文/李 良

解讀《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》

文/李 良

2013年2月22日，國家能源局發(fā)布公告（2013年第2號(hào)），正式公布醞釀了一年多的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》（以下簡(jiǎn)稱《政策》），明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向。該政策的發(fā)布實(shí)施，對(duì)科學(xué)高效開發(fā)利用煤層氣資源、促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速健康可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

政策全面助煤層氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)開發(fā)

《政策》全文包括發(fā)展目標(biāo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)布局、勘探開發(fā)生產(chǎn)、技術(shù)政策、煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)、安全節(jié)能環(huán)保、保障措施等8部分、32條。

《政策》的法律和政策依據(jù)是《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國煤炭法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發(fā)〔2006〕47號(hào)）。

鑒于《礦法》確立了煤層氣作為獨(dú)立礦種，《煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》提出“煤層氣產(chǎn)業(yè)是新興能源產(chǎn)業(yè)”和“加快培育和發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)”等重要思想，并把研究制定《政策》視作“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，科學(xué)高效開發(fā)利用煤層氣資源”的重要內(nèi)容，特別強(qiáng)調(diào)了“發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)對(duì)保障煤礦安全生產(chǎn)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義”。

提出新輸送理念 確立滾動(dòng)開發(fā)原則

由于受“低壓輸送”思想的影響，“十一五”末煤層氣長輸管道的總長度仍然為零，導(dǎo)致一方面南方“氣荒”，另一方面煤層氣無法外輸而放空。根據(jù)西氣東輸、川氣東送的經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)1億立方米天然氣市場(chǎng)，約需要建設(shè)24～30千米的長輸管道?！墩摺窉仐壛恕暗蛪狠斔汀钡穆浜罄砟睿谝淮翁岢觥懊簩託庖怨艿垒斔蜑橹鳌?，“統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性輸氣管網(wǎng)，鼓勵(lì)煤層氣進(jìn)入城市公共供氣管網(wǎng)和天然氣長輸管網(wǎng)”，并提出“輸氣管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)應(yīng)為煤層氣用戶提供公平、公正的管道運(yùn)輸服務(wù)”。

煤層氣采氣機(jī)理是整體降壓-解吸-產(chǎn)氣，與常規(guī)天然氣差別很大。從潘河國家示范工程看，產(chǎn)量達(dá)到4000～15000立方米/天的高產(chǎn)井，在勘探之初，由于井?dāng)?shù)較少、整體降壓效果尚未顯現(xiàn)，煤層氣井產(chǎn)量受到很大制約，甚至達(dá)不到申報(bào)探明儲(chǔ)量的產(chǎn)量要求。滾動(dòng)開發(fā)符合煤層氣勘探開發(fā)的實(shí)際和基本規(guī)律，再輔以煤層氣試采，即鼓勵(lì)勘探階段進(jìn)行煤層氣試采、試輸和試銷售，將會(huì)有效提速煤層氣產(chǎn)能建設(shè)和開發(fā)利用步伐。

《政策》還提出堅(jiān)持自主研發(fā)和引進(jìn)相結(jié)合、基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，加大科技研發(fā)投入，實(shí)施國家科技重大專項(xiàng)、科技支撐計(jì)劃、“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)化示范工程，鼓勵(lì)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校聯(lián)合開展科技攻關(guān)，加強(qiáng)工程（技術(shù)）研究中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，發(fā)展技術(shù)咨詢服務(wù)，提升煤層氣產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力。

鼓勵(lì)投融資新方向 預(yù)算內(nèi)資金支持

《政策》將投資煤層氣的主體，由國有企業(yè)擴(kuò)大到民間資本，并第一次擴(kuò)大到“境外資金”，投資環(huán)節(jié)由勘探開發(fā)擴(kuò)大到“管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。提出“拓寬企業(yè)融資渠道，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照安全、合規(guī)、自主的原則為煤層氣項(xiàng)目提供授信支持和金融服務(wù)，支持符合條件的煤層氣企業(yè)發(fā)行債券、上市融資”，發(fā)型債券和上市，都是第一次寫進(jìn)政策，可以理解包括鼓勵(lì)信托基金、非銀行金融機(jī)構(gòu)融資等。

《政策》還提出“統(tǒng)籌安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持煤層氣開發(fā)利用示范工程、關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)和創(chuàng)新能力建設(shè)”。而這項(xiàng)政策正是中聯(lián)公司爭(zhēng)取了近10年、尚未真正落實(shí)的重要政策?！墩摺窞槊磕?0億元的瓦斯治理資金部分投向煤層氣地面開發(fā)項(xiàng)目提供了政策依據(jù)。

重要議題仍待明確

社會(huì)各界，特別是煤層氣行業(yè)對(duì)《政策》的期望很高，有些重要的議題尚待進(jìn)一步研究和明確。

加大對(duì)依法采氣的支持力度。致公黨中央科技與經(jīng)濟(jì)委員會(huì)潘偉爾副主任提出，我國急需一場(chǎng)“煤層氣革命”。一要拋棄“煤層氣開采服從于煤炭開采”等理念，樹立“煤層氣地面開采優(yōu)先于井下開采”、“煤層氣開采優(yōu)先于煤炭開采”、“煤層氣整裝開采優(yōu)先于分散開采”的理念。二要建立“煤層氣礦權(quán)配置優(yōu)先于煤炭探礦權(quán)配置”的原則。凡是煤層氣礦權(quán)沒有配置的煤田、礦區(qū)，不得配置煤炭資源礦權(quán)。

堅(jiān)持采氣采煤一體化

國務(wù)院辦公廳〔2006〕47號(hào)文第六條規(guī)定：“堅(jiān)持采氣采煤一體化”，但是《政策》中使用了“采煤采氣一體化”提法。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心這種不一致有可能被侵害煤層氣礦權(quán)的利益相關(guān)方利用。

為避免形成新的礦權(quán)重疊，很可能需要兩項(xiàng)措施：一是將省市管理的國有煤礦重新歸還給中國地方煤礦總公司，為煤層氣企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，同時(shí)還可以大幅度增加中央財(cái)政收入。二是對(duì)違規(guī)發(fā)放采煤礦權(quán)屢禁不止的省區(qū)，5年內(nèi)暫時(shí)上收煤炭采礦證頒發(fā)權(quán)利。該省區(qū)的煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)，不分大小，一律上收到國土資源部，以徹底杜絕產(chǎn)生新的煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊的惡性循環(huán)現(xiàn)象，確保實(shí)現(xiàn)國家煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展和煤炭生產(chǎn)的本質(zhì)安全。

加大金融支持力度和開放力度

《政策》規(guī)定如果不按照程序核準(zhǔn)、備案，銀行將不給貸款，但是沒有明確什么情況下銀行將給予貸款或優(yōu)先貸款。從鼓勵(lì)煤層氣開發(fā)利用的角度，更需要產(chǎn)業(yè)政策為煤層氣企業(yè)或項(xiàng)目獲得金融、銀行支持提供正面的政策依據(jù)。

《政策》提出“鼓勵(lì)具備條件的各類所有制企業(yè)參與煤層氣勘探開發(fā)利用”，“形成以專業(yè)化煤層氣公司為主體、中小企業(yè)和外資企業(yè)共同參與的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)”，但是不很明確。比如，可否參照頁巖氣政策，中方控股的中外合資企業(yè)可以成為煤層氣探礦權(quán)人，或者再進(jìn)一步，對(duì)港澳地區(qū)符合條件的大型能源公司，選擇若干家進(jìn)行試點(diǎn)，比照民營企業(yè)參與煤層氣開發(fā)利用。

政策明確產(chǎn)業(yè)方向 規(guī)劃編制制度化

2012年煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約為125億立方米，屬于小品種能源產(chǎn)品。《政策》系統(tǒng)總結(jié)了1996年以來的煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用的相關(guān)政策經(jīng)驗(yàn)與主要教訓(xùn)，針對(duì)煤層氣（煤礦瓦斯）勘探開發(fā)、利用、對(duì)外合作等焦點(diǎn)問題，明確了基本政策方向。

《政策》明確，國務(wù)院煤炭（煤層氣）行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)編制全國煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃并組織實(shí)施。全國煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃內(nèi)容包括總體要求、發(fā)展目標(biāo)、勘探開發(fā)布局、重大建設(shè)項(xiàng)目等。有關(guān)地方政府和重點(diǎn)企業(yè)應(yīng)編制本地區(qū)、本企業(yè)煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃，落實(shí)全國規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

《政策》還提出超越“十二五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)。第一條明確，堅(jiān)持市場(chǎng)引導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，創(chuàng)新體制機(jī)制，加大科技攻關(guān)，強(qiáng)化政策扶持，強(qiáng)力推進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高安全生產(chǎn)水平，增加清潔能源供應(yīng)，減少溫室氣體排放，把煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成重要的新興能源產(chǎn)業(yè)。

煤層氣開發(fā)受重視 政策穩(wěn)步出臺(tái)

煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用是黨中央、國務(wù)院高度重視的一項(xiàng)重要工作。2005年成立部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組以來，國務(wù)院每年都召開煤層氣（煤礦瓦斯）治理和利用方面工作會(huì)。

2011年11月11日，在國務(wù)院召開的全國瓦斯治理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，張德江同志指出，國家能源局要重視政策研究，花點(diǎn)氣力，解放思想，提高煤層氣政策的吸引力，制定新的金融、稅務(wù)、財(cái)政、科技等政策，吸引、鼓勵(lì)各種資本投向煤層氣產(chǎn)業(yè)。

2011年12月29日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃的通知》（發(fā)改能源〔2011〕3041號(hào)）提出“十二五”期間新增探明煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量10000億立方米，2015年實(shí)現(xiàn)煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量300億立方米，同時(shí)提出20項(xiàng)政策措施，其中第一項(xiàng)就是研究制定《政策》。

2012年初，國家能源局提出產(chǎn)業(yè)政策年措施，著力推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)政策、頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策等研究制定工作。當(dāng)年2月14日，國家能源局正式啟動(dòng)該項(xiàng)工作，組織相關(guān)專家開展《政策》的起草工作。

2013年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2013〕 2號(hào)）提出完善政策，加快《政策》的相關(guān)補(bǔ)發(fā)。2013年2月22日《政策》正式發(fā)布。

本文來源：《中國能源報(bào)》