姜凌云 嚴 平 陳亞飛 陸 旭

（江蘇省淮安市中里運河管理處，江蘇淮安 223001）

涉河建設(shè)項目是指在河道管理范圍內(nèi)修建的跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線等建筑物及設(shè)施，為加強對此類建設(shè)項目的管理，1992年水利部、國家計委聯(lián)合頒布了《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。近幾年，隨著國家政策導(dǎo)向的變化和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，涉河建設(shè)項目日益增多，涉及的部門和單位也越來越廣，特別是2004年7月1日《行政許可法》頒布實施以后，行政審批的程序和方式發(fā)生了很大變化。因此，熟練運用水法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，便民、高效、快捷地對涉河建設(shè)項目進行審批，保證河道行洪安全、堤防工程安全、建設(shè)項目安全，對于樹立水利形象，加強水利工程管理，促進國民經(jīng)濟發(fā)展等方面都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 涉河建設(shè)項目的審批依據(jù)

1.1 審批的依據(jù)

根據(jù)《規(guī)定》的要求，涉河建設(shè)項目的審批既要滿足水法律法規(guī)及有關(guān)技術(shù)要求，同時也要考慮建設(shè)單位和其他有關(guān)部門的需要。根據(jù)《規(guī)定》第五、六條之規(guī)定，結(jié)合對涉河建設(shè)項目多年的管理經(jīng)驗，歸納總結(jié)了以下幾個方面：①要依據(jù)已頒布的相關(guān)法律、法規(guī)、條例及規(guī)范性文件審批；②要符合防洪標準和有關(guān)技術(shù)要求，有具備相關(guān)資質(zhì)的設(shè)計單位編制的建設(shè)項目涉及河道與防洪部分的補救方案；③要滿足當(dāng)?shù)貒晾靡?guī)劃及城市發(fā)展規(guī)劃，并有利于城市管理；④要符合流域綜合整治規(guī)劃和有關(guān)的同級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；⑤要符合所在河道設(shè)計文件要求，如防洪標準、岸線規(guī)劃、航運要求、工程設(shè)計標準等；⑥要滿足防汛搶險需要，防御洪澇的設(shè)防標準和措施要適當(dāng)；⑦工程施工應(yīng)盡量避開汛期，如必須要在汛期施工的，要有完善的度汛應(yīng)急預(yù)案；⑧要有利于基層管理單位對其實施管理，批文中應(yīng)明確注明應(yīng)到何部門辦理工程開工手續(xù)及應(yīng)繳納的有關(guān)費用；⑨可能影響河勢變化、堤防安全、河道行洪、影響環(huán)境的建設(shè)項目要有通過審查批準的洪評報告和環(huán)評報告；⑩符合第三人的合法的水事權(quán)益和其他有關(guān)規(guī)定和協(xié)議。

1.2 實際操作中存在的問題

《規(guī)定》中指出，涉河建設(shè)項目要符合流域綜合規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，以及防洪標準和其他有關(guān)技術(shù)要求。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市的發(fā)展規(guī)劃也在不斷調(diào)整，以淮安市區(qū)為例，大運河、里運河穿城而過，近年來，淮安市政府著力打造綠水生態(tài)城市，運河沿線顯水透綠等景觀提升工程紛紛上馬，經(jīng)過省市水利方面專家的充分論證，里運河部分堤段堤頂高程已從12.8 m（原設(shè)計堤頂高程）削至10.8 m，里運河歷史最高洪水位為10.51 m（1961年，運東閘），隨著2003年淮河入海水道建成并投入使用，現(xiàn)在大運河、里運河已基本不承擔(dān)行洪任務(wù)，防御洪水壓力大大降低。但是，在面對該區(qū)域其他涉河建設(shè)項目的審查時，河道主管機關(guān)仍然堅持原有的防洪標準，甚至有些項目對防洪影響甚微，也被要求做防洪影響評價報告。審查依據(jù)執(zhí)行標準的不科學(xué)、不統(tǒng)一，給建設(shè)單位帶來不便，面對建設(shè)單位的質(zhì)詢，作為河道管理單位，往往處于十分尷尬的境地，進而給項目的后續(xù)管理造成很大的難度。

1.3 對策和建議

針對上述情況，筆者認為必須要采取相應(yīng)的應(yīng)對措施：一是立即著手編制河道開發(fā)利用綜合規(guī)劃，為了保證規(guī)劃的科學(xué)性、可行性，規(guī)劃編制的過程必須有水利方面的專家及河道管理單位的技術(shù)人員參與；二是將編制好的規(guī)劃及時上報河道主管機關(guān)備案，以保證該區(qū)域內(nèi)涉河建設(shè)項目有科學(xué)規(guī)范統(tǒng)一的審查依據(jù)。

2 涉河建設(shè)項目的報審程序

2.1 報審程序的不足之處

《行政許可法》施行后，建設(shè)項目均由建設(shè)單位直接向河道主管機關(guān)報批，河道主管機關(guān)直接將批文送至建設(shè)單位。經(jīng)過實踐證明，現(xiàn)在的報審程序雖有其優(yōu)越性，但也尚有部分不足之處，主要有：①增加了建設(shè)單位報送材料的難度。建設(shè)單位與河道主管機關(guān)多不在同一城市，如淮安市境內(nèi)的大運河，其河道主管機關(guān)是江蘇省水利廳，建設(shè)單位的項目報批材料要直接報到水利廳，經(jīng)常要往返多次才能報齊材料，浪費了人力、財力和時間，增加了建設(shè)單位的時間成本。②揀大丟小，顯得涉河建設(shè)項目的審批效率很低、很不嚴肅。建設(shè)規(guī)模較大的項目基本能在規(guī)定時限內(nèi)得到審批，但建設(shè)規(guī)模較小的項目由于主管機關(guān)人力有限，很難全部審批，有些項目對防洪沒有影響或影響甚微，建設(shè)單位不愿主動申報，一是要涉及洪評費用，二是嫌審批周期太長，往往由當(dāng)?shù)厮块T和建設(shè)單位協(xié)商處理，導(dǎo)致審批很不嚴肅，嚴重影響水行政依法審批形象。③增加了河道管理的難度。因為涉河建設(shè)項目直接由省水利廳審批給建設(shè)單位，審批和管理的脫節(jié)，降低了當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T和河道管理單位的威信，建設(shè)單位輕視管理單位，辦理開工手續(xù)后，往往拒交占用補償費，也不服從河道管理部門對涉河建設(shè)項目的跟蹤管理，使得河道管理工作十分被動。

2.2 對策和建議

針對上述不足之處，有審批權(quán)的各級水行政主管部門，要繼續(xù)完善目前的涉河建設(shè)項目報批程序，建議對涉河建設(shè)項目根據(jù)其投資規(guī)模分級受理，并按照《規(guī)定》的要求進行審批。如：投資規(guī)模在10萬元以下（含10萬元）的項目可委托河道管理單位受理審批；投資規(guī)模在10～100萬元（含100萬元）的項目可由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T受理審批；100萬元以上的項目由河道主管機關(guān)審批，審批時委托當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T或河道管理單位轉(zhuǎn)報，批文應(yīng)直接下發(fā)到當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T和河道管理單位，由建設(shè)單位在履行相關(guān)手續(xù)，如完善補償方案、繳納堤防占用補償費時，再予以下發(fā)。這樣可以讓當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T和河道管理單位參與到項目的審批中去，既能爭取到對涉河建設(shè)項目的管理主動權(quán)，有效維護水利部門權(quán)益，又能在很大程度上減輕河道主管部門的工作壓力，提高工作效率，減少辦理時間，節(jié)省辦理費用，樹立水行政審批公正、廉潔、高效、便民的形象。

3 主要技術(shù)指標要求

主要技術(shù)指標是水行政主管部門在行政審批時對建設(shè)項目實施的技術(shù)管理要求，主要應(yīng)從平面布置、高程、結(jié)構(gòu)上考慮，即：平立面布置上不產(chǎn)生阻水、挑流，保證水流通暢；在高程上應(yīng)滿足行洪、人員、設(shè)備通行等安全要求；在結(jié)構(gòu)布置上應(yīng)保證工程安全，滿足防滲抗?jié)B要求?，F(xiàn)就部分涉河建設(shè)項目的技術(shù)要求簡要敘述如下：

3.1 跨河橋梁

對橫跨兩堤的橋梁，其梁底高程應(yīng)在校核洪水位以上加風(fēng)浪高，有通航要求的，應(yīng)滿足通航要求。引橋道路不得阻斷巡堤檢查通道，其梁底與堤頂之間的凈空高度應(yīng)滿足堤防交通、防汛搶險、管理維修等方面的要求。迎水面堤身禁止修建橋墩，背水側(cè)確需修建橋墩時，應(yīng)滿足堤身抗滑和滲流穩(wěn)定的要求；在堤防保護區(qū)內(nèi)開挖的墩基由于破壞了不透水層及縮短了滲徑，設(shè)計和施工時一定要采取可靠的防滲措施，以滿足滲徑長度要求。河流中的橋樁均應(yīng)順水流方向成一排布置以最大限度減小阻水?dāng)嗝?；由于橋樁、橋墩縮小了行洪斷面，雍高了水位，加大了流速，應(yīng)按原河道設(shè)計坡度對橋的上下游附近河岸、堤防進行護砌，總長度根據(jù)水力學(xué)計算確定，護坡結(jié)構(gòu)應(yīng)采用漿砌混凝土，以確保堤防、護岸安全。

3.2 穿堤涵閘、涵洞

在堤身上修建的涵閘、涵洞，其洞長首先應(yīng)滿足大堤斷面要求，并一律采取鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，不得采用圬工結(jié)構(gòu)。涵洞地基應(yīng)盡量均勻一致，若不一致應(yīng)設(shè)沉降縫和止水設(shè)施；為減小涵洞四周滲透水流的比降，應(yīng)在洞首及洞身設(shè)置止水環(huán)，且出口必須有消能設(shè)備。回填土要按設(shè)計標準做足，并留有防備沉降的超高，回填土應(yīng)盡量選擇質(zhì)地均勻、含水量適中的粘性土，或物理性質(zhì)與涵基附近土壤性質(zhì)一致的土壤。填土應(yīng)從兩側(cè)沿全長分層夯實，每層不超過15～20 cm，均衡回填，填土壓實質(zhì)量應(yīng)符合設(shè)計和規(guī)范規(guī)定的要求。

3.3 穿越及跨河管道

對穿越堤防的輸油、輸水管道，應(yīng)采取沿河堤防表面敷設(shè)的方式跨越堤防，并在設(shè)計洪水位以上通過，管道穿越堤防時應(yīng)滿足堤防防滲要求。如因需要必須穿堤施工的，建設(shè)單位應(yīng)提供由具有相應(yīng)水利設(shè)計資質(zhì)的設(shè)計單位所做的堤防補償方案，并按照《堤防工程施工規(guī)范》（SL260-98）的相關(guān)要求實施補償方案，確保土料填筑標準滿足設(shè)計要求和防滲要求。采用頂管技術(shù)穿越施工的，要求對入土、出土端進行管道穩(wěn)定和隔滲處理。埋設(shè)于灘地和主河道的管道深度，應(yīng)在《防洪影響評價報告》所確定的河道最大沖刷深度以下，并采取適當(dāng)?shù)姆雷o措施，以保證管道安全的需要。

3.4 高壓線路鐵塔

鐵塔塔基距堤防迎水面、背水面堤腳的距離不得小于堤防護堤地的保護范圍；鐵塔基礎(chǔ)要滿足河道沖刷塔基安全的要求；塔基施工中破壞的不透水層應(yīng)有防滲措施；架空高壓線導(dǎo)線垂度最低點距堤頂和設(shè)計水位的高度，應(yīng)滿足汛期防汛搶險車輛、船只通行的要求和架空送電線路設(shè)計技術(shù)規(guī)程中高壓線對地安全超高的要求。

4 審批要堅持現(xiàn)場踏勘

現(xiàn)場踏勘是涉河建設(shè)項目審批的重要環(huán)節(jié)，通過現(xiàn)場踏勘，審批人員對建設(shè)項目產(chǎn)生直接的感性認識，從而可對建設(shè)項目合理性做出初步的判斷，因此，踏勘是作出許可決定必不可少的前提和依據(jù)。在對涉河建設(shè)項目進行審查時，經(jīng)辦人員應(yīng)及時會同建設(shè)項目所屬行政區(qū)域內(nèi)各級河道主管部門的技術(shù)人員，深入工程一線進行現(xiàn)場踏勘。踏勘的重點應(yīng)是：建設(shè)項目的位置、范圍、路徑與河道工程的相互關(guān)系；擬建工程所在河段的地形、地貌、地質(zhì)情況、河勢特點、堤防及河道工程情況等。在踏勘過程中要認真聽取建設(shè)單位的工程介紹，并積極征求河道管理單位的意見，共同對項目建設(shè)方案進行論證，衡量利弊，制定最優(yōu)方案。

5 結(jié)語

對涉河建設(shè)項目的審批，就是要綜合考慮各方面的因素，協(xié)調(diào)各方面的約束，使項目的運行與河勢穩(wěn)定、行洪安全、堤防護岸的運行安全在各自安全許可范圍內(nèi)，保證在河道管理業(yè)務(wù)正常開展的同時，促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。