下，收養(yǎng)了大量兒童。表面上看，蘭考火災事故暴露的是兒童收容場所的安全隱患，實際上則暴露出了目前我國兒童福利制度中的諸多問題。

首先，政府責任不明確。改革開放以來，類似“教育產(chǎn)業(yè)化”、“住房商品化”等一系列“去國家化”、“去單位制”的福利改革措施，以及強調(diào)國家、企業(yè)和個人責任共擔的社會保險制度的構(gòu)建，成為市場化改革以來中國社會保障制度的主體內(nèi)容，社會救助制度則成為市場化進程中發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)性制度。在這一進程中，許多在計劃經(jīng)濟時代建立和完善起來的福利制度，面臨著制度基礎(chǔ)逐步瓦解、制度有效性明顯降低等問題，甚至在有的領(lǐng)域出現(xiàn)福利真空，在更多領(lǐng)域則是福利扭曲或者制度殘缺不全。例如在兒童福利方面，就存在國家責任缺位、家庭保護過度、學前教育和福利設(shè)施過度市場化等趨向。為此，應當明確國家在兒童福利尤其是在孤殘兒童救助工作中承擔主要責任。

其次，公共財政投入不足。從理論上看，政府對于孤殘兒童的救助工作具有不可推卸的責任，但是家庭成員的流動性加劇、孤殘兒童致因的復雜性、政府福利資源的有限性，決定了政府雖有救助責任卻缺乏救助能力，在很多政策領(lǐng)域出現(xiàn)“救助失靈”的狀況。在此種狀況下所顯現(xiàn)的，是整個國家在兒童福利制度安排及兒童福利設(shè)施建設(shè)中財政支持的不足。從國際經(jīng)驗上看，家庭收養(yǎng)是一種較為普遍的孤殘兒童替代性救助方式，但是我國由于缺乏足夠的救助機構(gòu)和救助資源，目前存在的這種救助服務水平較低的家庭收養(yǎng)方式并不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，且孤殘兒童也無法在經(jīng)濟狀況較差的家庭中獲得較好的照顧。在許多貧困落后地區(qū)，此種低水平孤殘兒童替代性救助方式的存在，實屬無奈之舉。

另外，救助體系不健全。從目前的發(fā)展來看，在整個國家的社會福利制度建設(shè)過程中，有兩種值得關(guān)注的錯誤傾向：一是從社會福利的責任主體看，社會化過度而國家化不足；二是從社會福利服務的提供看，社會化或者市場化不足而國家化過度。相對于中國而言，政府拉動是社會保障制度改革成功的關(guān)鍵，突出政府主導責任仍然是社會保障制度建設(shè)的核心。為此，政府要加大兒童福利的財政支持力度。同時，在福利服務提供方面，要積極引導和利用市場手段，降低福利使用的成本，通過市場機制優(yōu)化福利資源配置，增加社會福利的效能，進而在社會福利領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府與民間社會的良性互動。

【對策】

多方合作型家庭收養(yǎng)

在孤殘兒童救助方面，針對政府責任不明確、公共財政投入不足、救助體系不健全等問題，應該通過建立多方合作型家庭收養(yǎng)方式來改善其不足和缺陷。

完善家庭收養(yǎng)的服務供給結(jié)構(gòu)。我國的家庭收養(yǎng)方式是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌背景下形成的政府主導型家庭收養(yǎng)方式。目前的家庭收養(yǎng)方式在非政府組織相對缺位的情況下，政府既承擔了政策制定者的角色，又承擔了服務提供者的角色，此外，還承擔了制度運行監(jiān)督者的角色。政府在家庭收養(yǎng)中的多重職能、多重角色，既影響了家庭收養(yǎng)的制度運行效率，又影響了家庭收養(yǎng)的服務質(zhì)量。政府應重視非政府組織在家庭收養(yǎng)工作中的積極作用，出臺相關(guān)政策，鼓勵非政府組織和收養(yǎng)家庭投入到兒童救助工作之中，努力引導民間力量參與家庭收養(yǎng)服務供給。

提高家庭收養(yǎng)服務的專業(yè)化程度。目前，我國家庭收養(yǎng)的專業(yè)化程度低，既缺乏專業(yè)人員的有效指導，也缺乏國家質(zhì)量標準和有效監(jiān)管措施。因此，培養(yǎng)具有專業(yè)家庭收養(yǎng)服務知識的社會工作者，并通過政策鼓勵，引導、支持專業(yè)工作人員參與家庭收養(yǎng)服務是完善我國家庭收養(yǎng)方式的重要舉措。此外，在健全培訓體系、加快專業(yè)工作人員培養(yǎng)的同時，還應重視加強收養(yǎng)家庭的服務質(zhì)量標準化建設(shè)，提高收養(yǎng)家庭的兒童照料水平，從而保證收養(yǎng)家庭在為孤殘兒童提供較高水平的日常照料的基礎(chǔ)上，滿足兒童生理、心理和情感等多方面的需求。

健全家庭收養(yǎng)的相關(guān)政策法規(guī)。自1991年12月29日全國人大出臺《中華人民共和國收養(yǎng)法》以來，國家先后頒布了《公安部關(guān)于加強涉外收養(yǎng)兒童出國管理工作的通知》、《關(guān)于國內(nèi)公民收養(yǎng)棄嬰等落戶問題的通知》、《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》等一系列政策法規(guī)，來對家庭收養(yǎng)制度進行規(guī)范。但是，其中卻缺乏明確界定政府、非政府組織、社區(qū)和收養(yǎng)家庭各方主體責任，缺乏推動政府主導型家庭收養(yǎng)方式向多方合作型家庭收養(yǎng)進行轉(zhuǎn)型的政策法規(guī)和實施細則。

明確政府責任邊界。一項好的制度，前提是有一個好的理念。若要保證家庭收養(yǎng)的運作形成一個完整且高效的系統(tǒng)，首先要明確系統(tǒng)內(nèi)各主體共同的目標，其次理順各主體的權(quán)利和義務，最后形成各主體良好合作的有效機制。多方合作型家庭收養(yǎng)方式的目的，應為保護孤殘兒童的利益、維護孤殘兒童的權(quán)利、為孤殘兒童的健康成長創(chuàng)造有利環(huán)境。長期以來，我國家庭收養(yǎng)處在政府包攬從政策制定、到組織實施、再到體系評估等方面所有責任的狀態(tài)之中。雖然政府在家庭收養(yǎng)工作中負有主要責任，但并不能將其責任無限擴大，應樹立有限責任政府的理念，明確救助對象和救助目標。政府在孤殘兒童家庭收養(yǎng)工作中，應將責任集中于政策制定、管理監(jiān)督等方面，而家庭收養(yǎng)服務的提供則可以委托非政府組織進行，從而充分調(diào)動社會資源，建立家庭收養(yǎng)的社會支持網(wǎng)絡(luò)。