吳凱之，常 偉

(1.安徽行政學院，安徽 合肥 230059；2.安徽大學 中國三農(nóng)問題研究中心，安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

城鄉(xiāng)差別是人類社會長期存在的客觀現(xiàn)實。隨著工業(yè)化和城市化的推進，城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)，乃至城鄉(xiāng)居民之間在生活上、經(jīng)濟上形成了巨大差別。新中國成立后，消滅三大差別一直是執(zhí)政者的追求，但由于基礎(chǔ)薄弱和國家工業(yè)化戰(zhàn)略實施的原因，城鄉(xiāng)差別并未消弭。近年隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除和惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺，農(nóng)民收入有了大幅度提高，但城鄉(xiāng)差距過大仍是當前必須解決的重大問題。對于農(nóng)村改革發(fā)祥地的安徽來說，在貫徹城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略、全面建成小康社會過程中，必須解決這一重大現(xiàn)實問題。

胡錦濤同志指出：要實現(xiàn)包容性增長，切實解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題，讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)，惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展［1］?！鞍菪栽鲩L”作為一種發(fā)展理念，日漸成為媒體和學界關(guān)注的焦點。本文從包容性增長視角，對安徽城鄉(xiāng)收入差距開展研究，并就如何縮小安徽城鄉(xiāng)收入差距，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民、市民和政府的包容性發(fā)展提出相關(guān)對策和建議。

二、倒U型假說與包容性增長文獻綜述

包容性增長思想最早見于世界銀行發(fā)布的《2006年世界發(fā)展報告：公平和發(fā)展》研究報告中。這一理念一經(jīng)提出，就成為國際減貧治理主體用于全球貧困治理的指導思想和核心戰(zhàn)略，也是國際治理主體治理世界兩極分化和貧困問題、促進全球發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一種價值理想。其理論源泉可以追溯至20世紀50年代有關(guān)學者對于經(jīng)濟發(fā)展中收入分配變動的相關(guān)實證研究。1955年，庫茲涅茨通過對18個國家經(jīng)濟增長與收入差距實證資料的分析，把這些國家國民收入分配的長期變動軌跡，表述為“先惡化，后改進”的模式；他對其中一些國家的經(jīng)濟橫截面資料進行比較研究后得出一個結(jié)論：處于發(fā)展早期的國家比處于發(fā)展后期的國家(工業(yè)化程度高的國家)，國民收入不平等現(xiàn)象更加嚴重，這表現(xiàn)在圖形上是一條先向上彎曲后向下彎曲的曲線，形似顛倒過來的U，這就是著名的“倒U型”假說［2］。按照該理論，在經(jīng)濟增長早期，收入不平等程度將隨工業(yè)化進程推進而擴大，此后到達一定階段后會逐漸縮小。該假說一直被學術(shù)界當做一個定律和經(jīng)濟發(fā)展趨勢描述理論而被廣泛接受。但問題在于，如果該定律被證明成立，則意味著發(fā)展就必須以不平等的增加為代價，一部分人就必須為經(jīng)濟增長做出犧牲，公平勢必要為效率讓路；如果該假說不成立，則經(jīng)濟增長過程在邏輯上就應(yīng)該是人人收益平等增加的過程，效率與公平將同步實現(xiàn)。改革開放后的我國學界和決策層顯然接受了這一理論，并在較長時期內(nèi)選擇了效率優(yōu)先的發(fā)展理念，從而擴大了城鄉(xiāng)收入差距。

從科學研究方法論意義上來看，庫茲涅茨的這一研究是存在不足和硬傷的。簡單的跨國比較無法揭示有關(guān)規(guī)律，再者他所選取的相關(guān)國家也并非全部國家。檢驗這一假說不僅需要同一國家的時間序列數(shù)據(jù)，更需要大多數(shù)國家的時間序列數(shù)據(jù)作為支撐。上世紀90年代后期，一些學者利用時間和截面混合數(shù)據(jù)或者面板數(shù)據(jù)對其進行研究的有關(guān)結(jié)果表明：收入和收入平方(或者收入倒數(shù))的系數(shù)在統(tǒng)計上與0沒有顯著差別，不平等與收入間沒有顯著關(guān)系，既不能證明不平等隨著經(jīng)濟增長上升，也不能證明會下降。這種關(guān)系與特殊的政治、歷史、文化原因有關(guān)，而作為觀察對象的國家又處于中間位置。換而言之，經(jīng)濟增長效率與社會公平是可以實現(xiàn)包容的。近年來國內(nèi)外學者針對包容性增長也開展了有關(guān)研究，并取得了一些研究成果，如Ali(2007)關(guān)于亞洲不平等與包容性增長的研究［3］，Narayan(2008)關(guān)于印度包容性增長的研究［4］。他們的研究均表明，收入增長的不平衡是所有國家都關(guān)注的問題，收入失衡將可能導致社會動蕩。國內(nèi)學者也對于包容性增長問題開展了相關(guān)研究，如蔡榮鑫(2009)對于包容性增長理念的形成及其政策內(nèi)涵的研究［5］，周陽敏(2011)對于不同層次的包容性增長以及有關(guān)制度框架和相關(guān)政策的研究［6］。這些均為本研究的深入提供了較好的前期基礎(chǔ)。

三、安徽城鄉(xiāng)居民收入差距狀況及消極影響

自2000年以來，安徽城鄉(xiāng)居民收入均出現(xiàn)了快速增加的趨勢。在2000-2011年間，城鎮(zhèn)人均可支配收入從5293.6元增長到18606元，增長3.51倍，年均增長12.11%；農(nóng)村人均可支配收入從2000年的1934.6元增長到2011年的6232元，年均增長10.63%。反映人們生活水平的恩格爾系數(shù)也出現(xiàn)了下降的趨勢，城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)從2000年的45.7%下降到2011年的39.8%；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)也由2000年的54%下降到2011年的41.5%。這些都表明安徽城鄉(xiāng)居民生活水平在2000-2011年期間有了較大幅度的提高［7］。

但我們也注意到安徽城鄉(xiāng)居民收入之間有著較大差距。就收入差距而言，安徽城鄉(xiāng)收入差距大致呈現(xiàn)出先擴大，后縮小的態(tài)勢，2000年城鄉(xiāng)收入差距比為2.736∶1，2006年安徽城鄉(xiāng)收入差距為3.291 ∶1［8］，2011年則為2.986 ∶1［7］。這種前期的擴大總體上可以歸結(jié)為2001年中國加入世界貿(mào)易組織后城市經(jīng)濟發(fā)展較快所致。而2006年以來的城鄉(xiāng)收入差距縮小既是多項惠農(nóng)政策實施的結(jié)果，也是全球金融危機對于城鎮(zhèn)經(jīng)濟影響的顯現(xiàn)。在全國范圍來看，安徽城鄉(xiāng)居民收入差距并不高，但在全球范圍內(nèi)仍居于較高水平。就現(xiàn)實而言，這種較大的收入差距帶來了如下后果：

(一)農(nóng)村勞動力的大量外流

根據(jù)人口流動理論，城鄉(xiāng)收入差距過大迫使一些年輕且具有較高人力資本的農(nóng)村勞動力離開農(nóng)村，尋求收入相對較高的就業(yè)機會。據(jù)安徽省調(diào)查總隊提供的數(shù)據(jù)，2012年安徽出省就業(yè)的農(nóng)民工多達700萬。農(nóng)民工出省就業(yè)固然帶來了數(shù)量可觀的勞務(wù)收入，但也導致了安徽農(nóng)村的空心化、老齡化，也使得一些特定產(chǎn)業(yè)在安徽的發(fā)展受到抑制。不僅如此，城鄉(xiāng)收入差距擴大抑制了農(nóng)村居民消費能力的提高，致使農(nóng)村消費市場長期處于低迷狀態(tài)，也不利于增強經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力。

(二)給城鄉(xiāng)政治穩(wěn)定帶來巨大壓力

在互聯(lián)網(wǎng)時代成長起來的新一代農(nóng)民和農(nóng)民工，很難想象他們會長期認同并接受巨大的城鄉(xiāng)收入差距和對其不利的相關(guān)制度安排。不僅如此，在巨大的城鄉(xiāng)收入差距面前，由于大量青壯年農(nóng)民工外出打工，村兩委換屆選舉難以推出合適人選，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難重重，這些均使得村民自治和農(nóng)村基層民主建設(shè)的意義和重要性大打折扣，從而直接影響我國社會主義民主的發(fā)展。

(三)嚴重損害和諧社會建設(shè)

當前許多收入分配問題是由于起點不平等、機會不均等等原因造成的，直接違背了公平正義原則，并使得那些處于社會底層的人們產(chǎn)生挫折感和剝奪感。當農(nóng)民很難通過正規(guī)渠道和制度性辦法獲得相對較高收入時，他們就會通過非正當辦法反抗城市。因此，不矯正過大的城鄉(xiāng)收入分配差距，就很難形成誠實守信、平等友愛、融洽相處的城鄉(xiāng)關(guān)系，和諧社會建設(shè)也就無從談起。

(四)抑制人的全面發(fā)展

經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點是促進人的全面發(fā)展。而城鄉(xiāng)之間收入分配差距過大會造成城鄉(xiāng)居民在教育和人力資本積累上的不平等，如果不對這種不平等采取措施的話，它將會通過反饋機制予以強化并一直延續(xù)下去。在城鄉(xiāng)收入差距過大的背景下，農(nóng)村勞動力大量外出，并由此引發(fā)了留守兒童問題。根據(jù)安徽省調(diào)查總隊估計，全省留守兒童人數(shù)近400萬人。留守兒童由于缺乏基本的正常情感交流和溝通，缺乏父母關(guān)愛使他們產(chǎn)生自卑、孤僻情緒，患心理疾病的幾率也比較高。他們在最重要的成長階段得不到應(yīng)有的關(guān)心和照顧，一些孩子就有可能淪為問題孩子，甚至走上犯罪之路。而這一問題的解決顯然離不開城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

四、安徽城鄉(xiāng)收入差距原因分析

就安徽而言，盡管城鎮(zhèn)居民增收與農(nóng)民增收之間存在著包容性關(guān)系，但我們也注意到一些現(xiàn)實因素的存在并導致了城鄉(xiāng)收入差距的擴大。

(一)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的非包容性

農(nóng)業(yè)不僅為人類社會提供衣食等農(nóng)產(chǎn)品，還具有經(jīng)濟、社會和環(huán)境等功能。隨著“社會分工”的發(fā)展，一部分勞動力、資本、土地等生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，為工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的支持，并通過生產(chǎn)可供出口的農(nóng)產(chǎn)品，參與經(jīng)濟全球化。但由于具體國情和工業(yè)化模式選擇不同，工農(nóng)業(yè)之間又表現(xiàn)為一定矛盾和沖突，工農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)非包容性。新中國成立初期，極低的經(jīng)濟發(fā)展水平要求政府在工業(yè)化進程中發(fā)揮更大作用。特定的社會歷史環(huán)境決定了國家工業(yè)化的資本積累主要也只能來自于本國的農(nóng)業(yè)剩余。統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策的出臺也是基于這種認識，這對于工業(yè)化是有效的，但卻極大抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而導致一方面我國用最短的時間實現(xiàn)了工業(yè)化積累，建立了完整的國民經(jīng)濟體系，另一方面又固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，工農(nóng)業(yè)發(fā)展的非包容性更加明顯。就安徽而言，長期對農(nóng)業(yè)投入不足使得農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力極低，農(nóng)業(yè)發(fā)展顯著落后于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動者的收入長期低于其他產(chǎn)業(yè)的勞動者。

(二)城鄉(xiāng)發(fā)展的非包容性

從居民收入視角看，安徽城鄉(xiāng)發(fā)展存在著一定的非包容性。筆者運用Eviews6.0軟件對于2000年至2011年安徽城鎮(zhèn)居民可支配收入增長率與農(nóng)民人均純收入增長率的關(guān)系進行Granger因果檢驗(見表1)，其檢驗結(jié)果表明：在滯后1期水平上，農(nóng)民收入增長率不是居民收入增長率的Granger成因的概率達到89.99%，而居民收入增長率不是農(nóng)民收入增長率的Granger成因的相伴概率僅為3.45%。這表明至少在96.55%的置信水平下，可以認為城鎮(zhèn)居民收入增長率是農(nóng)民人均純收入增長率的Granger成因。進一步計算可得出二者關(guān)系系數(shù)為1.135，也即城鎮(zhèn)居民收入每增加1個百分點，農(nóng)民人均純收入可以增加1.135個百分點。

表1 對于城鄉(xiāng)居民收入增長關(guān)系的Granger因果檢驗結(jié)果

在城市化推進過程中，由于缺乏農(nóng)村居民的有序參與和良性互動，許多農(nóng)民既沒有享受到城市居民階層長期享受到的各種相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，生活水平也沒有得到大幅度的提高，許多“被城市化”的農(nóng)民更像是城鄉(xiāng)邊緣人。那些通過突擊批戶口，或者改變統(tǒng)計口徑人為增加城鎮(zhèn)人口，或者采用行政命令強制推行城市化，不準農(nóng)民自行修建住宅等方法，是釀成此果的原因。

在片面城市化過程中，農(nóng)村要為城市發(fā)展做貢獻。一方面，通過嚴格價格管制措施和不等價交換關(guān)系，城市不僅以較低價格獲得了糧食、棉花、油料、蔬菜、肉類等農(nóng)副產(chǎn)品，從而確保了城市工業(yè)發(fā)展和城市居民的生活需要；另一方面，農(nóng)村還為城市化和城市工業(yè)的發(fā)展貢獻了資本、土地、勞動力等生產(chǎn)要素。在這些要素的支持下，中國得以發(fā)展成為“世界工廠”。但也正是在價格管制和不等價交換機制的作用下，由于資本、土地、勞動力等生產(chǎn)要素的大量流出，農(nóng)村發(fā)展舉步維艱，后繼乏力。就固定資產(chǎn)投資而言，2000-2011年的12年間，安徽省全社會總投資達到57554.2億元，其中城鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)投資額為51150.8億元，占投資總比重高達88.87%。針對農(nóng)村的投資所占比重則是年年下降，從2000年的26.2%下降為2011年的6.39%［7］。當農(nóng)業(yè)出現(xiàn)困難、城鄉(xiāng)居民生活差距不斷拉大時，總能聽到所謂“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題的關(guān)鍵要靠工業(yè)化、城市化來解決”的聲音。

(三)農(nóng)民與其他階層利益的非包容性

中國革命勝利是通過“農(nóng)村包圍城市”實現(xiàn)的，農(nóng)民為革命勝利做出了重大犧牲。當時黨的組織主體，乃至大部分領(lǐng)導干部均來自農(nóng)村。但我們也注意到黨認為自己是“工人階級先鋒隊”，加之小農(nóng)生產(chǎn)力低下、農(nóng)民政治落后等有關(guān)錯誤認識被全盤接受了下來。統(tǒng)購統(tǒng)銷、集體化、人民公社化和戶籍管制等相關(guān)政策固然有工業(yè)化需要等客觀因素，但也與這些錯誤認識不無關(guān)系。在這些政策實施過程中，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和人身自由遭到了限制。當這些做法難以維持下去，并給國民經(jīng)濟帶來了巨大困難時，農(nóng)村改革才得以發(fā)生。十六屆三中全會上，胡錦濤總書記提出了科學發(fā)展觀、執(zhí)政為民的理念，注重工農(nóng)之間的和諧發(fā)展，廢除了農(nóng)業(yè)稅，增大了對農(nóng)村教育和醫(yī)療的投入，剝奪和歧視農(nóng)民的相關(guān)政策和制度安排得到了一定消除。但剝奪和歧視農(nóng)民的深層土壤尚在。在經(jīng)濟市場化進程中農(nóng)民的利益仍然在受到各種侵害。農(nóng)民土地權(quán)利得不到保障，其原因主要與農(nóng)民相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利缺失有關(guān)。

(四)政府與農(nóng)民利益的非包容性問題

導致政府與農(nóng)民利益非包容性的主要原因是技術(shù)性原因和利益性原因。技術(shù)性原因主要是政策措施設(shè)計不當，如農(nóng)村稅費改革先期試點方案不完善致使農(nóng)民負擔不減反增，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中的累退性問題也導致越是貧窮的地方越吃虧。以農(nóng)村公路“村村通”工程為例，近年來各級政府對于農(nóng)村公路建設(shè)支持力度較大，但在資金配套機制下，那些人口越少，距離公路越遠的村莊和村民資金配套壓力越大。就利益性原因而言，地方政府仍過分看重GDP。出于增加GDP需要，或者招商引資，或者大力發(fā)展房地產(chǎn)，這些均需占用農(nóng)民的土地。以房地產(chǎn)開發(fā)為例，地產(chǎn)商以城市化名義開發(fā)房地產(chǎn)牟取暴利，地方政府從土地出讓中獲得了巨大短期收益，相關(guān)問題則由繼任領(lǐng)導承擔。這種對于農(nóng)民土地權(quán)利的侵犯，不僅導致了農(nóng)民與政府關(guān)系的惡化，損害了政府的公信力，甚至對于糧食安全也構(gòu)成了威脅。

五、縮小安徽城鄉(xiāng)居民收入差距的對策探討

2011年6月，安徽省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于實施“十二五”居民收入倍增規(guī)劃的指導意見》中指出，在“十二五”期間，力爭到2015年城鄉(xiāng)居民收入比2010年翻一番，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入分別突破31000元、10000元，城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)顯著提升［9］。筆者認為應(yīng)從包容性增長視角出發(fā)，把縮小城鄉(xiāng)收入差距納入到收入倍增計劃中來，為此需要做到以下幾點：

(一)以農(nóng)業(yè)促發(fā)展，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的包容性發(fā)展

安徽糧食生產(chǎn)在1979年到2011年間，相繼超過2000萬噸和3000萬噸，但卻出現(xiàn)了10個生產(chǎn)周期，平均每個生產(chǎn)周期為3.2年。近10年來，安徽糧食生產(chǎn)波動較改革前更為頻繁，其中重要原因就是農(nóng)業(yè)水利設(shè)施逐步毀損，水旱兩災(zāi)經(jīng)常給安徽農(nóng)業(yè)帶來嚴重損失。安徽近年來對水利給予了大量投資，但防災(zāi)減災(zāi)能力仍然不足，皖北易旱，江南易澇的局面仍沒有得到徹底改觀，一旦遇到類似于1991年和2003年這樣的氣候異常年份，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨困局。從這種意義上講，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是水利設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為安徽農(nóng)業(yè)發(fā)展的急務(wù)。把農(nóng)業(yè)做大做強，最重要也是最關(guān)鍵的是人力資本。提高安徽廣大農(nóng)民的人力資本，也是縮小安徽城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵措施。唯其如此，才能從根本上增強安徽農(nóng)業(yè)的活力和競爭力。否則，即便是推行勞務(wù)輸出戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)移剩余勞動力不僅會導致農(nóng)民工在城市從事低端產(chǎn)業(yè)，獲得相對較低報酬，也會加劇農(nóng)業(yè)發(fā)展的老齡化和空心化。當前安徽農(nóng)業(yè)生產(chǎn)老齡化的趨勢已十分明顯，對農(nóng)民人力資本進行投資是解決這一問題的必由之路。

(二)以新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的包容性發(fā)展

安徽社會經(jīng)濟發(fā)展存在著城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化的重大結(jié)構(gòu)性扭曲，全省各地推進城鎮(zhèn)化并無不妥。但城鎮(zhèn)化不僅是戶口的城鎮(zhèn)化，也應(yīng)包括農(nóng)民進城后市民化待遇的落實。當前那些被列入城鎮(zhèn)化統(tǒng)計數(shù)據(jù)的農(nóng)民并沒有真正享受到城鎮(zhèn)化帶來的好處，生活水平?jīng)]有因城鎮(zhèn)化有較大幅度提高。全省至今仍存在數(shù)百萬進城打工的農(nóng)民工，他們在城市獲得收入和工作機會，但戶籍、家人均在農(nóng)村，逢年過節(jié)要回家，一旦遇到經(jīng)濟波動導致失業(yè)，甚至不得不回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。當他們年齡大了，城市不再需要他們時，他們只能回鄉(xiāng)養(yǎng)老。這種城鎮(zhèn)化只能說是偽城鎮(zhèn)化，農(nóng)民是偽城鎮(zhèn)化進程中最大的受害者。偽城鎮(zhèn)化會阻礙社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，不僅不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化，反而會產(chǎn)生一系列嚴重的政治經(jīng)濟后果。

另一方面，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)并不矛盾。農(nóng)民向條件較好的農(nóng)村居民點集中，形成城鎮(zhèn)，也是城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，當前推進新型城鎮(zhèn)化過程中既要注意破除城鄉(xiāng)之間的體制機制弊端，實現(xiàn)農(nóng)村城市之間的人口和生產(chǎn)要素相互流動，讓農(nóng)民進了城以后能夠有業(yè)可就，住得下來，不為子女上學和社會保障發(fā)愁，也要結(jié)合城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)動態(tài)變化，科學調(diào)整村莊布局，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)投入，將符合條件的農(nóng)村居民點建設(shè)成為城鎮(zhèn)城市，最大限度地降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本和生活成本，使農(nóng)村不但能夠留住農(nóng)民，而且還能吸引城市人才，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動，這才是符合中國國情，切合安徽實際的城鎮(zhèn)化之路。

(三)賦權(quán)農(nóng)民，形成農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的利益兼容機制

就城鄉(xiāng)居民關(guān)系而言，最大的問題當屬城鄉(xiāng)公共資源配置不合理，城市公共產(chǎn)品由政府財政等制度性渠道來供給，而在農(nóng)村則需要農(nóng)民承擔一定的出資責任，其根源是長期存在的城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體系導致農(nóng)民受到制度性歧視。二元社會經(jīng)濟體系的核心環(huán)節(jié)是戶籍制度，它是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，城鄉(xiāng)居民因戶口不同而在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育方面均有很大差別，重視城市居民利益，忽視和犧牲農(nóng)民的利益。以對農(nóng)民工子女教育為例，盡管各地建立了農(nóng)民工子弟學校，但其辦學條件和教學質(zhì)量均相對較差，如此等等，不勝枚舉。解決這一問題的關(guān)鍵就是向農(nóng)民賦權(quán)。對于城鎮(zhèn)居民而言，必須認識到城鄉(xiāng)有別的制度安排是不合理的，不公正的，幫助農(nóng)民不僅是國家和政府的責任，也同樣是城鎮(zhèn)居民的責任。對于農(nóng)民而言，也應(yīng)認識到自己與城市居民具有同等的憲法權(quán)利和法律地位。同時，進一步暢通農(nóng)民對于公共事務(wù)的參與渠道，建立和完善各種社區(qū)組織和公益性非政府組織，使農(nóng)民了解并參與到公共事務(wù)的決策和執(zhí)行進程中來，實現(xiàn)農(nóng)民與城市居民的利益兼容。隨著手機、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息手段的普及，這種參與已經(jīng)具備了技術(shù)上的可行性。

(四)建設(shè)包容性政府，實現(xiàn)農(nóng)民與政府的雙贏

政府與農(nóng)民既具有利益一致性，也有著利益上的矛盾和沖突。要建設(shè)和諧社會，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須建立包容性政府，實現(xiàn)農(nóng)民與政府利益的包容。政府必須實現(xiàn)包括農(nóng)民在內(nèi)的公眾利益與政府自身利益的包容；實現(xiàn)發(fā)展型政府與服務(wù)型政府的包容。在中央高度關(guān)注三農(nóng)的情況下，建設(shè)包容性政府可從以下方面著力：首先要增強地方政府的能力，提高政府的公信力，提供更好的公共產(chǎn)品，改善投入機制，強化政府，尤其是距離農(nóng)民最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力。其次，要下決心解決各級政府財權(quán)事權(quán)不匹配問題，消除資金配套機制帶來的累退，從根子上解決地方政府財政困難，使各級政府均能發(fā)揮其職責和功能，更好地服務(wù)三農(nóng)。再次，中央政府對地方政府應(yīng)區(qū)別對待，逐步淡化GDP在政府考核中的重要性，為地方政府實現(xiàn)從發(fā)展型政府向包容型政府繼而向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要的外部條件。最后，應(yīng)運用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建農(nóng)民與政府信息交流、良性互動的平臺，以實現(xiàn)農(nóng)民與政府關(guān)系的良性互動。

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