江耀章 廣州市花都區(qū)花山鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村技術服務中心

河道作為我國防洪工程體系中的重要構成，防洪價值高。而涉河管理也備受關注，是保證河道防洪價值發(fā)揮的前提，水利部門在涉河管理中承擔主要責任。但近幾年，涉河管理也面臨范圍擴大，跨河、穿河、臨河等建筑物增加的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，要想做好涉河管理工作，確保河道防洪功能的穩(wěn)定發(fā)揮，且不影響各行各業(yè)發(fā)展，需要從涉河管理現(xiàn)有問題的剖析入手，基于已經(jīng)積累的涉河管理經(jīng)驗，找到現(xiàn)有問題解決的有效對策。

1.涉河建設項目

涉河建設項目是指在河道管理范圍內(nèi)開展的跨河、穿河、穿堤、臨河等相關建設的項目，其涉及行業(yè)面較廣，有公路、鐵路、水運、化工、電力、市政等多個行業(yè)部門牽涉其中，各行業(yè)在建設管理方面對應不同的職責和管理規(guī)范，且各主體基于自身利益的維護可能存在管理中的爭議沖突，對流域綜合規(guī)劃、水利管理、防洪規(guī)劃和防汛搶險等造成不利影響。對于具體的涉河建設項目管理來說，牽涉到不同級別的水利工程、河道建設項目，涉河建設項目管控承載著不小的壓力，也面臨一定阻力，暴露出部分問題，如施工不良、生態(tài)破壞、建設規(guī)劃不科學、管理體系不健全、安全隱患大等。因此我們需高度關注涉河建設項目管理，以科學性的規(guī)劃與合理性的施工部署提升涉河建設項目管理實效，真正發(fā)揮項目價值。

2.涉河建設項目管理強化的意義

涉河建設項目管理對涉河建設項目質(zhì)量有直接影響，進而影響項目使用，與人類生存及生活息息相關。河道作為寶貴的自然資源，起著重要的防洪保護作用，其承載地表淡水資源，用于人們生活生產(chǎn)用水供應，且具有排洪泄洪、防洪排澇等功能，切實保障人們的生命和財產(chǎn)安全。此外，河道具有良好的蓄水能力，直接與地下水連接，使得地下水能穩(wěn)定地流向河道，實現(xiàn)對周邊環(huán)境的水源補給。河道也可以帶動水力發(fā)電，滿足人們生產(chǎn)生活用電需求。河道也支持航行運輸，方便物資流通，由此可見河道價值高。因此，涉河建設項目管理力度的加大必不可少。做好涉河建設項目科學管理才能確保其多重價值充分、穩(wěn)定發(fā)揮。在涉河建設項目管理中應認識到河道系統(tǒng)天然的屬性，以上下游、干支流的管控為導向，以整體管理把關做好涉河建設部署，關注某一局部河段的變化，分析其對河道上下游、左右岸的連鎖沖擊。在宏觀統(tǒng)籌的基礎上又要關注細節(jié)，做好建設審批工作、安全監(jiān)管工作、加強工程質(zhì)量驗收，交出涉河建設項目管理的滿意答卷。

3.涉河建設項目管理既存問題

3.1 審批方面的問題

主要表現(xiàn)為審批制度不健全、審批范圍不明確、審批技術標準缺乏及行政干預明顯。具體來說，審批制度不健全。水利部門是涉河建設項目管理的主體，采取逐層審核模式，自上而下的審批流程，導致審批周期較長，部門協(xié)調(diào)難度較大，審批成本較高，且出現(xiàn)多部門、多層次單位之間的審批爭議。部分單位在審批時重點考慮部門和地區(qū)權益，審批考慮不足，此外牽涉部門多、審批節(jié)點多導致審批不及時，審批制度亟待優(yōu)化，審批流程亟待簡化。審批范圍方面主要是不夠明確與細化。近幾年涉河建設項目增多，項目規(guī)模較大，但缺乏不同類型、不同規(guī)模項目的審批標準，審批時一律需提交防洪評價報告，針對防洪影響較小的建設項目防洪評價無實質(zhì)意義，且增加項目建設評價報告費用支出。審查技術標準方面，主要考慮到涉河建設項目與橋梁、輸油管道、穿堤臨河等基礎工程關聯(lián)，現(xiàn)有的行業(yè)規(guī)范、規(guī)程對審查標準沒有做詳細說明，主要參考《河道管理范圍建設項目防洪評價報告編制導則》，審查結果不理想，加上河道沖刷深度變化、流速變化量化評估難，多依靠評審專家個人經(jīng)驗，審批帶有主觀色彩，審批較隨意。在這之外，也出現(xiàn)了行政干預現(xiàn)象。因涉河建設項目多為國家投資項目，部分建設單位以工期緊、任務重等理由請政府部門出面協(xié)調(diào)，存在未批先建、邊批邊建等違規(guī)建設情況，河道主管部門受當?shù)卣膲毫徟饔谛问?，對流域綜合規(guī)劃不足、實地調(diào)研不足，埋下河道行洪安全隱患。

3.2 規(guī)劃方面的問題

“無規(guī)劃，不建設”。對于涉河建設項目管理來說，前期科學合理的規(guī)劃對項目實施及項目建設價值的發(fā)揮有直接影響，但我國部分涉河建設項目也存在規(guī)劃不科學、不合理的問題，特別是近幾年涉河建設項目增加，為趕進度，實地勘察不足，規(guī)劃分析流于形式，規(guī)劃人員缺乏中長期規(guī)劃意識，在規(guī)劃時對整個項目統(tǒng)籌分析不到位，導致整體河道功能價值大打折扣。此外規(guī)劃的不足也存在各部門各自為政的情況，同一河道流域中不同區(qū)域對應的不同河道管理部門持不同的項目建設思路和管理方式，涉河建設項目管理被條塊分割，缺乏整體規(guī)劃部署，無法實現(xiàn)涉河建設項目的持續(xù)性運營。缺乏科學合理的規(guī)劃也容易對周邊環(huán)境產(chǎn)生不良影響，對生態(tài)系統(tǒng)造成威脅。因此管理人員在進行涉河建設項目管理時應基于整體管控理念，推行統(tǒng)一的管理思路和模式，保證涉河建設項目整體價值的充分發(fā)揮。

3.3 施工方面的問題

涉河建設項目施工作業(yè)中也存在不少問題，因項目規(guī)模較大、參與主體較多、各主體責任意識較弱、現(xiàn)場管控不足導致施工中安全隱患較大，直接影響涉河建設項目施工品質(zhì)。施工中存在的問題主要是建設單位缺乏工程質(zhì)量監(jiān)管自覺性，現(xiàn)有施工人員技術能力較弱，無法保證施工作業(yè)規(guī)范性，工程建設質(zhì)量較差，影響工程后續(xù)價值的發(fā)揮。質(zhì)量驗收環(huán)節(jié)也有具體的問題，如對工程項目質(zhì)量檢測不全面、不徹底，驗收流于形式、浮于表面，工程存在較大的安全隱患，項目缺陷無法得到及時修補處理。一旦發(fā)生洪澇災害，涉河建設項目缺乏相應的抵御能力，危及人類生命財產(chǎn)安全。多數(shù)地區(qū)推行統(tǒng)一管理與分級管理相結合的管控模式。其中，省河道主管機關負責涉河建設項目方案審批，區(qū)縣河道主管機關負責涉河建設項目施工方案審查、施工過程監(jiān)管、竣工驗收檢查等等。這意味著審批主體與監(jiān)管主體不統(tǒng)一，兩者很容易因交流不及時出現(xiàn)信息不對稱的問題，也使得不少建設單位在辦理好開工手續(xù)后不再接受審批主體的跟蹤監(jiān)管。而河道主管機關作為授權管理單位，只具有行政處罰決定的權力，缺乏執(zhí)行權，加上人力、物力資源有限，監(jiān)督管理低效。在實際的涉河建設項目管理中也存在建設單位、審批單位、監(jiān)管單位立場不統(tǒng)一，溝通有矛盾的問題，建設單位擅自變更審批文件或設計的情況時有發(fā)生，也不乏驗收階段河道主管部門缺位的情況。建設單位因所受監(jiān)管較少或監(jiān)管主體監(jiān)管跟進不及時，施工中無視安全的情況較多，如隨意在河內(nèi)建設臨建、設置料場，胡亂堆放渣土廢料，埋下較大的防洪隱患。

3.4 人員方面的問題

人員方面的問題主要是河道管理相關工作人員業(yè)務水平較低。河道管理復雜程度增加，河道管理一線工作人員雖然能完成基本的涉河建設項目管理統(tǒng)籌，如能及時填寫建設項目檢查記錄、留取影像資料，并做好施工過程中的質(zhì)量監(jiān)管，但基層一線工作人員在工作任務重或者責任心缺失的情況下出現(xiàn)工作責任履行不到位的情況，如檢查記錄表填寫逐漸流于形式，記錄內(nèi)容與施工場景不符，涉河建設項目監(jiān)管質(zhì)量無從保障，基層一線工作人員多身兼數(shù)職，忽視日常知識學習、技能訓練，對涉河建設項目關鍵性技術指標了解不全面、缺乏涉河建設項目管理的新思路、新方法，且與建設單位、施工單位日常溝通較少，對隱蔽工程指標核查不到位，會增加河道防洪安全隱患。

4.涉河建設項目管理問題的有效應對

4.1 落實行政審批，把好防洪評價審查關

河道管理范圍內(nèi)建設項目審查屬于涉河建設項目立項的前置性審查。我國《水法》和《防洪法》中明確指出，建設項目可行性研究報告按照國家規(guī)定的建設程序報請批準前，經(jīng)水行政主管部門審查同意，審批部門必須嚴格根據(jù)涉河項目行政許可制度要求切實把好防洪評價審查關。由具備水利資質(zhì)的設計院編制建設項目防洪影響評價，以對防洪標準、水文信息等指標進行定量分析。對河道演變、水流變化、河底泥沙淤積等情況作定性分析，為涉河建設項目立項提供評估指導，減少項目對生態(tài)環(huán)境、防洪工程的不利影響。針對大中型建設項目，面對涉河項目許可申請時，河道主管機關要求建設方提供項目防洪影響評價報告，以此為依據(jù)進行行政審查。先對該報告出具單位資質(zhì)進行考察，并就報告內(nèi)容全面性、完整性、真實性進行評判，對涉及到的具體數(shù)據(jù)、計量參數(shù)進行科學論證分析，以保證報告結論的準確性，明確涉河建設項目實施的可行性。對于妨礙行洪、降低河道泄洪能力的，影響水質(zhì)及水流流態(tài)的、對堤防護岸及其他水利工程有威脅的要綜合分析，謹慎審批。因涉河建設項目種類多，在建設審批時應立足實際，根據(jù)工程建設規(guī)模及投資大小，選擇不同的審批方式，對應更為簡化的審批流程，保證審批科學性與高效性。

4.2 完善相關的配套，落實技術規(guī)范

以制度配套建設和技術規(guī)范的落實保證防洪評價的專業(yè)性與綜合性，確保涉河建設項目不會對防洪安全造成威脅。根據(jù)涉河建設項目管理辦法、審批技術規(guī)范、防洪評價專家評審管理辦法等細則要求，確保防洪評價報告編制合理，分析有理有據(jù)，便于審查、分析與判斷。涉河建設項目施工管理要避免施工中的項目隨意變更，防范隱蔽施工作業(yè)偷工減料等問題，通過對建設施工全過程的嚴格監(jiān)管，對施工關鍵材料及核心施工技術、施工設備進行檢驗檢查，避免上述要素對施工質(zhì)量的不良影響，避免在建設施工中出現(xiàn)材料以次充好、投機取巧等行為。在涉河建設項目施工監(jiān)管中要針對核心技術問題進行重點監(jiān)管，如在堤身設計斷面內(nèi)設置支墩的情況，分析其容易引發(fā)的接觸滲漏風險，評估其對土體滲透的破壞性。以技術改良避免施工作業(yè)對河道行洪能力的負面影響。要關注臨河建筑物對臨河灘地高度和寬度的影響，關注河道過水斷面對河勢變化的影響，關注臨河建筑物距堤的距離問題。要考慮建設項目對水流形態(tài)的不利影響，評估其對河水水質(zhì)的污染風險威脅等，真正做到事無巨細。施工單位不得無視水利部門施工標準，隨意堆放施工棄料，破壞水利工程。

4.3 關注施工安全，減少作業(yè)風險

水行政主管部門加大檢查力度，對建設中占用河道、占用湖泊、占用河道管理范圍內(nèi)土地、跨越河道、穿越河床的建設項目明確其施工位置和界限，若發(fā)現(xiàn)不按標準施工的則提出整改意見或下達停工通知書，由建設單位調(diào)整后再準許開工建設。水行政主管部門可在項目建設時與建設單位簽訂合同，收取履約保證金，以約束建設單位行為，避免出現(xiàn)河道防護不到位，河道棄渣棄料堆積的問題。在這基礎上，要重視涉河建設項目驗收管理，對應明確的驗收流程，我國常規(guī)的驗收流程見圖1。在驗收管理中重點檢查工程質(zhì)量，成立專門的質(zhì)檢部門進行質(zhì)量隱患的排查，了解項目構成發(fā)現(xiàn)細微隱患，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不合格則要求施工單位立即整改，對存在較大安全隱患的要及時上報審批處理，若項目驗收合格，后續(xù)也應開展日常檢查和監(jiān)督工作，確保工程建設質(zhì)量符合環(huán)境特征，以各級河長管河優(yōu)勢的發(fā)揮實現(xiàn)涉河建設審批、建設、驗收、管理統(tǒng)籌，并作為日常巡檢項目確保其常態(tài)化執(zhí)行。

圖1 涉河建設項目常規(guī)質(zhì)量驗收流程

4.4 加強業(yè)務指導，注重技術培訓

當務之急是提升基層管理人員業(yè)務能力?；鶎右痪€管理人員應不斷提升業(yè)務能力，認真做好涉河建設項目管理工作，以切實保障涉河建設項目管理質(zhì)量。河道管理單位應加大對基層一線管理人員的培訓支持，使之了解相關的法律法規(guī)要求，明確涉河建設項目管理的新思路、新模式，并積極開展技術交流會。組織涉河建設項目管理人員進行管理經(jīng)驗交流分享，讓其直接參與涉河建設項目管理的重點、難點、常規(guī)誤區(qū)、注意事項的探討?；鶎右痪€工作人員應主動加強與建設單位、施工單位溝通，以即時溝通交流確保信息共享，做到問題的及早發(fā)現(xiàn)和及早處理。同時發(fā)揮輿論引導作用，做好水法規(guī)知識的宣講，提升沿河群眾水法規(guī)意識，增強其對涉河建設項目管理的理解與認同，使其對一線管理人員管理行為進行監(jiān)管，成為一線基層管理人員涉河建設項目管理的有效約束。

5.結語

在涉河建設項目增多的背景下，必須加大涉河建設項目管理力度，提升管控水平。而涉河建設項目管理的優(yōu)化非一人之力，需要多主體配合、多方面協(xié)同，在管理實踐中只有以審批管控、人員管控、施工管控、安全管控等的統(tǒng)籌，并配合良好的監(jiān)管輿論，才能真正讓涉河建設項目管理落到實處、取得實效，真正發(fā)揮涉河建設項目的價值，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。