張聯(lián)剛

（西安市國(guó)資委，陜西 西安 710082）

一、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相關(guān)介紹

（一）非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的含義

所謂國(guó)有資產(chǎn)就是指屬于國(guó)有的一系列財(cái)產(chǎn)、物權(quán)、債權(quán)以及其他各種形式的國(guó)有權(quán)益。按照用途進(jìn)行分類(lèi)，其劃分為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)。其中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指在非生產(chǎn)流通領(lǐng)域?yàn)閲?guó)家所占有的、不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)話(huà)動(dòng)、不以盈利為目的以及價(jià)值不會(huì)循環(huán)周轉(zhuǎn)的公益性國(guó)有資產(chǎn)。

通常情況下，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)也就是說(shuō)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，主要由各級(jí)政府機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、公檢法機(jī)關(guān)、各民主黨派和人民團(tuán)體，以及事業(yè)單位所依法占有。例如，職工宿舍、食堂、浴室、幼兒園、學(xué)校、招待所等純福利設(shè)施等。

（二）非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特征

我國(guó)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有著不同的形式，為很多不同的單位所占有，但他們都有著不同于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的以下特征：

1.非營(yíng)利性。這是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有別于其他國(guó)有資產(chǎn)的本質(zhì)特征，不像其他國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)一樣是為了追求一定的經(jīng)濟(jì)效益而存在，其存在的價(jià)值就是為了追求社會(huì)總體效益的最大化，以提供社會(huì)公益性而存在，不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，但卻能夠產(chǎn)生一系列間接的效益。比如，我國(guó)的公立學(xué)校，學(xué)校的教室、教學(xué)設(shè)備等都可以說(shuō)是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，雖然學(xué)校在開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)過(guò)程中也會(huì)收取一定的費(fèi)用，但這些費(fèi)用并非是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的盈利。因?yàn)椋@種行為不是以追求利潤(rùn)最大化為目的的，絕非我們通常企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的盈利，它主要是為了提高國(guó)民素質(zhì)為目的，間接的促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。

2.非增值性。所有的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)存在的價(jià)值就是為了社會(huì)公眾服務(wù)，在某種程度上來(lái)說(shuō)，它并未被當(dāng)做資本來(lái)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。也就是說(shuō)它在發(fā)揮價(jià)值的同時(shí)并沒(méi)有追求價(jià)值的增長(zhǎng)，更說(shuō)不上保值，相反僅僅作為一個(gè)非生產(chǎn)性消費(fèi)。如某機(jī)關(guān)的辦公大樓，我們建設(shè)它并不像投資房地產(chǎn)一樣期望它具有一定的增值。

3.無(wú)償性。我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一般是通過(guò)財(cái)政撥款或是行政劃撥等方式進(jìn)行整合配置，因此對(duì)其占有單位來(lái)說(shuō)是一種無(wú)償占有和使用的行為，但是這種無(wú)償性并未擴(kuò)展到其服務(wù)對(duì)象層面上，它在提供服務(wù)的過(guò)程中是可以收取一定費(fèi)用的。

4.產(chǎn)權(quán)不完整性。產(chǎn)權(quán)的完整既包含對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有和使用，又包含對(duì)財(cái)產(chǎn)的受益和處置。當(dāng)前我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)不擁有這些完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因?yàn)?，我?guó)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的使用風(fēng)險(xiǎn)均由國(guó)家以財(cái)政資金給其承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，不用單位進(jìn)行負(fù)責(zé)。因此，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占用單位的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容只限于使用權(quán)，而不具備對(duì)其的處置和分享收益的權(quán)利。如某機(jī)關(guān)的辦公樓，該機(jī)關(guān)只對(duì)其有使用權(quán)，而沒(méi)有其他的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、當(dāng)前我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）現(xiàn)狀

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深入，我國(guó)的很大一部分事業(yè)單位都面臨了相應(yīng)的改制，但為了保障國(guó)民生活的正常運(yùn)行，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)仍按照“國(guó)家統(tǒng)一所有，各級(jí)地方政府分級(jí)監(jiān)管、單位占有和使用”的管理體制執(zhí)行。然而，在具體實(shí)踐中，由于每個(gè)地方的具體條件和改革進(jìn)程都存在差異，并且各地區(qū)也不同。這樣歸納起來(lái)我們就不難發(fā)現(xiàn)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理模式主要有國(guó)有資產(chǎn)管理模式和財(cái)政管理模式。前者是說(shuō)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是由相應(yīng)的各級(jí)政府國(guó)資部門(mén)進(jìn)行宏觀管理。此模式在全國(guó)廣泛實(shí)行。然而，隨著中央機(jī)構(gòu)的改革，撤銷(xiāo)了國(guó)有資產(chǎn)管理局，把地方非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理職能劃歸為財(cái)政部，因此，該模式逐漸被財(cái)政管理模式所代替。后者是說(shuō)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)由相應(yīng)的各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)進(jìn)行宏觀管理。

（二）存在的問(wèn)題

1.缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理體系。在日常工作中，存在監(jiān)督不嚴(yán)，約束未能落到實(shí)處，各級(jí)管理部門(mén)或多或少都存在有監(jiān)管不力的問(wèn)題，比如上級(jí)主管部門(mén)未能有效監(jiān)督單位的資產(chǎn)管理工作，而單位又缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，很多單位領(lǐng)導(dǎo)和主管人員在思想認(rèn)識(shí)上有存在重進(jìn)和資金，而輕出和實(shí)物，因此這也就導(dǎo)致了部門(mén)和單位資產(chǎn)管理上監(jiān)督的松懈。

2.未能充分開(kāi)發(fā)國(guó)有資產(chǎn)潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因歷史原因，很多行政事業(yè)單位的辦公場(chǎng)所都位于市中心。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，這些處于市中心的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有很高的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)價(jià)值。所以，這些資產(chǎn)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其賬面價(jià)值。通過(guò)轉(zhuǎn)變思維，對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)置換和開(kāi)發(fā)，這不僅能夠解決部分單位辦公場(chǎng)所不足的問(wèn)題，還能讓國(guó)有資產(chǎn)增值，也能進(jìn)一步體現(xiàn)出這些資產(chǎn)的價(jià)值。

3.籌資渠道有待拓寬。國(guó)有的性質(zhì)導(dǎo)致了非營(yíng)利性資產(chǎn)大多都只能由國(guó)家政府財(cái)政部門(mén)撥款，或者由上級(jí)部門(mén)調(diào)劑補(bǔ)助以及收取相應(yīng)費(fèi)用來(lái)籌資?？梢哉f(shuō)籌資渠道很單一，沒(méi)有外來(lái)資金的注入，導(dǎo)致很多非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)都處于流失或者閑置狀態(tài)。

4.缺乏公正的績(jī)效考評(píng)制度。當(dāng)前對(duì)我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容著重于資本自身使用的效率、效益和公平性。而我國(guó)現(xiàn)行的非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)大多都被行政事業(yè)單位所使用，導(dǎo)致資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施起來(lái)有一定的困難，并且也缺乏公平公正的績(jī)效考評(píng)制度，沒(méi)有相應(yīng)的制度導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)也就無(wú)據(jù)可依。

5.缺乏相應(yīng)的懲處措施，使得國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。當(dāng)前，對(duì)于大多數(shù)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的處置不當(dāng)?shù)那闆r時(shí)有發(fā)生，然而相應(yīng)的責(zé)任人大多卻能夠免受懲處，使得國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍發(fā)生。另外，我們很多非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在使用的過(guò)程中也存在著疏于管理的現(xiàn)象，使得資產(chǎn)未能得到充分合理利用，致使大量資產(chǎn)被閑置。

6.未能執(zhí)行嚴(yán)格的預(yù)算與審計(jì)管理。由于我們很多非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的使用單位就是事業(yè)單位或者相應(yīng)的政府職能部門(mén)，它們?cè)谀撤N程度上決定著這部分國(guó)有資產(chǎn)的使用形式，或者說(shuō)這部分單位能夠變相的對(duì)這部分國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行處置。沒(méi)有其他的單位對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的約束，就談不上相應(yīng)的預(yù)算和審計(jì)管理，這導(dǎo)致我國(guó)個(gè)別行政事業(yè)單位存在賬外資產(chǎn)。

三、對(duì)策

針對(duì)目前我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和問(wèn)題，國(guó)家先后出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法和制度來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，比如《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》以及《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。通過(guò)這兩個(gè)辦法的頒布和實(shí)施，我國(guó)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理取得了一定的成效，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深入，以及各種實(shí)際存在的問(wèn)題，給我國(guó)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)，并且也出現(xiàn)了上述一系列問(wèn)題。這勢(shì)必要求我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到當(dāng)前國(guó)內(nèi)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)促進(jìn)管理成效：

（一）建立非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，規(guī)范管理權(quán)限

鑒于當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)缺乏相應(yīng)的法律體系約束的情況，我們必須結(jié)合實(shí)際，盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，或者由地方頒布相應(yīng)的地方性法規(guī)，來(lái)約束和管理非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)。以嚴(yán)格的法律制度來(lái)規(guī)范管理非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)于違反法律法規(guī)的行為，將按照法規(guī)進(jìn)行制裁，給一些不合法、不規(guī)范的行為以警示作用。

（二）細(xì)化非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度

針對(duì)目前賬目雜亂錯(cuò)亂的現(xiàn)狀，應(yīng)采取會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法對(duì)各非營(yíng)利性事業(yè)單位現(xiàn)有的資產(chǎn)進(jìn)行清理和核實(shí)，或者實(shí)施由第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)取得、持有和處置等過(guò)程進(jìn)行審計(jì)。將各單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)重新建立賬戶(hù)，將各項(xiàng)實(shí)物資產(chǎn)納入預(yù)算管理，作為政府控制預(yù)算的依據(jù)。由國(guó)資委成立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)與會(huì)計(jì)核算中心，對(duì)使用非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的單位可采取委派會(huì)計(jì)人員的辦法，定期按照財(cái)務(wù)制度和政府的要求監(jiān)督各單位的財(cái)務(wù)運(yùn)作，規(guī)避財(cái)務(wù)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）廣開(kāi)財(cái)源，齊頭并進(jìn)

充分利用社會(huì)資源，突破傳統(tǒng)的僅僅依靠財(cái)政撥款的形式，拓寬籌資渠道，引進(jìn)可以利用的資金。比如，我們可以結(jié)合單位實(shí)際，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，接受社會(huì)捐贈(zèng)等。同時(shí)，也可以充分利用現(xiàn)有的非營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)，避免非營(yíng)利性資產(chǎn)的流失和閑置。

（四）完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，主要評(píng)價(jià)內(nèi)容就是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的效率性、效益性和公平性。但這些指標(biāo)有些是相對(duì)的概念，無(wú)法直接量化，我們應(yīng)根據(jù)實(shí)際，將相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行量化，逐步將績(jī)效評(píng)價(jià)量化，以達(dá)到公平公正的進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，我們還可以從非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的間接指標(biāo)進(jìn)行分析。比如，可以從投入、產(chǎn)出、效果及公眾滿(mǎn)意度等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。逐步完善符合實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，細(xì)化具體評(píng)價(jià)條例，兼顧地方利益。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督審查，防止國(guó)有資產(chǎn)流失

一方面，充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的作用，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的購(gòu)置、持有以及處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)督審查。比如，在國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置方面，應(yīng)嚴(yán)格遵照相應(yīng)的規(guī)定，嚴(yán)守政府采購(gòu)要求，嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)透明管理制度。另外一方面，應(yīng)由相應(yīng)的財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)本區(qū)域內(nèi)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的登記管理，定期檢查使用情況，還可以委托相應(yīng)的社會(huì)第三方對(duì)非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)財(cái)產(chǎn)使用狀況進(jìn)行監(jiān)督。鼓勵(lì)媒體、公民、社會(huì)團(tuán)體以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的使用及管理情況進(jìn)行監(jiān)督。

（六）通過(guò)預(yù)算管理制度來(lái)規(guī)范非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理

應(yīng)制定相應(yīng)的預(yù)算管理制度，由相應(yīng)的單位按照需要資產(chǎn)的種類(lèi)，執(zhí)行預(yù)算制度的要求，提前對(duì)需要購(gòu)置的資產(chǎn)進(jìn)行預(yù)算，并報(bào)相關(guān)部門(mén)審核批準(zhǔn)，待預(yù)算審核批準(zhǔn)后才能按照預(yù)算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的配置。并且，在資產(chǎn)配置的具體方式上應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制下規(guī)范的做法，建立以政府采購(gòu)制度為主的資產(chǎn)購(gòu)置方式，在公開(kāi)、公正、公平的環(huán)境下，以較低的費(fèi)用購(gòu)置性?xún)r(jià)比較高的資產(chǎn)，達(dá)到財(cái)政資金的有效利用。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理部門(mén)，針對(duì)當(dāng)前非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，研究制定相應(yīng)的固定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各單位上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保財(cái)政資金的合理有效利用。

[1]屈一.國(guó)有企業(yè)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出資會(huì)計(jì)處理淺析[J].經(jīng)濟(jì)師，2012（01）.

[2]邵學(xué)峰，郝詩(shī)凝.論非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制[J].江漢論壇，2011（04）.

[3]王奇超.非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010（31）.

[4]侯寶成.非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理亟待加強(qiáng)[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2010（06）.

[5]龐衛(wèi)宏，王金玲.非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題與對(duì)策[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010（04）.

[6]王琳.我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題透析[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2010（11）.