張曉陽(yáng)

（華東師范大學(xué) 教育學(xué)系，上海 200062）

自2001年開始，我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)式”變革，有意無意地朝著“小學(xué)進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中學(xué)進(jìn)縣城”的戰(zhàn)略預(yù)期大踏步前進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì):“2000年到2010年，我國(guó)農(nóng)村小學(xué)減少22.94萬(wàn)所，減少了52.1%；教學(xué)點(diǎn)減少11.1萬(wàn)個(gè)，減少了6成；農(nóng)村初中減少1.06萬(wàn)所，減幅超過1/4。也就是說，平均每一天，就要消失63所小學(xué)、30個(gè)教學(xué)點(diǎn)、3所初中，幾乎每過1小時(shí)，就要消失4所農(nóng)村學(xué)校?！盵1]即便在“校車事故”頻發(fā)并引起全國(guó)反思的2011年，學(xué)校撤并數(shù)量依然在快速增加。這種大規(guī)模、快速度的學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整在過去的中國(guó)，甚至世界范圍內(nèi)都是罕見的。而“大變革”的背后是毀譽(yù)參半、一度處于風(fēng)頭浪尖的國(guó)家自2001年始至2012年暫時(shí)中止的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策。所以，客觀記錄這項(xiàng)“事關(guān)7億多農(nóng)民、1.27億農(nóng)村義務(wù)教育在校生、752萬(wàn)農(nóng)村專任教師”[2]的政策歷程，歸納總結(jié)政策實(shí)施的積極與消極影響是一件很有意義的工作。

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策歷程

本文意義上的“農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整”，指的是自20世紀(jì)90年代末已經(jīng)存在、2001年正式開始的一場(chǎng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)重新布局的“教育改革”，特指我國(guó)為了優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，對(duì)農(nóng)村教育資源進(jìn)行整合，對(duì)臨近的學(xué)校進(jìn)行資源合并所采取的一系列措施。具體說來，就是大量撤并農(nóng)村原有的中小學(xué)，使學(xué)生集中到小部分城鎮(zhèn)學(xué)校，即民間所謂的“撤點(diǎn)并?！?。同時(shí)，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策不是一項(xiàng)單行、明確、具體的公共政策，而是涉及農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的一系列措施和相關(guān)政策的概括與統(tǒng)稱，該政策大概經(jīng)歷了“醞釀——啟動(dòng)——調(diào)整——中止”四個(gè)階段。

1.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策醞釀

1986年，我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，其中規(guī)定:“義務(wù)教育事業(yè)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！被诖隧?xiàng)規(guī)定，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)進(jìn)行了第一次成規(guī)模的布局調(diào)整，期間撤并了一批“麻雀學(xué)校”和“教學(xué)點(diǎn)”。然而，此后由于面對(duì)沉重的“掃盲”和“普九”任務(wù)，以“撤并學(xué)?！眮硖岣呓虒W(xué)質(zhì)量并沒有成為當(dāng)時(shí)的教育工作重點(diǎn)。況且，當(dāng)時(shí)計(jì)劃生育政策處于初期階段，國(guó)民生育觀念的變遷也才剛剛開始，長(zhǎng)期形成的這種人口負(fù)擔(dān)并沒能馬上得到緩解，所以當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)要承擔(dān)的生源數(shù)量非常之大。由此，1980年代后期到農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整開始以前，我國(guó)農(nóng)村中小學(xué)校的數(shù)量事實(shí)上一直在增長(zhǎng)，以適應(yīng)人口以及生源壓力[3]。在國(guó)家、社會(huì)各界的努力之下，“鎮(zhèn)辦初中，村辦小學(xué)”的地方分管體制由此而生，甚至一些大的村落擁有自己的九年一貫制學(xué)校。在這個(gè)基礎(chǔ)上，90年代中后期，我國(guó)基本完成了“掃盲”和“普及九年義務(wù)教育”的任務(wù)。

也正是在這個(gè)過程中，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)型。農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平迅猛提高，計(jì)劃生育政策和生育觀念發(fā)生變遷，適齡兒童數(shù)量急劇減少；農(nóng)村稅費(fèi)制度改革下，鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)持續(xù)緊張；農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)“有學(xué)上”的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了“上好學(xué)”的強(qiáng)烈需要。這些都催促著地方政府和國(guó)家著手新一輪的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整。事實(shí)上，“從1998年起，大多數(shù)省份都陸續(xù)開展以‘并鄉(xiāng)、并村、并?！汀疁p人、減事、減支’為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革”[4]。并且，在教育部1998年出臺(tái)的《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見》中已經(jīng)明確提到了要“合理調(diào)整中小學(xué)校布局”。1999年頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，為加速農(nóng)村地區(qū)教育的改革與發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)要優(yōu)化自己的學(xué)校結(jié)構(gòu)，合理地調(diào)整學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)，在注意適度的情況下，要采取集中辦學(xué)的策略。

2001年，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，在將農(nóng)村教育財(cái)政與管理體制改為“以縣為主”的同時(shí)，提出合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局，以便在原來基礎(chǔ)上優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村的教育資源。因此，對(duì)于規(guī)模比較小的學(xué)校和零星的教學(xué)點(diǎn)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行適度的撤并，從而提高農(nóng)村辦學(xué)效益。這對(duì)于財(cái)政吃緊的地方政府來說無疑是一個(gè)巨大的驅(qū)動(dòng)力。因此，全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策呼之欲出。

2.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策啟動(dòng)

2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》得以頒布，其中規(guī)定，因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)規(guī)模較小的小學(xué)和一些零星的教學(xué)點(diǎn)，各個(gè)地方要在學(xué)生方便就近入學(xué)條件下進(jìn)行適度的合并，當(dāng)然，在個(gè)別交通不便的地區(qū)仍然需保留一些必要的教學(xué)點(diǎn)，這樣才能防止出現(xiàn)因?yàn)閷W(xué)校布局調(diào)整而造成的隱性輟學(xué)現(xiàn)象。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村新一輪大規(guī)模中小學(xué)布局調(diào)整政策的正式啟動(dòng)。可以看出，此政策啟動(dòng)之初，便考慮到了布局調(diào)整的一些基本標(biāo)準(zhǔn)，但是，當(dāng)時(shí)沒有給出具體的“督導(dǎo)條例”與“撤并程序”，導(dǎo)致出現(xiàn)了一系列本可避免的問題。2002年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，明確規(guī)定地方要從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)地調(diào)整農(nóng)村學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)，并且布局調(diào)整所在地的縣級(jí)人民政府，要切實(shí)負(fù)責(zé)制訂出適合本轄區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃。但是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的逐步擴(kuò)大，縣級(jí)財(cái)政的壓力日增，大批撤并村小和教學(xué)點(diǎn)，優(yōu)化教育投資效益成為許多地方政府的不二選擇。

2003年6月，財(cái)政部發(fā)布《中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法》，中央財(cái)政為促進(jìn)和引導(dǎo)全國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)的改革和發(fā)展，推動(dòng)、支持和鼓勵(lì)中小學(xué)布局調(diào)整，設(shè)立“中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金”，補(bǔ)助范圍中提到要重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)。專項(xiàng)資金對(duì)于捉襟見肘的縣級(jí)財(cái)政無疑是“雪中送炭”，更加快地方政府制定農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃。2004年，教育部、財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見》，要求穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，提高辦學(xué)規(guī)模和效益，中央財(cái)政將視各地中小學(xué)布局調(diào)整工作的開展情況，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和支持。

2005年，教育部通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各地統(tǒng)一思想，把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擺上重要位置，積極采取措施，逐步縮小學(xué)校發(fā)展中的差距。“義務(wù)教育均衡發(fā)展”成為繼“雙基”之后的全新戰(zhàn)略目標(biāo)。面對(duì)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際，尤其是城鄉(xiāng)之間的巨大差距，許多地區(qū)對(duì)農(nóng)村學(xué)校，尤其是農(nóng)村薄弱學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模撤并，并把其作為“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的重要措施。

3.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策調(diào)整

在2001～2005年農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的過程中，有些地區(qū)采取“一刀切”的方式，盲目撤并農(nóng)村中小學(xué)，以致各種問題相繼暴露出來，其中最主要的便是造成很多地區(qū)學(xué)生“上學(xué)難，上學(xué)遠(yuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)生?！皬?006年起，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整帶來的系列問題已經(jīng)引起了中央和教育部的重視，并先后發(fā)出通知、意見、工作要點(diǎn)等，對(duì)此進(jìn)行有意識(shí)的政策糾偏?！盵5]

2006年，教育部先后發(fā)出《關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題有關(guān)事項(xiàng)的通知》和《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》。指出要對(duì)本地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)致統(tǒng)計(jì)與分析，“避免因決策的失誤、工作簡(jiǎn)單化和‘一刀切’造成新的學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)的問題發(fā)生”。同時(shí)，又一次嚴(yán)令各地方教育部門在切實(shí)做到因地制宜、合理撤并農(nóng)村中小學(xué)的同時(shí)，要保留一些必要的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，不能因?yàn)閷W(xué)校布局調(diào)整出現(xiàn)一些隱性輟學(xué)現(xiàn)象。這說明，2006年國(guó)家對(duì)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策進(jìn)行了反思，試圖對(duì)其進(jìn)行完善，但強(qiáng)大的撤并慣性依然促使農(nóng)村中小學(xué)不斷消失。

“2007年，就部分網(wǎng)友反映布局調(diào)整導(dǎo)致部分學(xué)生上學(xué)難的問題，教育部在回復(fù)中要求……在交通不便的地區(qū)仍須保留必要的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，防止因過度調(diào)整造成學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)和上學(xué)難問題。這被輿論解讀為，國(guó)家在叫?！畯?qiáng)行撤并’?！盵6]由此，雖然沒有正式宣布，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整逐漸進(jìn)入了中止階段。

4.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策中止

2010年，教育部頒發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求地方各級(jí)教育行政部門在調(diào)整中小學(xué)布局時(shí)，“對(duì)條件尚不成熟的農(nóng)村地區(qū)，要‘暫緩’實(shí)施布局調(diào)整，自然環(huán)境不利的地區(qū)小學(xué)低年級(jí)原則上暫不撤并”。2011年，甘肅校車事件，使社會(huì)對(duì)于這項(xiàng)政策的反思達(dá)到一個(gè)高潮，溫家寶總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議以及在各地調(diào)研教育狀況時(shí)，多次對(duì)規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整提出意見要求。

2012年4月，為減輕農(nóng)村學(xué)生上下學(xué)的交通風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院簽發(fā)了《校車安全管理?xiàng)l例》。7月，教育部出臺(tái)《規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見（征求意見稿）》，明確要求:“各地要根據(jù)實(shí)際條件合理確定學(xué)校覆蓋范圍，一般應(yīng)使學(xué)生每天上學(xué)單程步行時(shí)間不超過40分鐘；具備公共交通或校車服務(wù)條件的，學(xué)生每天上學(xué)單程乘車時(shí)間應(yīng)不超過40分鐘。”8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求合理確定縣域內(nèi)教學(xué)點(diǎn)、村小、中心小學(xué)、初中學(xué)校布局，以及寄宿制學(xué)校和非寄宿制學(xué)校的比例。嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并程序，已經(jīng)撤并的學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)，確有必要的應(yīng)重新規(guī)劃，按程序予以恢復(fù)。

同年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了正式的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，提出“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?！?，“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”，“已經(jīng)撤并的學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)，確有必要的由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行規(guī)劃，按程序予以恢復(fù)”。至此，自2001年始，持續(xù)了10余年的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，即“撤點(diǎn)并校”政策“暫時(shí)”落下帷幕，宣告中止。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的政策影響

新世紀(jì)以來，這場(chǎng)大規(guī)模的學(xué)校布局調(diào)整給農(nóng)村基礎(chǔ)教育帶來了深遠(yuǎn)的影響。作為一項(xiàng)公共政策，發(fā)揮其導(dǎo)向作用十分重要，因?yàn)樗転楦鞣N客觀與主觀因素所促發(fā)的行為提供合法依據(jù)，而這種合法依據(jù)又會(huì)放大種種自發(fā)行為，由此帶來的正面與負(fù)面沖擊力都是無比巨大的。

1.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的積極影響

從1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，到2001年政府正式宣布實(shí)現(xiàn)“雙基”的戰(zhàn)略任務(wù)，我國(guó)基本形成的是“村村辦小學(xué)，鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦初中”的布局形態(tài)。自2001年開始的這場(chǎng)農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整改革，雖然存在種種問題，但是不能否認(rèn)其所取得的一系列積極成效。

（1）提高了教育城鎮(zhèn)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平

我國(guó)農(nóng)村的快速城鎮(zhèn)化是促發(fā)教育城鎮(zhèn)化的重要因素，但是教育城鎮(zhèn)化反過來又會(huì)加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的水平。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要趨勢(shì)和標(biāo)志。2011年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到了51.27%，首次超過了農(nóng)村人口。這標(biāo)志著我國(guó)從此進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新的發(fā)展階段。我國(guó)人口規(guī)模巨大，所以在城鎮(zhèn)化上與發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大的差距，但差距就是潛力。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的工程，必須有效地引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理的布局調(diào)整，以促使農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村教育布局調(diào)整所帶來的教育城鎮(zhèn)化無疑是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?/p>

根據(jù)“推拉理論”也可以解釋農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，對(duì)于教育城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化的影響?！叭丝谶w徙的目的是為了改善生活條件，由此，流入地的那些使移民改善生活條件的因素就成為拉力，而流出地的那些不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件就成為推力。人口遷徙的發(fā)生就是因?yàn)榱鞒龅氐耐屏土魅氲氐睦煞N強(qiáng)力造成的?！盵7]無論是“學(xué)生流”導(dǎo)致的父母陪讀甚至舉家搬遷，還是主動(dòng)追求優(yōu)質(zhì)教育資源所導(dǎo)致的教育移民，都是教育城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)。新世紀(jì)以來的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整無疑會(huì)促使教育資源的城鎮(zhèn)化集聚，而教育資源的城鎮(zhèn)化集聚，無疑會(huì)在客觀上“推拉”農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，雖然在這個(gè)過程中伴隨著許多有待解決的困難與問題。

（2）促進(jìn)了教育資源的優(yōu)化配置

實(shí)現(xiàn)教育資源的合理配置本來就是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的重要目標(biāo)。資源的優(yōu)化配置是指在原來資源總量的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)學(xué)校硬件和軟件質(zhì)量的提升。而教育資源的硬件指的是學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，軟件指的就是師資隊(duì)伍建設(shè)。首先是學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整，大部分農(nóng)村地區(qū)新布點(diǎn)的學(xué)校在硬件設(shè)施上都有所提高。通過撤并一大批薄弱的“麻雀學(xué)?！?，地方會(huì)節(jié)省下一大批教育資金，可以直接用來改善新學(xué)校的辦學(xué)條件，更新教學(xué)設(shè)備。在這個(gè)過程中，可以把撤并學(xué)校的很多可以移動(dòng)資源即動(dòng)產(chǎn)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者其他村落中心學(xué)校進(jìn)行靠攏集中。與此同時(shí)，通過撤并學(xué)?？梢宰尣糠仲Y質(zhì)較差的教師下崗，從而節(jié)約部分的教育財(cái)政支出，統(tǒng)籌這些財(cái)政資源又可以吸引更好的師資[8]。其次是師資隊(duì)伍建設(shè)。師資是教育資源中最為寶貴的財(cái)富。但是農(nóng)村很多中小學(xué)存在嚴(yán)重的師資問題，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是師資緊缺，很多偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校只有一兩個(gè)教師，導(dǎo)致這些教師同時(shí)教授許多自己力有不逮的課程；二是師資結(jié)構(gòu)不合理，很多學(xué)校語(yǔ)文、數(shù)學(xué)教師比較富裕，但是嚴(yán)重缺乏英語(yǔ)、美術(shù)、體育教師，所以出現(xiàn)大量的非專業(yè)教師代課或者直接取消某科目的現(xiàn)象。通過學(xué)校布局調(diào)整，有效合理地優(yōu)化了師資隊(duì)伍，解決了師資存在的兩大難題[9]?？梢姡r(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整對(duì)于師資的優(yōu)化配置十分重要。

（3）形成了集中辦學(xué)的規(guī)模效益

農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整不僅可以促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置，而且有利于形成規(guī)模辦學(xué)的效益。通過撤并部分規(guī)模較小、教學(xué)條件相對(duì)落后的村小和教學(xué)點(diǎn)，使農(nóng)村學(xué)校的校均規(guī)模擴(kuò)大，從而對(duì)教育資源進(jìn)行重新整合，形成農(nóng)村中小學(xué)校的規(guī)模效益。只有學(xué)校達(dá)到一定的規(guī)模，才能更加充分地集中和利用各種教育資源”。

（4）推動(dòng)了區(qū)域教育的均衡發(fā)展

2001年，我國(guó)政府正式宣布實(shí)現(xiàn)了“雙基”任務(wù)之后，“義務(wù)教育均衡發(fā)展”便成為我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的新目標(biāo)。義務(wù)教育均衡指的是義務(wù)教育在教育機(jī)構(gòu)、教育群體、教育區(qū)域之間，公平地配置教育資源，以達(dá)到教育需求與教育供給的相對(duì)均衡。在農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整之后，一些基礎(chǔ)設(shè)施較好、教學(xué)質(zhì)量較高的農(nóng)村中心校，由于投入加大、資源集中，使其辦學(xué)條件在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村學(xué)校處于一流水平，農(nóng)村學(xué)齡兒童可就近接受高質(zhì)量、高水平的教育，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，對(duì)縮小區(qū)域內(nèi)、城鄉(xiāng)之間的教育差距，對(duì)推進(jìn)區(qū)域內(nèi)、城鄉(xiāng)間的教育均衡起到了積極作用。

2.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的消極影響

2012年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》中提出:“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并。”“叫?！钡脑蚓褪窃诓季终{(diào)整過程中，很多地區(qū)存在“一刀切”和“盲目撤并”的現(xiàn)象，從而給農(nóng)村基礎(chǔ)教育造成了許多消極影響，并且涉及對(duì)象眾多，尤其是農(nóng)村學(xué)生、學(xué)校以及家庭。

（1）布局調(diào)整對(duì)于學(xué)生的消極影響

根據(jù)華中師范大學(xué)課題組2008年對(duì)中西部6省區(qū)農(nóng)村中小學(xué)的調(diào)研，“收集針對(duì)各類人員的問卷共109 598份，結(jié)果顯示，74.0%的行政人員、77.5%的學(xué)校校長(zhǎng)、70.5%的學(xué)校中層干部、69.8%的教師和62.1%的教輔人員認(rèn)為，學(xué)生上學(xué)路程太遠(yuǎn)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后存在的最主要問題”[10]。學(xué)生“上學(xué)遠(yuǎn)”本身就是一個(gè)問題，但因?yàn)椤吧蠈W(xué)遠(yuǎn)”導(dǎo)致的問題更多。

首先是安全問題。以交通安全為例，“因?yàn)樵黾恿松蠈W(xué)距離，所以交通工具迫在眉睫。上海一家評(píng)估機(jī)構(gòu)曾按美國(guó)校車案例測(cè)算，中國(guó)專用校車需求空間約為80萬(wàn)～100萬(wàn)輛；按單個(gè)省需求量推導(dǎo)，全國(guó)專用校車需求量大約為70萬(wàn)輛左右。而現(xiàn)實(shí)情況是，中國(guó)在校中小學(xué)生約2.33億人，保守按1.5億中小學(xué)生計(jì)算，當(dāng)前符合標(biāo)準(zhǔn)的專用校車僅為1萬(wàn)輛左右，學(xué)生千人保有量?jī)H為0.12輛”[11]。結(jié)果是兒童上下學(xué)路上的事故頻發(fā)，迫使國(guó)家出臺(tái)了《校車安全管理?xiàng)l例》。另外，遠(yuǎn)離家庭的寄宿生活也讓學(xué)生缺乏來自父母的情感關(guān)懷，心理問題日益增多。具體表現(xiàn)為有些學(xué)生產(chǎn)生厭學(xué)情緒，早戀現(xiàn)象比較普遍，學(xué)生打架斗毆現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其次是輟學(xué)率。河北省教育廳巡視員韓清林透露:“從2008年輟學(xué)生63.3萬(wàn)人，輟學(xué)率5.99%，到2011年輟學(xué)生已經(jīng)達(dá)到88.3萬(wàn)人，輟學(xué)率8.8%，這與1997年、1998年、1999年的輟學(xué)水平大體相當(dāng)。”[12]大規(guī)模地持續(xù)不斷地撤并教學(xué)點(diǎn)不僅使大量的小學(xué)低年級(jí)孩子輟學(xué)，更為可怕的是還會(huì)使大量的兒童不能入學(xué)，每年可能產(chǎn)生新文盲上百萬(wàn)。30年普及九年義務(wù)教育的輝煌成就大打折扣。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的初衷是提高農(nóng)村教育質(zhì)量，但是如果導(dǎo)致大量學(xué)生輟學(xué)那就違背初衷，得不償失了。

（2）布局調(diào)整對(duì)于學(xué)校的消極影響

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的本意是通過合理的撤并，提高中心學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。但是，由于部分地方政府不顧實(shí)際情況，盲目撤并，導(dǎo)致出現(xiàn)各種問題，學(xué)校的教育質(zhì)量也就難以保障。具體表現(xiàn)有三點(diǎn):一是班額嚴(yán)重超標(biāo)。通過撤并大批的村小和教學(xué)點(diǎn)，學(xué)生大量集中在一些城鎮(zhèn)或中心學(xué)校，但城鎮(zhèn)學(xué)?；蛑行膶W(xué)校的擴(kuò)建或新建往往跟不上撤并的速度，導(dǎo)致學(xué)校班額嚴(yán)重超標(biāo)，教學(xué)設(shè)備也因此顯得捉襟見肘。許多撤并后的學(xué)生在超大班額下，學(xué)習(xí)成績(jī)反而出現(xiàn)下降。二是教師工作任務(wù)繁重，自身素質(zhì)無法得到提高?！俺伏c(diǎn)并?！焙螅囝~的陡增不僅加重了教師的教育教學(xué)工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)也加大了教師的身心壓力。三是大部分學(xué)校寄宿條件差，配套設(shè)施滯后，管理比較混亂。大部分農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生宿舍不附帶衛(wèi)生間和浴室，有的農(nóng)村學(xué)校學(xué)生住的是大通鋪，許多學(xué)校無力配備合格食堂。大多數(shù)學(xué)校專職管理人員偏少，由班主任和科任教師來兼職擔(dān)任學(xué)生的住宿管理工作，他們?nèi)狈Ρ匾呐嘤?xùn)和經(jīng)驗(yàn)，住宿管理比較混亂，存在一定的安全隱患[13]。

（3）布局調(diào)整對(duì)于家庭的消極影響

目前，一些地方不合理的“撤點(diǎn)并?！?，與廣大農(nóng)民子女接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望形成了鮮明的對(duì)比，使這些地區(qū)的農(nóng)民家庭對(duì)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整產(chǎn)生了懷疑、不滿，導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系緊張。具體影響為:一是家庭教育成本增加，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。因?yàn)椴缓侠淼摹俺伏c(diǎn)并?！?，離學(xué)校相對(duì)較近的農(nóng)村家長(zhǎng)只能讓孩子搭車上學(xué)，離學(xué)校較遠(yuǎn)的學(xué)生不得不寄宿在學(xué)校，這都使原來就不寬裕的家庭經(jīng)濟(jì)情況更加拮據(jù)，尤其是農(nóng)村多子女家庭的教育開支驟增，極大地增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。二是“陪讀”現(xiàn)象普遍存在。中小學(xué)生的安全意識(shí)和自我保護(hù)能力都相對(duì)欠缺，出于對(duì)孩子的安全考慮，很多父母不得不背井離鄉(xiāng)，陪同孩子到中心學(xué)校所在地租房陪孩子讀書，這種“陪讀”現(xiàn)象在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)比較突出。這樣的家庭一般是男主人在外面打工，而母親則在學(xué)校所在地陪孩子就讀，這些都對(duì)農(nóng)村家庭造成了極大的困擾。

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