余 晨

(南京審計學院，江蘇 南京 210000）

城投債又被稱為準市政債券，是指由隸屬于地方政府的城投公司公開發(fā)行的企業(yè)債券，多用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目。剛剛過去的8 月份城投債發(fā)行提速，據(jù)Wind 數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計顯示，2012 年8 月份共發(fā)行80 多只城投債，發(fā)行規(guī)模達973.6 億元，相比7 月份發(fā)行規(guī)模大增70%，其中超過100 億元用于歸還銀行貸款。

一、城投債存在的主要問題

（一）發(fā)行主體很不規(guī)范

現(xiàn)在我國城投債的發(fā)行主體的設(shè)立、管理等各方面的法律法規(guī)還沒有出臺。目前，由于我國地方政府的投融資決策還沒有正式出臺，在地方政府投融資體制中，投融資決策權(quán)比較分散，也就是說管理權(quán)很不集中，分散在各個部門里面包括管理、融資等各部門。這也很容易導致地方政府對于這一現(xiàn)象不能做出很好的決策包括舉債、融資等，容易造成政府部門的辦事效率低下、結(jié)構(gòu)不合理等問題，從而對投融資等舉債平臺造成不好的影響，進而無法得到一個有效率的舉債平臺。

（二）城投債審批放松快發(fā)，規(guī)模擴大

2012 年中國經(jīng)濟面臨下行風險，目前國家發(fā)改委對于地方的融資平臺的條件大幅放松，并且在審批的速度方面也在加速。當前，交易商協(xié)會審批的周期控制在三個月內(nèi)，國家發(fā)改委控制在半年之間。據(jù)內(nèi)部消息，國家發(fā)改委的速度還將加快。消息表明，到2012 年12 月末，企業(yè)債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)達到3300 多億元其中城投債60 多只，規(guī)模占比約一半。

二、城投債引發(fā)的風險分析

（一）地方債務(wù)風險

近年來，城投債的發(fā)行主體資質(zhì)呈現(xiàn)出逐漸多元化的形態(tài)。特別自2008 年以來，城投債中AAA 級發(fā)行人發(fā)行的債券規(guī)模呈明顯下滑態(tài)勢，已由2008 年的40.11%下降到2012 年的15.86%；而AA 等級發(fā)行人的城投債發(fā)行量占比則從2008 年的32.38%上升到2012 年的47.34%與此同時，由于實施積極財政政策，城投債出現(xiàn)跨越式增長。以城投類企業(yè)債為例，2007 年，我國共發(fā)行城投類企業(yè)債18 只，融資規(guī)模為169.5 億元；2008 年，共發(fā)行城投類企業(yè)債24 只，融資規(guī)模為406 億元；2009 年，共發(fā)行城投類企業(yè)債119 只，融資規(guī)模為1866 億元。2007—2009 年城投類企業(yè)債券發(fā)行數(shù)量和發(fā)行規(guī)模的復合增長率分別為157.12%和231.8%。城投債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)失去控制，城投公司在擴容與償付的天平上失去平衡，同時城投債自身的隱憂巨大，地方政府的償債水平也受到很大的質(zhì)疑，財務(wù)部的償債壓力加劇了內(nèi)部的結(jié)構(gòu)矛盾。

（二）償還風險

從時間上來說，在未來的兩年內(nèi)，很多的城投債進入了還款期，大量的城投債面臨債務(wù)的風險，并且在接下來的幾年地方性的債務(wù)也一直在累積。在經(jīng)歷了“上海申虹”和“云南城投”事件之后，市場上對城投債券彌漫著悲觀氣息。在過去兩年政府一直急于城鎮(zhèn)化的進程急功近利，但是信用環(huán)境將會趨于收緊，未來的項目還款還將受到質(zhì)疑。此外，地方政府的財政收入的降低也是一個方面的原因。城投債如未能如期償還，也使銀行的壞賬率上升，從而易引發(fā)新一輪不良貸款危機。

（三）財政風險

地方政府的融資規(guī)模一般都很大，所以負債率也很高，這是自然的；此外，由于地方政府的融資平臺信用存在不真實的問題，大部分向銀行借入錢充當資本金，虛增了資本金，從而存在著很大的償債風險；一旦融資平臺風險爆發(fā)，地方政府隱性債務(wù)將迅速顯性化，使得城投債作為地方融資平臺其風險最終可能演化為財政風險。

三、防范城投債風險的對策

（一）城投債與地方政府性債務(wù)風險控制相結(jié)合

研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風險預警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預算管理這可以對地方政府債務(wù)進行有效監(jiān)控，防止地方政府債務(wù)在體制外運行，對地方政府債務(wù)管理逐步納入規(guī)范化管理，控制地方政府債務(wù)規(guī)?？梢云鸬椒e極作用。同時要控制城投債不要過量的發(fā)行，過量發(fā)行的風險很大，所以要進行控制。對于管理控制城投債風險的一項最根本性的措施，就是要確保完善省級以下的地方政府的財政改革，從制度體制上解決地方政府財力缺口問題。重點是推行省直管縣，增強地方政府財力。

（二）監(jiān)管部門必須通過制定嚴格審核制度

第一，監(jiān)管部門制定門檻和條件，只對符合條件的才給以批準：譬如企業(yè)募集資金投向必須符合產(chǎn)業(yè)政策，且經(jīng)過嚴格審查；企業(yè)發(fā)行的債券余額不得超過其凈資產(chǎn)的40%，企業(yè)必須連續(xù)三年盈利且三年平均凈利潤能夠覆蓋債券一年利息等等，第二，監(jiān)管部門嚴格投融資平臺公司發(fā)債的范圍，只有發(fā)債人的資質(zhì)到達一定水平，并且資產(chǎn)足夠承擔相應(yīng)債務(wù)的地區(qū)才能發(fā)城投債。

（三）建立城市建設(shè)投資項目的績效評價體系

對于建立城市建設(shè)投資項目的績效評價體系，監(jiān)督部門需要定期審核投入資金量巨大，監(jiān)控這些項目的資金管理和投入進度。從社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益等多方面評價城投公司投資的項目是否有各方面的風險。對于一直都沒有搞好的屢建屢拆的工程，在項目申報審核過程中不予考慮。

（四）建立社會監(jiān)督機制

城投債的使用一方面由國家機關(guān)監(jiān)督，但是法律的、行政的制約措施畢竟是有限的，社會監(jiān)督機制的是一個很重要的原因。對于違規(guī)發(fā)行和使用城投債，還需要全社會來進行監(jiān)督，包括新聞輿論、群眾舉報等多方監(jiān)督，社會監(jiān)督在這現(xiàn)在的信息爆炸時代更能夠發(fā)揮作用。一旦發(fā)現(xiàn)不規(guī)范使用資金的情形時，監(jiān)督機關(guān)必須進行嚴肅處理，形成具備執(zhí)行力度的獎懲機制。

四、結(jié)束語

綜上所述，我國城投債的規(guī)模日趨龐大，帶給經(jīng)濟的風險也越來越大，采取合理的有效監(jiān)管已經(jīng)相當?shù)木o迫，只有化解地方債務(wù)的風險，才能帶來中國經(jīng)濟的健康發(fā)展。

[1]白艷娟，謝恩全.地方政府發(fā)展中的城投債分析[J].中國發(fā)展，2012（04）.

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