李德超

（山東勝利職業(yè)學(xué)院管理工程系，山東 東營 257000）

環(huán)境保護的公眾參與原則是將民主思想融入環(huán)境保護行為中，所進行的思維方式、行為方式等一系列的創(chuàng)新，是公眾參與國家環(huán)境保護的民主意愿的充分體現(xiàn)，是環(huán)境保護法保護公眾環(huán)境權(quán)益的一項重要指導(dǎo)原則，有利于協(xié)調(diào)政府環(huán)境保護部門、立法者與公眾之間的關(guān)系，化解政府決策及行為與公眾利益的沖突，更好地實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。雖然我國的《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等都對公眾參與環(huán)境保護作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是條文內(nèi)容都比較籠統(tǒng)，沒有具體落實的細節(jié)要求，使得那些有意愿參與的公眾迫于沒有明確、通暢的渠道，無法在實踐中達到立法中公眾參與環(huán)境保護的預(yù)期效果。對話性協(xié)商民主作為協(xié)商民主的一種模式，能夠面對各種復(fù)雜的現(xiàn)實情況，將對話、換位思考和反思等特點融入?yún)f(xié)商過程中，促進包括政府、企業(yè)和公眾在內(nèi)的協(xié)商者之間的交流和溝通，加深彼此之間的相互理解，優(yōu)化政府的決策，保護共同的環(huán)境。

一、公眾參與環(huán)境保護的概念及形式

公眾參與環(huán)境保護是國家為了更好地保護公共環(huán)境利益，通過制定明確的環(huán)境法律法規(guī)，以制度化的程序賦予公眾在政府管理和決策過程中參與環(huán)境保護的權(quán)利。公民通過依法行使自己的環(huán)境權(quán)利，參加到環(huán)境保護的有關(guān)活動中來，積極影響參與的過程和結(jié)果，并且對環(huán)境決策和環(huán)境活動的過程進行全方位的實時監(jiān)督，不僅可以使得政府以及環(huán)保部門的環(huán)境行政行為和具體決策符合公眾的環(huán)境保護意愿，而且能夠通過集中公眾的智慧，優(yōu)化政府的決策。公眾參與可以貫穿于各級政府及有關(guān)部門的環(huán)境管理工作、環(huán)境決策工作、環(huán)境監(jiān)管工作甚至城市建設(shè)工作之中，具體體現(xiàn)為公眾參與制定環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策，公眾參與建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，公眾參與監(jiān)督企業(yè)污染物的排放，公眾參與重大環(huán)境決策的制定、協(xié)商以及實施，等等。

環(huán)境問題產(chǎn)生的重要特點，在于其外部不經(jīng)濟性，即市場主體行為對環(huán)境資源的負面作用由該行為以外的第三方——他人或后代人承擔。自然資源和生態(tài)環(huán)境不僅是每個公民生存的必要條件和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且基于其公共性，為整個社會提供物質(zhì)生活條件，這就使環(huán)境受到某些不負責任的個體的負面影響，而這些破壞環(huán)境的個體本身并未受到自身行為的任何影響?；谏鷳B(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品的獨特性，政府和環(huán)境保護部門更應(yīng)該考慮到普通公眾，通過將立法的原則和條文以具體的制度和機制的形式加以落實，切實讓公眾參與到環(huán)境保護中來，才能加強對他們環(huán)境利益的保護。

隨著資源和環(huán)境對人們活動的制約日益嚴重，環(huán)境問題日漸突出，人們的環(huán)境意識逐漸增強，公眾參與環(huán)境保護的范圍更加廣泛，參與內(nèi)容逐步擴展和深入，參與形式日漸科學(xué)化、合理化。同時，公眾參與的途徑也通過法律法規(guī)、制度機制的細化更加明確、暢通。目前公眾參與環(huán)境保護的主要形式有:咨詢委員會、非正式小型聚會、一般公開說明會、社區(qū)組織說明會、公民審查委員會、聽證會、發(fā)行手冊簡訊、郵寄名單、小組研究、民意調(diào)查、設(shè)立公共通訊站、記者會邀請意見、回答民眾疑問等。具體某項環(huán)境保護工作可以根據(jù)實際情況，結(jié)合其目的、性質(zhì)和內(nèi)容決定采用哪些方式或者是哪些方式的組合，以更好地實現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護的目標。

二、公眾參與環(huán)境保護中的不足

（一）機會不平等

我國立法中只有公眾參與的相關(guān)原則性規(guī)定，沒有具體的法律條文保證公眾有效參與其中，也沒有強制要求認真聽取和分析公眾意見，給公眾及時的回應(yīng)以及采納其合理觀點。在基層部門的實際工作中，由于沒有對原則性的規(guī)定進一步細化和具體化，公眾參與環(huán)境保護的渠道仍然不夠明確和暢通。公眾參與的權(quán)利只是零散地體現(xiàn)在個別條文中，缺乏權(quán)利實現(xiàn)體系的構(gòu)建，可操作性不強。這使得公眾參與環(huán)境保護的制度成為空中樓閣，難以真正實現(xiàn)。

環(huán)保部門習慣性地將環(huán)境保護工作作為自己全權(quán)負責的事情，認為自己具有專業(yè)知識，完全可以做好本職工作，不需要公眾參與，即使公眾參與也未必能夠給環(huán)境工作帶來多大益處，不會積極、主動地公開相關(guān)環(huán)境信息。在環(huán)境決策過程中沒有與公眾的互動，雖然簡化了工作程序，提高了一時的工作效率，但是政府部門在沒有充足信息來源的情況下，很難保證做出的環(huán)境行為和環(huán)境決策具體可行，甚至很難操作，可能會做出損害公眾環(huán)境權(quán)益的的錯誤行為和決策。公眾在不知情的情況下承受環(huán)境決策失誤所帶來的惡果，甚至可能由于其強烈不滿，引起受害者與政府部門之間的沖突，不利于政府環(huán)境保護工作的切實開展和順利進行。

（二）權(quán)利不平等

首先，缺乏平等的信息交流權(quán)。政府部門并未將其掌握的環(huán)境信息依法及時、充分地公開，使得受到環(huán)境切實影響的公眾沒有充分的信息資源來了解政府部門預(yù)計的環(huán)境保護目標、政府部門的活動計劃以及自己周圍將要發(fā)生的環(huán)境變化等一系列信息。法定應(yīng)當公開污染物排放信息的企業(yè)也并未進行相應(yīng)信息的全面公開。沒有公開信息、同公眾進行信息溝通的過程，公眾難以進一步了解企業(yè)對于環(huán)境保護工作的努力和工作的成效，減少了對于生產(chǎn)企業(yè)的信任，可能會導(dǎo)致公眾對于企業(yè)給環(huán)境造成的危害產(chǎn)生無端的怨言，失去了將可能產(chǎn)生的矛盾消滅在萌芽狀態(tài)的機會。更重要的是，生產(chǎn)企業(yè)無法通過獲知公眾的觀點，了解他們關(guān)注的環(huán)境保護的熱點問題，無法將公眾意愿與企業(yè)的生產(chǎn)聯(lián)系起來，進一步加強環(huán)境保護的相關(guān)工作，給環(huán)境保護的進行帶來了很多的隱患。

其次，公開內(nèi)容的范圍過窄。我國《信息公開試行辦法》對于環(huán)境信息公開內(nèi)容的各方面逐條作出了比較詳細的具體規(guī)定，但是針對每條規(guī)定應(yīng)當公開的內(nèi)容，卻又存在不夠全面的缺點，如關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價，只是規(guī)定“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件受理情況，受理的環(huán)境影響評價文件的審批結(jié)果和建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收結(jié)果”要依法公開。雖然針對建設(shè)項目環(huán)境影響評價，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對其內(nèi)容有所補充，擴大了建設(shè)單位作為信息公開主體應(yīng)當將建設(shè)項目等相關(guān)信息和環(huán)境影響評價報告書的簡本依法公開，但是由于立法只是規(guī)定對于建設(shè)項目的部分信息公開，這就使得公眾無法充分掌握更加全面的信息，環(huán)境信息掌握量的不平等嚴重影響了公眾的平等參與，更不利于公眾的有效參與?？隙ㄊ降男畔⒐_方法，能夠比較直觀地知曉公開信息的具體內(nèi)容，但這樣難以避免由于制定環(huán)境法律法規(guī)時考慮不周全以及不能預(yù)測將來情況的變化，導(dǎo)致列出的內(nèi)容不夠全面、不夠詳細，使得公眾參與由于信息缺乏而無法進行。隨著環(huán)境工作的進一步開展，在面對更加復(fù)雜的情況時，立法的滯后性很難保證相關(guān)部門和機構(gòu)能夠及時、充分地公開相關(guān)環(huán)境信息，滿足公眾協(xié)商參與環(huán)境保護的需要。

再次，對于信息公開責任規(guī)定不夠完善。目前我國環(huán)境法律法規(guī)中只是對于環(huán)境保護部門的信息公開職責有相關(guān)責任規(guī)定，而對于企業(yè)如建設(shè)單位則只有“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)在編制環(huán)境影響報告書的過程中，應(yīng)當在報送環(huán)境保護行政主管部門審批或者重新審核前，向公眾公告如下內(nèi)容”的行為規(guī)定，卻沒有對建設(shè)單位信息公開的相關(guān)責任性規(guī)定。目前，由于我國環(huán)境法律法規(guī)中沒有對于建設(shè)單位不依法公開環(huán)境信息需要承擔的責任的明確規(guī)定，缺乏對于企業(yè)的強制性措施，企業(yè)沒有壓力和動力依法及時、全面地公開信息，這就在進一步加劇了企業(yè)與協(xié)商前處于弱勢地位的普通公眾間的不平等，嚴重影響了公眾對于協(xié)商的有效參與。

三、公眾參與環(huán)境保護引入對話性協(xié)商的必要性

（一）對話性協(xié)商民主的優(yōu)點

對話性協(xié)商通過相互之間進行面對面的交流，了解大家的想法和觀點，作為進一步協(xié)商的基礎(chǔ)和找到解決問題方法的前提。對話性協(xié)商要求盡量多元的主體參與進來，在每個參與者地位平等的基礎(chǔ)上通過平等對話的共同協(xié)商過程給每個人以合作的動力。在對話性協(xié)商中，參與者能夠根據(jù)對話協(xié)商過程中取得的經(jīng)驗，很好地整合已有的信息，整理自己的思路。正是如此，對話性協(xié)商才能不僅容納多元的參與主體，而且可以針對各種情形，從協(xié)商的目標出發(fā)，在協(xié)商過程中通過平等對話，通過對于思考的方式、角度進行動態(tài)的調(diào)整，共同尋求消除矛盾的途徑。

在對話性協(xié)商民主的過程中，參與者通過利用平等的發(fā)言機會，準確地說明自己掌握的信息，能夠使得別人獲知相應(yīng)信息;通過清晰地表達出自己的意愿，能夠更好地維護自己的權(quán)益，并且提供同他人交流的起點;通過理性的闡述，能夠便于其他參與者站到發(fā)言者的立場，更加順利地進行彼此間的換位思考;有了針對性的提出疑問和回答疑問，能夠加強與他人之間的相互理解，同時找到矛盾的焦點，尋求兼顧個人利益與公共利益的最佳問題解決方式。這些行為通過充分表達自己的觀點和引導(dǎo)他人的思路，既保證了自己的意愿能夠被別人關(guān)注和理解，加強參與者對自己利益的維護，做到對自己負責，又通過對于他人觀點的關(guān)注和換位思考，修正了自己的觀點，使其兼顧到別人的利益，做到對別人負責。

（二）對話性協(xié)商對于公眾參與環(huán)境保護的意義

首先，對話性協(xié)商能夠幫助政府優(yōu)化決策。在對話性協(xié)商中，政府部門作為與企業(yè)、普通公眾平等的協(xié)商主體，可以與所有參與者更加順利地對話，更重要的是推動自己進行積極的反思。這就可以促進政府部門轉(zhuǎn)變他們通常的高姿態(tài)，通過與處于弱勢地位的普通公眾進行平等的對話，對他們進行專業(yè)問題的解釋和工作開展的詳細說明，對公眾關(guān)注的焦點和公眾反映的問題進一步闡釋和解答，對一些從來沒有思考過的深層問題或者從未考慮過的問題進行思考，拓寬了關(guān)注的范圍，從維護他人利益的角度更加深入地理解他人的觀點。而且通過平等的交流，可以吸納公眾智慧中的精華，逐漸修正和完善自己的觀點。

其次，對話性協(xié)商幫助提高公眾的自治能力。平等性作為對話性協(xié)商的前提條件和普通公眾有效參與的基礎(chǔ)，可以增強公眾的環(huán)境保護意識，調(diào)動公眾參與環(huán)境保護的積極性。充分公開的環(huán)境信息、通暢的信息獲取渠道，使得公眾潛在的環(huán)境保護意識被逐漸激發(fā)，其愿意獲得更多的環(huán)境信息，更加關(guān)注環(huán)境保護行為或者決策的動態(tài)發(fā)展情況，逐漸成為關(guān)注環(huán)境的公眾個體。尤其是受到環(huán)境決策和環(huán)境行為影響的公眾更有意愿參與到協(xié)商過程中來，通過自己的參與影響協(xié)商過程，維護自己切身的環(huán)境利益。

當公眾了解到環(huán)境危機正在日益加重，保護環(huán)境的任務(wù)日益繁重時，進一步增強的公眾保護環(huán)境意識能夠推動公眾主動參與到環(huán)境保護中來。這就為公眾在日常生活中保護環(huán)境、積極參與協(xié)商、密切監(jiān)督環(huán)境破壞行為等進一步提供了動力基礎(chǔ)。他們會事先去做準備，搜集實地信息，查閱相關(guān)法律法規(guī)，了解其他類似影響環(huán)境的行為或環(huán)境決策的過程及結(jié)果，爭取通過自己的參與，使其憂慮能夠得到關(guān)注，使其困惑被解答，從而有效地影響環(huán)境行為和環(huán)境決策。

更重要的是，對話性協(xié)商能夠有效化解不同利益間的矛盾沖突。協(xié)商民主的包容性前提使所有的相關(guān)利益主體都有機會參與到協(xié)商過程中來。在協(xié)商過程中，所有參與者在平等表述自己觀點的同時，也在被其他參與者積極地傾聽。聽眾在傾聽的同時，也在不斷地進行思考。在發(fā)言者所限定的語言環(huán)境中、在對方所處的立場上進行設(shè)身處地的思考，不僅豐富了聽者的信息，最大程度地減少相互之間的信息差距，而且也通過設(shè)身處地的換位思考，調(diào)整自己的思維方式和看問題的角度，發(fā)現(xiàn)某些問題的存在。通過對新發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)注和思考，在一定程度上加深了對于其他參與者的理解，其換位思考和反思后的觀點能夠兼顧到其他人的利益。經(jīng)過多次平等的對話和同時進行的換位思考及反思，不斷地修正自己的觀點，所有參與者都在擴大自己的思考范圍，提升自己的思考高度，這就有利于一致意見的達成，共同維護公共利益。

四、結(jié)論

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，環(huán)境對于人類社會的重要性越來越凸顯出來。在提倡人人保護環(huán)境的理念的同時，更需要作為公眾的個人更多地參與到環(huán)境保護的決策過程中來。將對話式協(xié)商引入到參與過程中來可以更好地實現(xiàn)優(yōu)化政府決策、保護環(huán)境的目標，從而實現(xiàn)人類社會與資源環(huán)境共同的可持續(xù)發(fā)展。

[1]韓廣．中國環(huán)境保護法的基本制度研究[M]．中國法制出版社，2007．

[2]刁璦輝．論協(xié)商民主與公民精神的養(yǎng)成[J]．江西行政學(xué)院學(xué)報，2007，（3）．

[3]張方華．協(xié)商民主語境下的公民參與[J]．南京社會科學(xué)，2007，（7）．