辛方坤

(上海政法學(xué)院 國(guó)際事務(wù)與公共管理系，上海 201701)

中國(guó)經(jīng)歷了三十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但背后的民生問題已成為當(dāng)前影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的關(guān)鍵。中國(guó)的財(cái)政收入是中等收入水平國(guó)家中最高的，但民生性支出卻是低等收入水平國(guó)家中較低的，這樣的對(duì)比表明中國(guó)應(yīng)該有足夠的能力卻并沒有提供合適的公共服務(wù)。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源不僅總量不足，而且分布不均，優(yōu)勢(shì)資源更多地集中在省、市等高層級(jí)政府中，而縣、鄉(xiāng)等基層政府則面臨著基本民生資源的缺失，公共服務(wù)配置的這種不均衡直接影響著社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。中共十七屆五中全會(huì)明確指出“保障和改善民生”，并將其作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。如何讓公眾更好地共享發(fā)展成果已經(jīng)成為舉國(guó)關(guān)注的問題。

按照公共產(chǎn)品理論，那些由于市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的無法有效提供的、但對(duì)社會(huì)有益的、必需的產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該由政府來提供。那么，醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等福利性社會(huì)安排必然是政府責(zé)任體現(xiàn)的一個(gè)方面。事實(shí)上，中國(guó)的地方政府也確實(shí)承擔(dān)著這種支出責(zé)任。問題在于，同樣是由政府承擔(dān)的責(zé)任，卻呈現(xiàn)出不公平的公共服務(wù)資源配置狀態(tài)。羅爾斯強(qiáng)調(diào)的初級(jí)產(chǎn)品分配公平、阿馬蒂亞·森的可行動(dòng)能力公平、諾齊克的程序和權(quán)利公平等都從本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任、確保公平。雖然理論上地方政府應(yīng)該以納稅人的稅收為居民提供合意的公共服務(wù)，但實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，政府責(zé)任的良好實(shí)現(xiàn)仍然需要兩方面支撐：⑴地方政府官員愿意實(shí)施有效作為——地方政府偏好；⑵這種有效作為建立在財(cái)力得到保障的基礎(chǔ)上——財(cái)政資源配置。

按照理性經(jīng)濟(jì)人假說，地方政府實(shí)施作為是為了獲取回報(bào)，政治與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)自然而然地成為眾多此類研究的焦點(diǎn)，但這些激勵(lì)本身仍然無法滿意地解釋中國(guó)地方民生性支出不足導(dǎo)致的公共服務(wù)失衡狀態(tài)。作為地方政府，面對(duì)的制度約束相同，理論上激勵(lì)效果也應(yīng)該相同，事實(shí)上卻存在巨大差異：刨除固有的經(jīng)濟(jì)稟賦差異，某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民生類公共服務(wù)甚至優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。按照已有研究的解釋，當(dāng)前民生問題的關(guān)鍵原因在于生產(chǎn)性財(cái)政支出過量背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯，即以GDP最大化為目標(biāo)取向的官員晉升錦標(biāo)賽。那么，民生性財(cái)政支出不足是否因?yàn)樯a(chǎn)性財(cái)政支出過量而產(chǎn)生了擠占？GDP化的考核機(jī)制是否在中國(guó)的各級(jí)地方政府均發(fā)揮著同等的激勵(lì)作用？本文正是在回答上述兩個(gè)問題的基礎(chǔ)上，探索中國(guó)地方民生性支出不足的深層次原因。

一、文獻(xiàn)述評(píng)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，中國(guó)的地方政府研究一般與財(cái)政分權(quán)緊密聯(lián)系在一起，研究者對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡揭秘都是通過對(duì)財(cái)政分權(quán)制度安排下的地方政府行為進(jìn)行分析。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下，中國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的矛盾逐漸積累和顯現(xiàn)，社會(huì)和民生的改善問題，以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的居民教育、醫(yī)療成本上升等問題，都是近年來研究者關(guān)注的熱點(diǎn)。

按照傳統(tǒng)的的財(cái)政分權(quán)理論，居民可以通過“用腳投票”的機(jī)制影響地方政府的公共支出模式，這種機(jī)制下的地方政府會(huì)提供居民合意的公共服務(wù)［1］。但中國(guó)特有的戶籍制度安排，以及中國(guó)人與生俱來的“歸根”情節(jié)導(dǎo)致了“用腳投票”理論并不能很好地解釋中國(guó)的實(shí)際。早期財(cái)政分權(quán)的思想主要局限在公共財(cái)政的范疇內(nèi)，盡管也涉及了分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系問題，但還沒有更集中地涉及地方政府的激勵(lì)模式［2］。 20世紀(jì)90年代末以來，文獻(xiàn)開始更多地關(guān)注中國(guó)的地方政府激勵(lì)，錢穎一、Gerard Roland以及Barry Weingast將財(cái)政分權(quán)與地方政府激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系起來［3］。中國(guó)特殊的政治激勵(lì)安排更是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們關(guān)注的焦點(diǎn)：Blanchard和Shleifer從中國(guó)和俄羅斯的比較出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)之間的紐帶，他們認(rèn)為俄羅斯的中央政府對(duì)地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力［4］。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán)，晉升激勵(lì)使得地方政府官員有非常強(qiáng)的(政治)動(dòng)力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展［5］。地方政府主要是對(duì)上而不是對(duì)下負(fù)責(zé)的機(jī)制安排，導(dǎo)致了地方政府必須要以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志為偏好取向：不僅要保證GDP的高增長(zhǎng)(否則在政績(jī)考核中被一票否決)，還要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名，地方政府官員為了政績(jī)就會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的激勵(lì)［6］，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”［7］?！霸鲩L(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋”［8］主要是從政治激勵(lì)的角度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)及其背后的民生問題進(jìn)行了深入研究，并迅速取得了豐碩的研究成果。

GDP化的官員考核機(jī)制使地方政府將更多的財(cái)政用于生產(chǎn)性支出，忽視了第一代財(cái)政分權(quán)理論中強(qiáng)調(diào)的地方政府提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，因此，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)成為公共財(cái)政領(lǐng)域的熱點(diǎn)研究問題。眾多研究皆是以國(guó)家層面的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為對(duì)象，從財(cái)政支出總量上進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這樣的做法的確可以對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行較為貼切的描述。然而因?yàn)槭强偭康拿枋?，其致命的缺陷是?duì)基層地方的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有存在失真的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，理論界要求地方政府承擔(dān)更多責(zé)任的呼聲也不斷高漲：中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀穩(wěn)定課題組指出地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中應(yīng)該承擔(dān)更多的民生支出責(zé)任，但責(zé)任的增加也意味著公共支出規(guī)模的擴(kuò)大［9］。1994年中國(guó)地方政府的財(cái)政支出占到政府總支出的60%，同期，工業(yè)化國(guó)家為34%，發(fā)展中國(guó)家僅為22%［10］，這也表明中國(guó)地方政府已經(jīng)承擔(dān)了較多的責(zé)任。與分稅制改革后地方政府財(cái)政支出責(zé)任不斷增加形成鮮明對(duì)比的是，地方政府財(cái)政收入銳減，縱向財(cái)政不均衡問題相當(dāng)突出，尤其是縣鄉(xiāng)等基層地方政府更面臨著相當(dāng)嚴(yán)重的財(cái)政困境［11］，這導(dǎo)致基層地方政府的基本公共服務(wù)提供能力受到極大制約。

眾多文獻(xiàn)對(duì)地方民生性支出不足進(jìn)行了較為深的入研究，然而僅僅從地方政府責(zé)任缺失的角度來解釋中國(guó)大國(guó)發(fā)展道路中的“發(fā)展失衡”仍然顯得有失偏頗；財(cái)政縱向不均衡理論指出的縣級(jí)財(cái)政困境也不能對(duì)民生性支出的差異給出令人足夠信服的解釋，畢竟某些經(jīng)濟(jì)并不十分發(fā)達(dá)的縣市卻能夠?qū)嵭性S多發(fā)達(dá)地區(qū)想都不敢想的全民免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育等社會(huì)福利安排。對(duì)體態(tài)龐大的中國(guó)，地方民生性支出不足既有地方政府作為選擇偏好的因素，也有地方政府作為實(shí)施能力的因素。本文將嘗試統(tǒng)一兩者到一個(gè)框架中，并努力給出令人信服的論證。

二、民生性支出不足的影響因素：理論與假說

本節(jié)將試圖建立一個(gè)非常簡(jiǎn)單的模型，在統(tǒng)一的框架里分析地方政府偏好與財(cái)政能力如何影響地方民生性支出?？紤]一個(gè)具有理性經(jīng)濟(jì)人屬性的地方政府i，面臨上級(jí)政府的命令安排與績(jī)效考核。其考核規(guī)則是，轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)出越大，地方政府的政治收益也就越大。地方政府為了實(shí)現(xiàn)政治收益最大化，自然追求轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)出盡可能最大化，由此帶來的效用記為U1=Y(I)，I為經(jīng)濟(jì)性公共支出。另一方面，隨著中央對(duì)民生的重視，地方政府提供公共服務(wù)的水平也成為上級(jí)政府考核的一個(gè)方面，由此帶來的效用記為U2=G(P)，P為民生性公共支出。此外，地方政府的在職消費(fèi)也會(huì)為自身帶來效用，記為U3=G(S)，S為行政消費(fèi)性公共支出。當(dāng)三種效用具有可加性時(shí)，地方政府i的效用函數(shù)就可以表示為：

其中， 0＜1-ε＜1度量地方政府i承擔(dān)的上級(jí)政府財(cái)政支援后的公共服務(wù)提供，ε越大，地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)越少。

地方政府面臨的預(yù)算約束為，即

為了封閉模型，假定該地區(qū)的生產(chǎn)函數(shù)是C-D生產(chǎn)函數(shù)，即 Y(I)=AKφLγIη，其中φ＞0 ，γ＞0 ，η＞0 ，φ+γ+η＜1。同時(shí)，參照丁菊紅(2008)的做法，為方便求解，假設(shè)G(P)=ln P，G(S)=ln S。

求解上述最大化問題，建立拉格朗日方程：

一階條件為：

根據(jù)A1，可求得，

根據(jù)A2，可求得，

根據(jù)A3，可求得，

將式(6)分別帶入式(4)與(5)，可以得到：

為了分析地方政府對(duì)P與I的偏好情況，以地方政府的效用函數(shù)分別對(duì)其求導(dǎo)數(shù)，結(jié)果為：

可以將1-ε視為當(dāng)前中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)地方政府的硬約束，由于這種硬約束的存在，對(duì)某些地方政府，即使其對(duì)公共服務(wù)G(P)的效用評(píng)價(jià)高于經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出Y，要克服這種硬約束也相當(dāng)困難(因?yàn)橐?需要高于Y較大的水平)。

因此，可以得到推論一：由于地方政府承受來自政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的硬約束，而客服這種硬約束的成本極高，所以，一般而言地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)性公共支出的偏好高于對(duì)民生性支出的偏好。

在地方政府i達(dá)到效用最大化的基礎(chǔ)上，接下來建立財(cái)政關(guān)系函數(shù)，描述財(cái)政資源分配對(duì)地方民生支出的影響。我們將V定義為地方政府民生性支出事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配水平，為了分析財(cái)政的這種不均衡水平對(duì)公共服務(wù)提供的影響，我們將V表示成：

對(duì)式(7)兩邊同時(shí)對(duì)P求導(dǎo)，

由于α表示地方政府i上繳給上級(jí)政府或者上級(jí)政府轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府的財(cái)政資源比例，-1＜α＜0地方政府上繳稅收；0＜α＜1表示從上級(jí)政府得到轉(zhuǎn)移支付。

由此，可以得到推論二：由于制度安排或者自身發(fā)展的原因，地方政府承擔(dān)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，尤其是縣鄉(xiāng)等基層地方政府，嚴(yán)重制約民生性財(cái)政支出的能力。

三、民生性支出不足的經(jīng)驗(yàn)觀察

(一)晉升激勵(lì)與地方政府支出偏好

簡(jiǎn)單的理論模型分析向我們展示了影響地方公共服務(wù)的主要因素，但中國(guó)是一個(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)，可能不同地方的主要影響因素及影響機(jī)理也不盡相同。理論模型告訴我們，地方政府對(duì)生產(chǎn)性支出的偏好強(qiáng)于對(duì)社會(huì)性支出的偏好，而且，地方政府受到1-ε的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)地方政府的硬約束，從而導(dǎo)致地方財(cái)政配置能力異化。那么這種硬約束發(fā)揮作用的路徑是什么？

當(dāng)前，一個(gè)被廣泛接受并引用的關(guān)于中國(guó)轉(zhuǎn)型期發(fā)展失衡的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是“官員晉升的錦標(biāo)競(jìng)賽理論”［12-13］。根據(jù)該理論，中國(guó)集權(quán)型政治體系傾向于依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效從政治上獎(jiǎng)懲地方官員?！皶x升錦標(biāo)賽”的理論認(rèn)為，“晉升錦標(biāo)賽本身可以將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強(qiáng)力的激勵(lì)之下，因此晉升錦標(biāo)賽是將行政權(quán)力集中與強(qiáng)激勵(lì)兼容在一起的一種治理政府官員的模式，它的運(yùn)行不依賴于政治體制的巨大變化?！彪m然財(cái)稅激勵(lì)無疑構(gòu)成地方政府行為的一個(gè)重要?jiǎng)恿Γ鳛樘幱谛姓鹱炙械恼賳T，除了關(guān)心地方的財(cái)政收入之外，自然也關(guān)心其在“官場(chǎng)”升遷的機(jī)遇，而這種激勵(lì)在現(xiàn)實(shí)中可能是更為重要的。Li and Zhou、周黎安等運(yùn)用中國(guó)改革以來的省級(jí)水平的數(shù)據(jù)系統(tǒng)地驗(yàn)證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的顯著關(guān)聯(lián)，為地方官員晉升激勵(lì)的存在提供了一定的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。他們發(fā)現(xiàn)，省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，而且，中央在考核地方官員的績(jī)效時(shí)理性地運(yùn)用相對(duì)績(jī)效評(píng)估的方法來減少績(jī)效考核的誤差，增加其可能的激勵(lì)效果。徐現(xiàn)祥等從干部交流視角考察了省長(zhǎng)、省委書記對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，發(fā)現(xiàn)存在正的官員交流效應(yīng)。他們?cè)?010年的一份最新研究中證明：中央任命地方官員、地方官員為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)體里，不僅會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，還會(huì)出現(xiàn)極化效應(yīng)，正是極化效應(yīng)決定了理性的地方官員在增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)中將采取不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)行為［14］。

雖然，晉升錦標(biāo)賽理論在一定程度上解釋了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府行為異化，但也有學(xué)者對(duì)該理論提出了較為嚴(yán)厲的批評(píng)。“研究中國(guó)政治的學(xué)者早就注意到中國(guó)政治體系中個(gè)體官員所擁有的政治網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度對(duì)其提拔所起到的關(guān)鍵作用［15-16］。即使我們認(rèn)定政績(jī)考核中GDP增長(zhǎng)確實(shí)是官員提拔的關(guān)鍵因素，那些在上級(jí)那里擁有更好網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的官員也完全可能被派到更容易出政績(jī)的地方去鍛煉而后再升職。而持“錦標(biāo)競(jìng)賽論”者并沒有在其研究中處理這個(gè)問題?！皳?jù)我們了解，至少在省這一級(jí)，根本不存在一個(gè)正式的中央與省之間的考核體制，即把增長(zhǎng)率(GDP或財(cái)政收入)與干部政治提拔緊密聯(lián)系起來?！彪m然上述評(píng)批直擊晉升錦標(biāo)賽理論要害，但我們認(rèn)為，在中國(guó)低層級(jí)地方政府，尤其是市縣級(jí)地方政府中，確實(shí)存在著“晉升錦標(biāo)賽”，因?yàn)橄鄬?duì)于省級(jí)，市、縣級(jí)政府官員引導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更容易被體會(huì)到，而且，市、縣級(jí)政府官員的政治網(wǎng)絡(luò)相對(duì)不復(fù)雜，而且干部考核體制近年開始從縣級(jí)上升到地級(jí)。更主要的原因在于，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成主體是市、縣域經(jīng)濟(jì)，地方間競(jìng)爭(zhēng)更多地發(fā)生在市、縣等層級(jí)。

按照張軍指出的，鑒于中國(guó)區(qū)域上的初始稟賦差異驚人，在經(jīng)驗(yàn)研究上把地區(qū)分開來的做法更有意義，對(duì)一地方進(jìn)行案例的跟蹤和實(shí)驗(yàn)研究對(duì)于澄清一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有時(shí)候也非常有用。因此，我們按照點(diǎn)——線——面立體化的方式考察昆山——蘇州——全國(guó)地區(qū)的黨政一把手任職經(jīng)歷情況。希望以此來考察GDP化的考核激勵(lì)究竟對(duì)哪個(gè)層級(jí)的政府效力最大。首先統(tǒng)計(jì)的當(dāng)前24個(gè)省、自治區(qū)634個(gè)地級(jí)市的黨政結(jié)果見表1。結(jié)果表明，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言任職過縣/區(qū)的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)占多數(shù)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)來源于其他領(lǐng)域，這可能是由于發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，GDP式考核起到了激勵(lì)作用；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能由于歷史、區(qū)位等因素導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)多從其他領(lǐng)域調(diào)任而來。

表1 中國(guó)24個(gè)省區(qū)的地級(jí)市一把手來源

以江蘇為例，在來源于縣級(jí)層面的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中，有54%來源于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，而在浙江這個(gè)數(shù)字則是70%。我們也對(duì)蘇州市及其全國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣昆山市進(jìn)行了十幾年的跟蹤研究，以當(dāng)?shù)厥形瘯浀纳w為跟蹤對(duì)象(見表2)。這表明越是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方官員的晉升越依賴于GDP。

表2 歷任書記現(xiàn)任職情況

以上統(tǒng)計(jì)研究表明，眾多官員晉升錦標(biāo)賽研究所泛指的“地方政府官員”本質(zhì)上有嚴(yán)格的區(qū)分，發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣級(jí)地方政府更熱衷于GDP考核的激勵(lì)方式。發(fā)達(dá)市縣層級(jí)的地方政府由于較高的GDP增長(zhǎng)率獲得升遷，從而對(duì)其他同級(jí)的地方政府產(chǎn)生了政治上的“示范效應(yīng)”：他們認(rèn)識(shí)到，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展上去了，就能獲得足夠的政治資本。通常情況下，一個(gè)省的市、縣均面臨著大致相同的資源稟賦，這種“示范效應(yīng)”勢(shì)必產(chǎn)生了地方間的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)——各地方政府想方設(shè)法搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推崇GDP增長(zhǎng)率。在競(jìng)爭(zhēng)被不斷強(qiáng)化的同時(shí)，地方政府的財(cái)政支出偏好被不斷異化，民生性支出也不斷地被經(jīng)濟(jì)性支出擠占。從另一方面而言，這種不甚嚴(yán)格的區(qū)分，可能也是對(duì)“官員晉升的錦標(biāo)競(jìng)賽理論”的一種完善。

對(duì)于市縣層級(jí)政府的這種GDP極化效應(yīng)，中央政府具有相當(dāng)?shù)木栊?，因此在?duì)省級(jí)政府官員的績(jī)效考核與升遷中，并非完全以GDP論英雄(如十七屆政治局委員中的相當(dāng)一部分官員并非來自于發(fā)達(dá)省份)。由于干部考核體制近年開始從縣級(jí)上升到地級(jí)，這種考核體系強(qiáng)化的本質(zhì)，一方面是壓迫下級(jí)政府去通過各種途徑(如招商引資、收費(fèi))來創(chuàng)造更多的(可與上級(jí)政府分享的)財(cái)政收入，另一方面是通過“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買單”的方式來把開支責(zé)任壓給低一級(jí)政府。

市、縣級(jí)地方政府的“晉升錦標(biāo)賽”，帶來的直接后果是他們更加注重基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)類建設(shè)，因?yàn)榇祟愅顿Y效果明顯，上級(jí)政府易于評(píng)價(jià)。由于“對(duì)上不對(duì)下”的責(zé)任體制，公眾更易于評(píng)價(jià)的公共服務(wù)卻可能出于被邊緣化的境地。

至此，我們可以發(fā)現(xiàn)，GDP式的官員晉升激勵(lì)及財(cái)政收入的最大化目標(biāo)是施加在地方政府身上的硬約束。但是，與既有研究不同的是，這種硬約束更多地在省級(jí)政府以下的地方政府中發(fā)揮作用，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，這種“晉升錦標(biāo)賽”越容易進(jìn)行自我強(qiáng)化。正是在GDP考核機(jī)制下，地方政府尤其是縣級(jí)政府，在已有地區(qū)的“示范作用”下，財(cái)政配置能力異化，更偏好于生產(chǎn)性財(cái)政支出，導(dǎo)致民生性支出不足，從而造成公共服務(wù)不能滿足公眾的需求。

(二)分稅制改革與地方政府財(cái)權(quán)

眾多文獻(xiàn)對(duì)分稅制前后中央與地方間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了精確的梳理，如周飛州的《分稅制十年：制度及其影響》［17］。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的看法是，即使考慮了轉(zhuǎn)移支付，1994年的分稅制改革總體上還是只涉及了財(cái)政體制的收入方面，而仍然保留了改革前的帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的支出責(zé)任體制，讓地方政府扮演著中央政府的支出代理人的角色。因此，1994年的分稅制改革使地方政府相對(duì)中央政府的支出比例大幅度提高了。圖1清晰地向我們展示了自1994年分稅制改革以來在財(cái)政收入分配方面中央財(cái)政占據(jù)主導(dǎo)地位，而在財(cái)政資源使用方面地方承擔(dān)著絕大部分比重。1997年的世界發(fā)展報(bào)告《變革世界中的政府》提供的數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)達(dá)國(guó)家，省(州)級(jí)政府財(cái)政支出占各級(jí)政府支出總額的平均比重只有30%左右，最分權(quán)的加拿大和日本也只有60%。在1990年發(fā)展中國(guó)家的平均比重是14%，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)是26%，美國(guó)也不到50%。而中國(guó)的地方政府一直承擔(dān)著70%左右的支出責(zé)任。這種財(cái)政資源分配的不均衡導(dǎo)致地方政府缺乏足夠的財(cái)力來承擔(dān)政府責(zé)任。雖然，Oates［18］指出分權(quán)使得地方政府能更加準(zhǔn)確地提供滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枰墓参锲?，但這個(gè)結(jié)論成立隱含著一個(gè)前提條件：地方政府要有足夠的財(cái)力或者資金，這也正是Smith［19］等人持反對(duì)觀點(diǎn)的立論依據(jù)。

圖1 中央與地方財(cái)政收入/支出比例

在民生性支出方面，地方政府更是承擔(dān)著絕大部分支出責(zé)任，表3中地方政府支出在教育、醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障三個(gè)主要的民生性支出項(xiàng)目均占到90%以上，這對(duì)大部分財(cái)力有限的地方政府無疑是巨大的負(fù)擔(dān)。表4的數(shù)據(jù)[20]更明確地傳遞了這樣的信息：縣級(jí)地方政府財(cái)政收入低，財(cái)政支出責(zé)任高，從而導(dǎo)致財(cái)政缺口巨大。按照中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所2009年的數(shù)據(jù)，中國(guó)縣域內(nèi)人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0.1%，縣級(jí)地方政府的支出缺口也意味著全國(guó)大部分人口面臨著基本公共服務(wù)缺失的困境。

當(dāng)前政府層級(jí)的收入上斂、支出下放的財(cái)政資源分配關(guān)系導(dǎo)致地方政府面臨巨大的支出責(zé)任。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層地方政府，財(cái)政收入被以不同的方式轉(zhuǎn)移、上繳上級(jí)政府也就是收入集權(quán)，財(cái)政支出則不斷被分權(quán)、下移，導(dǎo)致基層地方政府缺乏足夠的財(cái)政資源提供公眾合意的公共服務(wù)；對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是數(shù)量龐大的縣級(jí)政府，只能靠轉(zhuǎn)移支付維持自身的行政運(yùn)轉(zhuǎn)，更缺乏足夠的財(cái)政能力提供基本的公共服務(wù)。而且層級(jí)越低的地方政府，越面臨著缺少人力資源、技術(shù)支持以及滯后的制度安排，這些限制將阻礙縣級(jí)政府提供足夠的、合適的公共服務(wù)。

表3 中央與地方部分民生性支出項(xiàng)目 億元

表4 省、市、縣鄉(xiāng)三級(jí)政府本級(jí)財(cái)政收支對(duì)比 億元

四、結(jié) 論

本文試圖從地方政府意愿與地方財(cái)政能力的角度對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方民生性支出不足提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)解釋，得到了如下結(jié)論：

(1)相對(duì)于民生性財(cái)政支出，地方政府更愿意傾向于經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出，因?yàn)榭梢越o他們帶來經(jīng)濟(jì)收益，從而影響政治收益。這種支出意愿的偏向是地方民生性支出不足的一個(gè)主要方面。但影響政治收益的GDP式的官員晉升錦標(biāo)賽易于發(fā)揮作用的區(qū)域是發(fā)達(dá)地區(qū)，易于發(fā)生作用的地方政府是市縣級(jí)政府，這是因?yàn)楣逃匈Y源稟賦的自我強(qiáng)化及地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的示范效應(yīng)。

(2)中央與地方財(cái)政資源分配關(guān)系既是財(cái)政分權(quán)體制的重要內(nèi)容，又是復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)家治理的一個(gè)部分?？傮w而言，基層地方政府尤其是縣鄉(xiāng)等地方政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政壓力，這導(dǎo)致基礎(chǔ)政府缺乏足夠的財(cái)力提供合適的民生服務(wù)。如何設(shè)計(jì)一種規(guī)范而有效的財(cái)政收入垂直分配體系，不僅對(duì)中國(guó)解決問題財(cái)政問題具有重要意義，而且也是中國(guó)推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵[21]。

在政治集中的政治制度安排下，下級(jí)地方政府需要絕對(duì)執(zhí)行上級(jí)政府的命令，尤其是省級(jí)以下的地方政府討價(jià)還價(jià)能力極其微弱。因此，強(qiáng)化地方政府的民生性支出責(zé)任安排，增加縣鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政支出能力成為解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡困境的必然選擇。當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展失衡問題是一個(gè)特定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下出現(xiàn)的特有問題，其中涉及到利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，但中央已經(jīng)決定轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，讓公眾共享發(fā)展成果，雖然這僅僅是中央著力解決民生問題的開始，我們相信在不斷硬化制度約束的條件下，中國(guó)有能力解決好社會(huì)的和諧發(fā)展。

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