◎ 周紫妍 廣州番禺海事處

1.引言

水資源保護是一項民生工程，是保障人民美好生活的基礎。近年來，隨著國家關于水污染防治法律法規(guī)的出臺，生態(tài)文明建設的重要性日益凸顯，與群眾切身利益緊密相關的飲用水安全逐漸得到公眾重視。船舶作為水生態(tài)環(huán)境污染風險源頭之一，船舶生活污水、船舶垃圾、污油水等污染物若不慎進入水體，將會對飲用水水質(zhì)造成污染，嚴重威脅著群眾的身心健康。海事部門作為防治船舶污染的主管部門，如何運用創(chuàng)新手段實施飲用水水源地船舶智慧監(jiān)管，是亟需推進的一大課題。本文以廣州市番禺區(qū)沙灣水道飲用水資源保護區(qū)為例，通過態(tài)勢分析法（SWOT分析法）整理目前珠三角飲用水源保護區(qū)內(nèi)船舶水污染防治工作普遍存在的問題，并提出相應的對策和建議，為水源保護區(qū)內(nèi)防治船舶污染監(jiān)管提供參考和借鑒。

2.沙灣水道飲用水資源保護區(qū)概況

沙灣水道飲用水資源保護區(qū)于2003年經(jīng)廣州市政府批準成立，位于珠江三角洲河網(wǎng)區(qū)，全長約21.7公里，水域面積達24.21平方公里，所在的沙灣水道是連接兩大運輸干線—西江和獅子洋之間的主干河道，供應著番禺區(qū)90%群眾飲用水和70%企業(yè)生產(chǎn)用水，是一條繁忙的經(jīng)濟航道，也是當?shù)匕傩盏哪赣H河。

沙灣水道飲用水資源保護區(qū)內(nèi)設置一級保護區(qū)和二級保護區(qū)，目前一級保護區(qū)內(nèi)各類船舶年通航量約12萬艘次，船舶類型主要有油船、貨船、集裝箱船、砂船、水泥運輸船及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)用船等，運輸貨物種類主要包括成品油、鋼材、水泥、木材、非金屬礦石、糧食等。

3.SWOT法分析沙灣水道飲用水資源保護區(qū)船舶的管理現(xiàn)狀

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，由優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機遇（Opportunities）、威脅（Threats）四大部分組成。文章結合目前海事部門的監(jiān)管情況，運用SWOT分析法整理政策、制度、設施等客觀影響因素，進而研究出一套行之有效的監(jiān)管方案。

3.1 優(yōu)勢（Strengths）

3.1.1 保護條例正在實施，職能分工基本明確

國家印發(fā)出臺《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)，在此基礎上，廣東省、廣州市政府細化了關于飲用水源保護區(qū)的管理部分，制定出《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》《廣州市飲用水水源污染防治規(guī)定》。上述法規(guī)條例從保護區(qū)劃定、水質(zhì)保護、監(jiān)督管理、法律責任等方面推進飲用水水源保護區(qū)水質(zhì)保護，明確了各行政管理部門在飲用水水源污染防治工作中的監(jiān)督管理職責。

3.1.2 管理隊伍完成組建，協(xié)作機制基本建立

為做好沙灣水道飲用水資源保護區(qū)環(huán)境污染防治監(jiān)管工作，早在1999年，番禺區(qū)環(huán)保部門、海事部門就協(xié)作組建了一支飲用水源保護區(qū)聯(lián)合監(jiān)察隊（簡稱水監(jiān)隊），負責落實飲用水水源安全防護巡查監(jiān)管，在開展保障水源清潔工作中發(fā)揮了重要作用。

3.2 劣勢（Weaknesses）

3.2.1 管理文件過時，專業(yè)人才匱乏

隨著法律、政策、手段的不斷變化，早已建立的管理制度、應急預案、落實方案等管理文件由于未及時更新，已經(jīng)無法滿足目前飲用水源保護區(qū)的日常巡查和應急保障要求。同時，管理隊伍人員年齡結構老化，雖然從業(yè)經(jīng)驗豐富，但是知識技能更新速度遲緩，職業(yè)技能和法制素養(yǎng)不完備，嚴重制約著執(zhí)法隊伍專業(yè)化建設，極大影響了履職效率。

3.2.2 設施不盡完善，接收能力不足

《船舶水污染物排放控制標準》中規(guī)定，在飲用水源保護區(qū)內(nèi)，不得排放生活污水。據(jù)海事系統(tǒng)船舶流量統(tǒng)計，沙灣水道飲用水資源保護區(qū)每日航經(jīng)船舶可達300艘次以上。然而，除了保護區(qū)域受限制的原因，沙灣水道內(nèi)并未設置船舶生活污水公共接收點。而在港務部門的碼頭接收情況通報中，與沙灣水道連通的市橋水道上有兩個碼頭可提供船舶生活污水接收服務，但由于碼頭規(guī)模較小，只能滿足日常裝卸作業(yè)船舶的接收需求，對過往船舶難以發(fā)揮較大的接收作用。受船舶污染物接收能力不足、船舶排放壓力大等因素影響，部分船舶會鋌而走險向水體排放污染物。

3.2.3 監(jiān)管手段單一，資源投入有限

目前，海事部門采用遠程監(jiān)管和現(xiàn)場巡航相結合的方式對重點水域?qū)嵤?4小時監(jiān)管。其中，CCTV視頻傳輸為遠程監(jiān)管的常用手段，這種方式保證了監(jiān)管全天候不間斷運作，但由于監(jiān)控點是固定的，若受到天氣、海況等因素影響，對于航行狀態(tài)下的船舶來說仍存在監(jiān)管死角。如果船舶在航行過程中進行污染物偷排，單純依靠目前的手段已經(jīng)難以進行實時追蹤。同時，資源、經(jīng)費的投入不足，也導致了監(jiān)管輔助設備無法更新?lián)Q代，極大制約了監(jiān)管效果。

3.3 機遇（Opportunities）

3.3.1 政府重視程度提高，內(nèi)容納入環(huán)境保護規(guī)劃

“十四五”時期是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關鍵五年。為此，廣東省組織編制《廣東省水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》，規(guī)劃期限為2021-2025年，并展望到2035年。其中，涉及到水源保護工作中船舶污染防治的部分包括：一是強化風險源管控，強化水上危險化學品運輸污染風險防范；二是推進建立跨區(qū)域、跨流域、跨部門突發(fā)環(huán)境事件應急聯(lián)動機制，建設船舶溢油應急設備庫。

3.3.2 多部門聯(lián)合發(fā)文，深化港口船舶污染物治理

針對船舶污染物儲存、接收、轉(zhuǎn)運及處置各環(huán)節(jié)存在的短板，廣東省交通運輸廳、廣東省工業(yè)和信息化廳、廣東省生態(tài)環(huán)境廳、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳，廣東海事局聯(lián)合印發(fā)了《廣東省深化治理港口船舶水污染物工作方案》。其中，提出要求加強船舶水污染物港口接收能力建設，建設能滿足需求的公共接收點和接收設施，實現(xiàn)污染物上岸處理常態(tài)化和制度化。這一舉措的提出，從硬件配套上解決了船舶污染物無處可去的困難局面。

3.4 威脅（Threats）

3.4.1 船舶偷排現(xiàn)象屢禁不止

由于生活污水偷排操作簡單且不易被發(fā)現(xiàn)，加之船員環(huán)保責任意識淡薄，內(nèi)河船舶偷排現(xiàn)象屢禁不止。船上的生活污水主要通過三通閥控制，實現(xiàn)污水流向的轉(zhuǎn)換。污水經(jīng)三通閥后既可進入生活污水系統(tǒng)或者集污艙，也可以通過舷外排放閥直接排入水體。換而言之，船員僅需打開和關閉閥門就可以完成一次偷排污水的操作，難以被現(xiàn)場執(zhí)法人員及時發(fā)現(xiàn)取證。

3.4.2 水上交通事故時有發(fā)生

沙灣水道飲用水源保護區(qū)水域范圍跨度大，保護區(qū)內(nèi)有橋梁、吸水口等風險管控點，因船員疲勞駕駛、船舶設備失靈等因素造成的水上交通事故時有發(fā)生。保護區(qū)內(nèi)船舶流量大，如果發(fā)生船舶碰撞事故，可能會導致船舶艙室破裂或者貨物落水，繼而造成水源水質(zhì)污染。

4.飲用水源保護區(qū)船舶水污染防治的對策及建議

4.1 構建立體化、智能化監(jiān)管模式

我國正處于實施“十四五”規(guī)劃、加快建設交通強國的重要時刻，實現(xiàn)安全監(jiān)管、應急保障和公共服務高效結合是推動航運業(yè)安全、環(huán)保、高質(zhì)量發(fā)展的核心保障。2021年9月，交通運輸部海事局印發(fā)《全要素水上“大交管”建設工作方案》，提出建設“陸?？仗臁倍嗑S感知體系。通過運用智能化技術手段，逐步構建水陸空的立體化監(jiān)管模式，實現(xiàn)水資源保護區(qū)的全面覆蓋和有效監(jiān)管。

4.1.1 陸上監(jiān)管指揮

隨著5G時代的來臨，利用高科技技術手段實施船舶在線監(jiān)管已成為現(xiàn)實。建立業(yè)務綜合指揮平臺，融合船舶、船員、通航環(huán)境、防污染等各類業(yè)務的需求，實現(xiàn)預警管理、日常值守、決策指揮、應急調(diào)度、統(tǒng)計分析等。同時，結合現(xiàn)有的VHF、AIS、CCTV、VTS等通信技術，實時傳輸信息指令，打造“線上監(jiān)控，線下聯(lián)動”的協(xié)同聯(lián)動模式，嚴厲管控航經(jīng)飲用水源保護區(qū)船舶的路徑和行為。

4.1.2 水上行政執(zhí)法

海事部門將現(xiàn)場巡航作為水上檢查的重要手段，但當通航水域環(huán)境不利于執(zhí)法船舶航行時，就給船舶偷排、漏排制造了機會。因此，探索使用無人船執(zhí)法已然成為熱話。當前，各地的政府執(zhí)法部門已將無人船納作重要的監(jiān)管工具之一，一方面利用高清攝像、聲吶探查等技術實施檢查和隱患排查，填補常規(guī)執(zhí)法船無法巡查的死角，另一方面利用自主航行、監(jiān)測分析等模式，快速、精準分析周邊水質(zhì)受污染情況，準確找到涉嫌違規(guī)排放污染物的源頭。

4.1.3 空中移動巡查

除了定期開展直升機巡邏執(zhí)法，以無人機為代表的無人技術系統(tǒng)在日常監(jiān)管中同樣發(fā)揮著重要作用，一是實施快速巡視和跟蹤周邊水域環(huán)境的發(fā)展變化，二是利用搭載的采集與分析設備，結合遠紅外拍攝等功能，尋找并采集違法行為的證據(jù)，三是協(xié)助現(xiàn)場救援，為確定救援對象、選擇救援路線提供價值參考。

4.2 推動新型技術研發(fā)進程

科技是第一生產(chǎn)力，只有加速高科技技術研發(fā)，注重先進手段應用，促使監(jiān)管趨于智能化、便攜化、精準化，才能有效提升現(xiàn)場監(jiān)管工作效率。

4.2.1 增設生活污水監(jiān)測儀器

除了裝有監(jiān)測儀器接收的碼頭能實現(xiàn)定量監(jiān)控，其余情形只能依靠人均估算船舶污染物實際排放情況。對此，建議在排放口增加生活污水定量監(jiān)測儀，執(zhí)法人員通過現(xiàn)場查看生活污水排放時間、排出量等真實數(shù)據(jù)，結合倒查船舶航行軌跡情況，可視化監(jiān)管船舶航經(jīng)水資源保護區(qū)時的船舶污染物排放情況。

4.2.2 設置自動警報系統(tǒng)

船舶進入水資源保護區(qū)后需關閉船上生活污水排放裝置，當生活污水裝置未關閉或發(fā)生漏排時，自動警報系統(tǒng)可第一時間向船舶駕駛臺發(fā)出聲響警報，提醒船方檢查生活污水排放裝置是否處于正常關閉狀態(tài)，待確定無污染物排放后自動解除警報。同時，探索自動警報系統(tǒng)與海事監(jiān)管指揮平臺的結合，將能實現(xiàn)海事部門遠程在線監(jiān)管。

4.2.3 加速快檢手段應用

《船舶水污染物排放控制標準（GB3552—2018）》以五日生化需氧量、懸浮物、耐熱大腸桿菌、pH值等作為生活污水排除控制標準，為了讓現(xiàn)場執(zhí)法更加高效、準確，有學者提出生活污水的快速檢測技術，對生活污水排放指標中最具代表性的大腸桿菌數(shù)進行實時檢測。目前該項技術仍處于實驗室研究階段，仍有很多地方需要改善，如果能推廣應用，將會給現(xiàn)場執(zhí)法帶來便利，同時有效提高現(xiàn)場執(zhí)法效率。

4.3 加大財政補貼投入力度

以長江“黃金水道”為例，目前，長江干線已啟動全面推進船舶水污染物“零排放”治理模式，為過往船舶提供船舶污染物全接收、全免費、零排放服務，實現(xiàn)以政府財政投入為主體的公益化運作。而水資源保護區(qū)作為重點保護水域，建立環(huán)境保護補助機制，在上下游設置完善的接收設施顯得尤為重要。

4.3.1 完善船舶污染物接收服務

在地方政府的扶持下，港口碼頭的船舶污染物接收設施日趨完善，但是船舶數(shù)量多、流動性大、位置分散，同時受到港口碼頭的靠泊規(guī)模、運營模式等制約，以小型船舶為首往往得不到重視。建議在推動港口碼頭船舶污染物接收設施建設的同時，同步推廣流動接收船的接收使用，補齊船舶生活污水無處排放的短板。同時，在水資源保護區(qū)上下游建設船舶水污染物公共接收站點，補齊碼頭接收設施無法滿足排放需求的缺口。

4.3.2 設置船舶環(huán)保改造補貼

在政府部門的主導下，通過出臺船舶改造補貼政策的方式，廣泛宣傳船舶污染防治的重要性，鼓勵船舶積極開展環(huán)保改造，比如淘汰船上不合格的防污染設施設備和器材、減免船舶污染物接收費用等。通過以獎代懲的方式，提高船舶改造的積極性，實現(xiàn)環(huán)保設備應改盡改，推動船舶污染防治計劃的落實。

4.4 加強生態(tài)環(huán)保人才隊伍建設

加強生態(tài)環(huán)保人才規(guī)范化建設，優(yōu)化人才隊伍專業(yè)知識、年齡、經(jīng)歷架構，逐步形成以強帶弱、以熟帶生的平衡執(zhí)法模式，全面提高現(xiàn)場執(zhí)法的判斷力、反應力和執(zhí)行力。同時強化人員專業(yè)素質(zhì)能力建設，堅持和完善人員培訓制度，從不同部門中抽調(diào)專業(yè)業(yè)務骨干，組建一支本領強、作風硬、勇?lián)數(shù)乃Y源保護小組。

4.5 推進防污應急保障力量建設

強化防污染應急能力建設，能有效預防和處置突發(fā)性船舶污染事故。一是相關部門做好應急能力建設規(guī)劃，在水資源保護區(qū)周邊選址，建立船舶防污染應急設備庫，提高轄區(qū)船舶溢油污染事故的防控能力；二是加強污染事故防備工作，制定有針對性的防污染應急預案，定期組織應急力量開展防污染演習，提升水功能區(qū)的防污染應急處置能力。

5.結語

“十四五”時期是實現(xiàn)生態(tài)文明建設新進步的第一個五年，加強飲用水源監(jiān)督管理，落實船舶水污染防治工作是一項長期、重要、艱巨的任務，需要聯(lián)合各方力量合力搭建“信息互通、資源共享、執(zhí)法聯(lián)動、違法共查”的常態(tài)化監(jiān)管機制，并以抓鐵有痕、踏石留印的精神落到實處中，如此一來，才能推進監(jiān)管行穩(wěn)致遠。