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        構(gòu)建我國存款保險(xiǎn)制度的法律思考

        2013-08-15 00:50:50□文/韓
        合作經(jīng)濟(jì)與科技 2013年20期
        關(guān)鍵詞:存款人保險(xiǎn)費(fèi)率保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

        □文/韓 芳

        (中共安陽市委黨校 河南·安陽)

        從美國1933年設(shè)立首個(gè)存款保險(xiǎn)制度至今,已有超過110個(gè)國家建立了存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度通過保護(hù)存款人利益,維護(hù)了金融體系的穩(wěn)定,因此存款保險(xiǎn)制度與審慎監(jiān)管、中央銀行最后借款人制度一起構(gòu)成了國際上公認(rèn)的金融安全網(wǎng)。隨著我國金融改革的不斷深入,金融機(jī)構(gòu)之間的競爭也逐步激烈,優(yōu)勝劣汰在所難免,特別是當(dāng)前我國利率市場化步伐的加快,從客觀上呼喚存款保險(xiǎn)制度盡快推出。

        一、我國建立存款保險(xiǎn)制度的必要性與緊迫性

        存款保險(xiǎn)制度是一種金融保障制度,是指由經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu),按照所吸收存款的一定比例,向特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納一定的保險(xiǎn)金,當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款,從而保護(hù)存款人利益,維護(hù)銀行信用,防止擠兌發(fā)生及危機(jī)擴(kuò)散,穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

        存款保險(xiǎn)制度系美國首創(chuàng),1929~1933年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給美國帶來了沉重打擊。到1933年夏,整個(gè)國家有一半的銀行倒閉(主要是小銀行)。為保護(hù)存款人的利益,恢復(fù)社會公眾對銀行的信心,美國國會在1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾法》(《Glass-steagallAct》),設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司,挽救了在經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下瀕臨崩潰的美國銀行體系。統(tǒng)計(jì)顯示,截至2011年,已有111個(gè)國家建立存款保險(xiǎn)制度,同期正在建設(shè)該制度的有8個(gè)國家,而正在研究如何建立存款保險(xiǎn)制度的國家達(dá)到33個(gè)?!敖^大多數(shù)金融穩(wěn)定理事會成員國(地區(qū))都建立了統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)制度?!毖胄幸鼋鹑诜€(wěn)定理事會2012年初發(fā)布的評估報(bào)告稱,金融穩(wěn)定理事會的24個(gè)成員國(地區(qū))中,只有南非、沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險(xiǎn)制度。其中,南非已計(jì)劃在2012年建立由中央銀行負(fù)責(zé)運(yùn)作的存款保險(xiǎn)制度。

        我國對于存款保險(xiǎn)制度的探討已有十幾年之久,但是目前我國仍未建立該制度。在存款保險(xiǎn)制度缺失的條件下,國家實(shí)際上承擔(dān)了隱形的擔(dān)保責(zé)任,即以國家和政府的信用對存款類金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為進(jìn)行擔(dān)保,任何金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn),最終都由政府來承擔(dān)。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷就是,它強(qiáng)化了金融企業(yè)和存款人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,存款人缺乏動力去監(jiān)督甚至關(guān)注銀行的經(jīng)營狀況,而銀行又不用為它們的過度冒險(xiǎn)支付額外成本,同時(shí)又增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,我國經(jīng)濟(jì)和國際經(jīng)濟(jì)的接軌也越來越密切,金融業(yè)的競爭愈加激烈,優(yōu)勝劣汰在所難免。目前,金融改革的深入打破了國家銀行大一統(tǒng)的局面,出現(xiàn)了形態(tài)多樣、獨(dú)立核算的各類金融機(jī)構(gòu),通過市場化方式經(jīng)營,政府不可能一直充當(dāng)最后的埋單人,一旦出現(xiàn)大規(guī)模的金融風(fēng)暴,廣大存款人的利益就會受到威脅,銀行信譽(yù)也會受到前所未有的挑戰(zhàn),因此在提高中央銀行監(jiān)管水平的同時(shí),建立符合我國具體國情的存款保險(xiǎn)制度,對穩(wěn)定金融體系,增強(qiáng)存款人對銀行的信心十分重要。

        鑒于我國現(xiàn)行的隱性存款保險(xiǎn)的諸多局限性,各界要求我國建立存款保險(xiǎn)制度的呼聲也越來越高。2012年7月16日,中國人民銀行在其發(fā)布的《2012年金融穩(wěn)定報(bào)告》中稱,我國推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。并且隨著當(dāng)前我國利率市場化和匯率形成機(jī)制等改革深入推進(jìn),需要存款保險(xiǎn)制度為利率市場化護(hù)航。利率市場化后銀行間經(jīng)營差異擴(kuò)大,銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)上升,通過建立完善的顯性存款保險(xiǎn)制度,可有效降低擠兌風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)中小銀行與大型銀行公平競爭,維護(hù)金融穩(wěn)定。從各國經(jīng)驗(yàn)看,很多國家均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險(xiǎn)制度,從而有利于利率市場化以及金融自由化的進(jìn)一步深入。此外,存款保險(xiǎn)可以對金融體系進(jìn)行有效的監(jiān)管,從而最大限度地避免信用危機(jī)和銀行的破產(chǎn)倒閉,而競爭在提高銀行業(yè)運(yùn)行效率的同時(shí),也給銀行業(yè)帶來了新的挑戰(zhàn),因?yàn)榻?jīng)營不善將會被市場機(jī)制淘汰出局。因此,存款保險(xiǎn)不僅可以有效地監(jiān)管銀行等金融機(jī)構(gòu),而且可以對市場主體優(yōu)勝劣汰式篩選,對經(jīng)營不善的銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的激勵(lì)。由此可見,作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國,盡快在法律框架下推出存款保險(xiǎn)制度,已是大勢所趨。

        二、我國建立存款保險(xiǎn)制度的法律思考

        (一)盡快完善相應(yīng)法律法規(guī)。首先,盡快制定統(tǒng)一的《存款保險(xiǎn)法》?!洞婵畋kU(xiǎn)法》是我國存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的基礎(chǔ)。通過制定該法,依法設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的地位、職能、組織機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)操作,分別對投保對象、投保方式、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能、投保標(biāo)的、保險(xiǎn)費(fèi)率、存款保險(xiǎn)公司資金的運(yùn)用、賠償限額和法律責(zé)任等各方面做出細(xì)致規(guī)定。我國應(yīng)由全國人大常務(wù)委員會制定《存款保險(xiǎn)法》,從而賦予該法較高的法律地位,體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融秩序穩(wěn)定的決心;其次,完善我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定。商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)對存款人利益的一種重要保障措施就是存款賠償,但我國的上述兩部法律僅僅規(guī)定了銀行破產(chǎn),卻對銀行破產(chǎn)時(shí)對存款人利益怎樣進(jìn)行具體保護(hù)、怎樣具體操作缺少規(guī)定?!镀髽I(yè)破產(chǎn)法》雖規(guī)定商業(yè)銀行實(shí)施破產(chǎn)時(shí),國務(wù)院可以依據(jù)該法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法,但就目前法律規(guī)定而言,一旦商業(yè)銀行破產(chǎn),對存款人的利益保護(hù)只能由國務(wù)院另行作出決定,對廣大銀行儲戶的保護(hù)途徑和保護(hù)方式存在不確定性。我國的《商業(yè)銀行法》第71條第2款雖然規(guī)定“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí),在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動保險(xiǎn)費(fèi)用后,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲蓄存款的本金和利息”,但是,個(gè)人儲蓄存款的本金和利息如何優(yōu)先支付?特別是不能支付的情況下,如何保障個(gè)人儲戶的利益就沒有了可供操作的規(guī)定。因此,要修改我國的《企業(yè)破產(chǎn)法》和《商業(yè)銀行法》,增加金融機(jī)構(gòu)宣告破產(chǎn)后如何優(yōu)先進(jìn)行存款賠償?shù)木唧w規(guī)定,以及無力賠償時(shí)的補(bǔ)救措施。最后,做好《存款保險(xiǎn)法》與我國《企業(yè)破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行法》以及相關(guān)法律規(guī)定相銜接工作。

        (二)盡快建立我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。美國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定名為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC),它是完全依照《格拉斯—斯蒂格爾法案》成立的,由政府創(chuàng)建和管理。FDIC自成體系,獨(dú)立運(yùn)行,與聯(lián)邦儲備體系保持平行,只對國會負(fù)責(zé),并接受美國會計(jì)總署的審計(jì),在保持相當(dāng)?shù)莫?dú)立性的同時(shí)兼顧與央行和銀監(jiān)會的協(xié)調(diào)。按照美國《格拉斯-斯蒂格爾法案》的規(guī)定,F(xiàn)DIC的職能可以概括為存款保險(xiǎn)、金融監(jiān)管、金融援助、破產(chǎn)處置四大項(xiàng)。我國《存款保險(xiǎn)法》可以借鑒美國的成熟經(jīng)驗(yàn),盡快建立全國統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),使存款保險(xiǎn)權(quán)集中于中央,范圍覆蓋全國,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一運(yùn)作。同時(shí),《存款保險(xiǎn)法》必須明確規(guī)定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行日常監(jiān)管中對參保銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能,這樣才能發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)金融運(yùn)行穩(wěn)定劑作用,避免其成為經(jīng)營不善而倒閉銀行機(jī)構(gòu)的提款機(jī)。

        (三)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的存款保險(xiǎn)制度規(guī)范。我國存款保險(xiǎn)制度功能的發(fā)揮與制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理有很大關(guān)聯(lián)。具體的制度設(shè)計(jì)中包括存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能、組織模式、金融機(jī)構(gòu)參保方式、參保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率,賠付標(biāo)準(zhǔn)等問題都應(yīng)在《存款保險(xiǎn)法》中予以明確。

        筆者認(rèn)為,我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位應(yīng)綜合化,立法應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多重職能。主要包括:一是存款保險(xiǎn)職能;二是監(jiān)管職能;三是危機(jī)救助職能;四是破產(chǎn)處置職能。對我國存款保險(xiǎn)公司的初始資金的來源,由政府和銀行業(yè)共同出資創(chuàng)辦為宜。政府以財(cái)政撥款的方式一次性注入相當(dāng)規(guī)模的資金,除政府出資外,中國人民銀行及投保銀行也應(yīng)認(rèn)購一定股份,共同組建存款保險(xiǎn)公司。這種制度設(shè)計(jì)既能增強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金勢力,又有利于其更好地防范風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)健經(jīng)營,在一定程度上避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

        另外,由于存款保險(xiǎn)制度關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)共同利益及存款人權(quán)益,為避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機(jī),故大多數(shù)國家和地區(qū)采用強(qiáng)制投保方式,即要求符合存款保險(xiǎn)法條件的金融機(jī)構(gòu)必須參加存款保險(xiǎn)制度。因此,我國應(yīng)在立法上確立強(qiáng)制的參保方式。在保險(xiǎn)范圍方面,筆者建議在我國建立存款保險(xiǎn)初期,可以把存款保險(xiǎn)范圍主要限定為居民儲蓄存款,因?yàn)檫@部分存款主要代表著大多數(shù)存款人的利益,也是銀行主要的負(fù)債業(yè)務(wù),對其進(jìn)行有效保護(hù),就能維護(hù)公眾對銀行體系的信心。對于銀行的同業(yè)存款、非居民存款、作為擔(dān)保和抵押的存款可暫時(shí)不列入存款保險(xiǎn)范圍。今后,隨著存款保險(xiǎn)公司的理賠能力的增強(qiáng),可以將他們逐步歸入保險(xiǎn)范圍。同時(shí),也為了保障公平競爭、避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn),有必要將在國內(nèi)依法吸收存款的所有金融機(jī)構(gòu),包括國有銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行、信用社、郵政儲蓄銀行以及外資銀行在華的法人子公司等都納入保險(xiǎn)體系中。當(dāng)前,在各國的存款保險(xiǎn)立法中,普遍規(guī)定銀行、信用合作機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為投保人。因此,儲戶并非存款保險(xiǎn)制度的投保義務(wù)人,無需為此支付保險(xiǎn)費(fèi)用。

        保險(xiǎn)費(fèi)率的制定是整個(gè)存款保險(xiǎn)制度中最棘手的一個(gè)問題,存款保險(xiǎn)費(fèi)率的確定方式有兩種:一種是單一費(fèi)率方式,另一種是差別費(fèi)率方式。單一費(fèi)率方式是存款保險(xiǎn)成員機(jī)構(gòu)按統(tǒng)一費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)交付存款保費(fèi)。差別費(fèi)率方式就是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)成員銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)等級,確立不同的存款保險(xiǎn)費(fèi)率檔次;成員銀行繳付存款保險(xiǎn)費(fèi)率的高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足水平和監(jiān)管評級掛鉤,資本充足率和監(jiān)管評級越高,保險(xiǎn)費(fèi)率就越低;反之亦然。鑒于目前我國不同類別銀行間風(fēng)險(xiǎn)差別較大,筆者認(rèn)為當(dāng)前采用差別費(fèi)率更為公平合理,應(yīng)由我國權(quán)威機(jī)構(gòu)對我國投保的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級,按照“差別對待”原則視投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)等級實(shí)行差別費(fèi)率。立法在確定存款保險(xiǎn)費(fèi)率水平時(shí),要注意基礎(chǔ)費(fèi)率的確定要科學(xué),各等級間的差別要合理。要避免為減輕銀行負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)率過低,從而收不到存款保險(xiǎn)的真正效果;但也不宜過高,因?yàn)槲覈y行的收益水平普遍不高,過高的保險(xiǎn)費(fèi)率會加重銀行的負(fù)擔(dān),而導(dǎo)致這一制度的流產(chǎn)。

        就存款保險(xiǎn)的賠償限額而言,存款保險(xiǎn)制度的一個(gè)基本目標(biāo)是保護(hù)居于多數(shù)的小額存款人的利益,因而絕大多數(shù)實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國家都采用限額保險(xiǎn)制,即對每一存款人和機(jī)構(gòu)確定一個(gè)存款保險(xiǎn)金額的上限,對于超過限定數(shù)額部分的存款則不予存保。對此,我國立法中應(yīng)予借鑒。

        (四)建立存款保險(xiǎn)法律制度配套措施。在我國籌備建立存款保險(xiǎn)制度的過程中,必須加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)等配套改革,為充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢創(chuàng)造有利條件。首先,要加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管,建立預(yù)警機(jī)制,進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)提示和監(jiān)管。金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)要加強(qiáng)監(jiān)測、及時(shí)預(yù)警、準(zhǔn)確判斷,采取有效措施處置風(fēng)險(xiǎn),督促其加強(qiáng)資產(chǎn)準(zhǔn)確分類、充足撥備和核銷呆壞賬,提高自主防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力;其次,完善金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度。雖然銀監(jiān)會頒布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》,但是相關(guān)的規(guī)定較為籠統(tǒng),應(yīng)明確規(guī)定信息披露的相關(guān)要求,實(shí)現(xiàn)對投保銀行的資本現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)狀況的充分了解,及時(shí)糾正金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行偏差,建立健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制創(chuàng)造條件;再次,形成一套行之有效的存款保險(xiǎn)人才培養(yǎng)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是專門服務(wù)于商業(yè)銀行的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),需要一批既精通保險(xiǎn)精算技術(shù)又精通銀行管理的雙料人才。目前,我國這樣的人才極為缺乏。鑒于此,需要建立一套專業(yè)的人才培養(yǎng)機(jī)制,培養(yǎng)一批精通銀行、保險(xiǎn)業(yè)務(wù),并充分了解國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的人才隊(duì)伍,從而保證存款保險(xiǎn)制度健康有序地發(fā)展。最后,要加強(qiáng)儲戶風(fēng)險(xiǎn)意識教育,在目前銀行儲蓄制度下,儲戶的存款由國家隱性擔(dān)保,儲戶很少關(guān)心銀行的經(jīng)營狀況,缺少風(fēng)險(xiǎn)意識。因此,在建立存款保險(xiǎn)制度前,應(yīng)加強(qiáng)對居民的存款風(fēng)險(xiǎn)教育意識,增進(jìn)居民對存款保險(xiǎn)制度的了解,創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)防范的社會氛圍。

        [1]朱琰,王一峰,肖斐斐,向啟.存款保險(xiǎn)制度國際比較研究.銀行家,2012.11.

        [2]章文貢.央行:我國推出存款保險(xiǎn)制度時(shí)機(jī)基本成熟.第一財(cái)經(jīng)日報(bào),2012.7.16.

        [3]李宏,杜熠飛.關(guān)于建立我國存款保險(xiǎn)法律制度及利弊分析.金融理論與實(shí)踐,2009.9.

        [4]王召.構(gòu)建我國存款保險(xiǎn)制度的若干建議.中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2007.2.26.

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