馬 成

(西北政法大學，陜西 西安 710063)

陜甘寧邊區(qū)行政機關分為三級，自上而下分別是邊區(qū)、縣(或等于縣的市)、鄉(xiāng)市(坊或保)。專員公署和區(qū)公署分別作為邊區(qū)政府和縣政府的派出機關。其中，邊區(qū)政府的正副主席及政府委員均由邊區(qū)參議會選舉產生;縣長、縣政府委員由縣參議會選舉產生，必要時允許加選副縣長，縣長、副縣長名單均需呈請邊區(qū)政府加委生效;鄉(xiāng)市長、鄉(xiāng)市政府委員均由鄉(xiāng)市參議會選舉產生。新當選的鄉(xiāng)市長需呈請縣政府加委。鄉(xiāng)市參議會休會期間，鄉(xiāng)市政府委員會代理鄉(xiāng)市政權最高機關。

一、何為鄉(xiāng)選?

目前掌握的史料來看，邊區(qū)黨委和邊區(qū)政府正式規(guī)范性文件中未對鄉(xiāng)選有過正式定義。迄今為止，學界為鄉(xiāng)選做詮釋的，僅有鞏瑞波:“鄉(xiāng)選是以直選為主要特征，是邊區(qū)基層選舉的重要組成部分，是實現‘草根民主’的主要方式之一”。但是，該定義只是突出了鄉(xiāng)選的直選特征，并沒有指出其本質特征。

目前不存在爭議的是，鄉(xiāng)選是一級選舉的統(tǒng)稱，它是邊區(qū)三級選舉中的最低一級(邊區(qū)三級選舉:邊區(qū)、縣、鄉(xiāng))。但不可以簡單理解“鄉(xiāng)選”是僅限鄉(xiāng)一級的選舉活動。鑒于邊區(qū)時期的選舉制度與現今選舉制度間的諸多差異，筆者使用了列舉的方式給“鄉(xiāng)選”來作解釋。由于鄉(xiāng)選的承上啟下的屬性特點，它與縣級、邊區(qū)級選舉最大的不同的是，在現實操作中明顯存在著兩個不同的階段。

鄉(xiāng)選的第一個階段可以稱之為“村選”，該“村選”與我們時下的村民委員會選舉有相似之處，但也有較大不同。邊區(qū)村選是全體選民一齊選出，本區(qū)域的行政村主任、自然村村長(或保、甲長)，這是與村委會選舉基本相同的。同時邊區(qū)村選作為鄉(xiāng)選的初始階段，其核心任務還需要選舉整個鄉(xiāng)級區(qū)域的鄉(xiāng)市參議員。鄉(xiāng)市參議員是由各行政村、自然村的全體選民根據其所在區(qū)域人口比例直接選舉產生的。而現今村委會的選舉并不涉及基層人大代表的選舉。因此鄉(xiāng)選的第一階段兼具了類似于現今選舉村委會和選舉基層人大代表的雙重職能。鄉(xiāng)選的第二個階段，可稱之為“鄉(xiāng)一級選舉”。有了全鄉(xiāng)“村選”的基礎，才輪到鄉(xiāng)這一級政權組織的選舉。在新一屆的鄉(xiāng)市參議會上，由各行政村(或各市、各保)選舉產生的鄉(xiāng)市參議員投票選舉產生鄉(xiāng)一級政府的行政首長和政府委員。鄉(xiāng)選的第二階段是與而今基層人大代表選舉基層人民政府相類似的。

由此可見，邊區(qū)鄉(xiāng)選的整個過程自“村選”開始，至產生新一屆鄉(xiāng)市政府止。鄉(xiāng)選中既包括直接選舉，也包括間接選舉。全體選民先通過直接選舉的方式，選舉產生其所在區(qū)域的行政村主任、自然村村長及鄉(xiāng)市參議員。鄉(xiāng)市長和鄉(xiāng)市政府委員則由新選出的鄉(xiāng)市參議員，在新一屆鄉(xiāng)市參議會上選舉產生。其中行政村主任、自然村村長及鄉(xiāng)市參議員選舉的法律規(guī)定均由《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》來規(guī)制，當時還沒有將今天基層群眾自治的選舉(村主任、村長)和基層人民大表的選舉(鄉(xiāng)市參議員)進行區(qū)分。

二、鄉(xiāng)市參議會直接民權和議行合一的有機統(tǒng)一

鄉(xiāng)市民權制度的合理化與正規(guī)化，是邊區(qū)政府政權建設上特別重視的問題之一。早在1937年邊區(qū)政府刊印的《陜甘寧邊區(qū)選舉須知》上就提出:“越下層民主的范圍越廣大，它應該是議會制度與直接民權的合一?！?941年以后，邊區(qū)政府對鄉(xiāng)市民主制度進行了重大改革，鄉(xiāng)市參議會與鄉(xiāng)市政府原本的“議行分立制”自此改為了“議行合一制”。

鄉(xiāng)市以下的行政村和自然村(保、甲)的負責人，行政村主任和自然村村長(保、甲長)都是在所轄區(qū)域的村民大會上，由全體村民一人一票直接選舉產生的，是真正意義上的“直接民權”。因鄉(xiāng)市以下不設參議會，行政村及自然村的村民大會即為本村的最高權力機關，村民大會決定本村重大事項、討論并布置上級政府指示的工作。村主任和村長是村民大會決議的忠實執(zhí)行者。村民通過村民大會，可以自由發(fā)表意見，以此來行使管理本村各項事務的權利。

“鄉(xiāng)市參議會采立法行政合一制，不設議長副議長，開會時推舉主席團三人主持會務，鄉(xiāng)市長為當然主席團之一，休會期間不設常駐議員”。“鄉(xiāng)市參議會為鄉(xiāng)市政權最高機關，鄉(xiāng)市參議會休會時鄉(xiāng)市政府委員會為鄉(xiāng)市政權最高機關”。鄉(xiāng)市參議會既是決議機關，同時也是執(zhí)行機關:鄉(xiāng)市參議會開會期間，鄉(xiāng)市政府職能暫時停止，有事由參議會辦理;鄉(xiāng)市參議會休會時，一切事情由鄉(xiāng)市政府委員會辦理，它是參議會休會時的最高政權機關。

鄉(xiāng)市參議會不同于縣和邊區(qū)參議會，它同時擁有完整的議事權和執(zhí)行權。議事是代表全鄉(xiāng)市人民的意見，執(zhí)行是領導全鄉(xiāng)市人民去做。它受人民監(jiān)督，同時又監(jiān)督人民。根據參議會的決定執(zhí)行工作，鄉(xiāng)市參議員負責管理居民，參議會按月開會來檢查政府工作的執(zhí)行狀況。這是因為，鄉(xiāng)市的人才是非常有限的，單從人數上都不足以配置兩種機關。如果既設議事的機關，又設執(zhí)行的機關，實際上會造成議事的人和執(zhí)行的人總還是一群特定的人，甚至會出現由參議會包辦政府或政府包辦參議會的現象。議行分立制設立的初衷，主要是為了防止“專權”或“貪污”。只要民主真正的發(fā)揚起來，有了人民對政權的關心和監(jiān)督，鄉(xiāng)市參議會能夠良性運轉，即使發(fā)生不良傾向，議行合一制也能夠立刻將錯誤糾正過來。此外，鄉(xiāng)市政府下轄的各種文化、經建、鋤奸、優(yōu)抗等委員會除了吸收鄉(xiāng)市參議員參加外，還大量吸收了各村有能力的積極分子參加，就使全鄉(xiāng)市的人才集中于鄉(xiāng)政府，以便加強政權領導。

鄉(xiāng)市較之村莊要大許多，因而鄉(xiāng)市的全體村民大會很難召開，鄉(xiāng)市參議會的作用就凸顯出來了。邊區(qū)各級參議會選舉條例第五條提出:“鄉(xiāng)市參議員的選舉單位為居民小組”，選舉采取比例代表制，每一組居民根據地理位置不同，二十至六十名選民得選舉一名鄉(xiāng)市參議員。邊區(qū)每一個自然村都有鄉(xiāng)市參議員選舉產生，不過是人口多的村子，鄉(xiāng)市參議員多一點，人口較少的村子，則相對少一些?！皡⒆h員的作用不僅僅就是選舉鄉(xiāng)長。選舉完了，參議員的職務就結束了”。

恰恰相反，鄉(xiāng)選結束之后，鄉(xiāng)市參議員的真正工作應該算才剛開始。每一位鄉(xiāng)市參議員要固定管理選舉自己的那一居民小組的全體居民。在日常生活中，居民小組中任一居民有事情，均可以直接告訴自己小組的參議員，同時參議員在鄉(xiāng)市參議會中討論的事情及政府認為準備做的工作，也要直接告訴居民小組的全體居民，并親身領導居民去做。如此這般，每個居民雖不是每件事都直接去議、去管，但如同每件事都親自去議、去管的實際效果是最為接近的。在筆者看來，鄉(xiāng)市參議會制度設計的精髓，就是這里。設想，倘若不去規(guī)定鄉(xiāng)市參議員固定管理適當數量的居民，每個參議員肯定不會熟悉居民的具體情況。對居民的不熟悉，鄉(xiāng)市參議員主要職能——“議”與“行”，執(zhí)行起來難免要打折扣的。

三、鄉(xiāng)市參議員的職責特征

邊區(qū)的三級選舉中，在縣和邊區(qū)級的選舉中，群眾既不私下認識候選人，在許多情況下也不熟悉候選人的工作能力。而村莊作為一個選舉單位，所有的候選人，選民都很熟悉，顯然對于普通的村民而言，鄉(xiāng)市以下的選舉比其他較高層級的選舉更具意義。邊區(qū)黨和政府通過鄉(xiāng)選，擬解決的關鍵問題是如何有效的打破鄉(xiāng)和村的孤立，以便上級制定的政策法規(guī)可以有效地在基層鄉(xiāng)村得到貫徹。致力解決本地問題的基層領導首應其任。當時最大的困難是，許多鄉(xiāng)長是不識字的農民積極分子，他們的世界觀、經驗和個人關系都建立在當地社區(qū)之上，其革命眼光也僅限于較早時期的土地革命。1940年關于鄉(xiāng)政府的報告引述了環(huán)縣的例子:37位鄉(xiāng)長中，21人不識字，14人可讀一點兒(但估計不能寫報告)，只有兩人比較有文化，因此可以持續(xù)保持與較高層的溝通。1941年9月延安縣一份報告指出，幾乎所有鄉(xiāng)長都不識字。鄉(xiāng)長是全職全薪的公務人員，人民群眾對選舉工作最為慎重，尤其群眾對選舉鄉(xiāng)長的熱情遠遠大于選舉鄉(xiāng)市參議員，因為鄉(xiāng)長是他們的“父母官”，還因為邊區(qū)曾有些鄉(xiāng)長不給人民謀利益，甚至耍私情、亂攤派、體罰人民。

普通的鄉(xiāng)市參議員并不全是全職全薪的公務人員。許多的鄉(xiāng)市參議員是同時兼任鄉(xiāng)市公務人員，也有部分鄉(xiāng)市參議員并不是公務人員，還有一些不是鄉(xiāng)市參議員的鄉(xiāng)市公務人員。1941年的鄉(xiāng)選，隴東分區(qū)新正縣十個鄉(xiāng)共選舉產生鄉(xiāng)市參議員191名，其中擔任行政工作的有74名，其中擔任鄉(xiāng)政府委員的43名，擔任村主任的24名，擔任自然村長7名。對于非鄉(xiāng)市參議員的公務人員，“行政村主任、村長，(或坊長或甲長)非參議員者出席鄉(xiāng)市參議會時其權利與一般參議員同”。這就意味著凡屬選民直接選舉產生的，包括鄉(xiāng)市參議員和鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)政府委員、主任、村長，均同時擁有議事權和執(zhí)行權。

筆者認為之所以設立該規(guī)定，可能出于兩方面的考慮。一方面，鄉(xiāng)市民主始終追求的是盡可能徹底的“直接民權”，盡可能保證人民的意愿完全得到實現。人民選舉產生的人，人民本意認為該人既能做也能說，如果硬把“判斷”權與“執(zhí)行”權分開，是違背人民意愿的。從另一方面看，鄉(xiāng)市參議員是連接政府與人民之間的橋梁。盡管許多鄉(xiāng)市參議員并不是政府公務人員，但在老百姓眼中，參議員都是真正的“親民之官”，執(zhí)行權的賦予，能使他們順暢通過自己的工作將政府和人民融成一片。

在邊區(qū)廣大農村地區(qū)，凡是同全體村民有關的、一切比較大的事情，村主任、村長要先找鄉(xiāng)市參議員商量。鄉(xiāng)市參議員實際擔任的是村主任、村長的顧問，村里的一切決定均需鄉(xiāng)參議員同意，再由鄉(xiāng)參議員先對其所管理的各戶村民解釋說明，然后才由村長、村主任召集村民大會討論決定。由于村民大會經常開，參加者又是全體村民，在鄉(xiāng)市參議員大量前期工作的基礎之上，廣大村民是能夠在大會上暢所欲言的，村民大會也就轉變成為自由、民主、生動的村民自治之重要載體。

當時也有個別鄉(xiāng)市參議員以為自己真的做了官，不負擔不服役，或者要比他人減輕一些，這是保甲長占便宜的封建殘余思想在作祟。同時，有的區(qū)公署以為參議員是支差的，任何動員工作都派給參議員去做。這也是為什么許多群眾怕當參議員的一個重要原因。誠然，鄉(xiāng)市參議員是鄉(xiāng)村中的優(yōu)秀分子，理應比其他人更能“急公仗義”，領導居民打先鋒。但參議員不應該有超越民主的其他特殊權利，同時也不能讓他承擔職責以外多余的義務。政府和人民都應當尊重參議員，因為他是人民的代表。

鄉(xiāng)市參議員該如何工作，在工作中需要注意些什么，邊區(qū)黨和政府曾明確提出了五點具體要求:第一點，參議員要為著邊區(qū)施政綱領的具體實現而斗爭，多研究邊區(qū)施政綱領，在群眾中展開熱烈的討論，把過去、現在所發(fā)生的實際問題，在討論中密切的聯系起來?！氨热缯f:那家現在還歧視地主、自衛(wèi)軍連長隨便綁了人、那家對優(yōu)待抗屬行不力……等，應該指出，這與邊區(qū)施政綱領的那幾條相違背，應該糾正。又如:今后要如何的發(fā)展村內的農業(yè);要如何調整某家地主和夥子的關系;要如何的使動員工作更合理;要如何的把村莊的學校辦得更好;如何使所有失學青年都能認得了字;如何使家家都講衛(wèi)生;如何提高女權，反對男子壓迫婆姨……等等”;第二點，熟諳政府各種政策和法令，并把它作為經常教育居民的材料，不斷提高人民的覺悟程度。當時邊區(qū)人民對“法治”的習慣還不夠，只有深入宣傳才能消除人民諸如不愿意捐輸糧草及不懂得抗戰(zhàn)動員意義的落后意識。在執(zhí)行政府法令上參議員要真能起到模范作用;第三，要熟悉自己所管理居民的每一細小問題。每個鄉(xiāng)市參議員對自己所管理的居民“那家窮，那家富，那家有多少人口、牲畜和地畝，那家有什么困難問題，甚至那家人的性格如何，都得曉得。這樣人民中無論是救濟啦，動員啦，所有的一切繁復問題，都可迎刃而解”;第四，要善于傾聽居民的意見和批評，善于向居民傳達議會的決議。鄉(xiāng)市參議員是人民派他到政府內議事管事的，同時又是代表政府到人民內來議事管事的。人民對政府的意見和批評，鄉(xiāng)市參議員應該在每一次會議之前，把要討論的東西，事先告訴大家，經過人民紛紛議論，然后再把這些意見，綜合起來帶在參議會內去。這樣每個參議員，都有準備，有話講，會場的內容豐滿了，討論的東西，可能得出正確的結論;第五，要公正無私照顧全部居民的利益。這一點是分作兩方面進行解釋的:其一，是鄉(xiāng)市參議員對自己所管理的居民，應該像一桿秤，既不偏袒，也不包庇;其二是鄉(xiāng)市參議員要進一步，不但能照顧自己所管理全部居民的利益，而且要照顧到全行政村全鄉(xiāng)所有居民的利益?！坝行﹨⒆h員在做本莊調查工作時，空洞或隱瞞，是不應該的;有些參議員在分配某種負擔數目時，甲總說東村的負擔重，乙總說西村的負擔重，當然爭執(zhí)講道理是可以的”。但不可“耍私情”，大“耍私情”同小“耍私情”，都是不應該的。

四、結語

民主是每個人與生俱來的權利，但民主權利的行使和民主能力的發(fā)揮是有條件的。只有適合經濟文化發(fā)展和人民特點、被大多數民眾樂于接受、能夠操作的民主，才是最積極、最有效的民主形式?；鶎邮菑V大人民群眾直接管理政權的單位，也是有關一切國家的措施實現的場所，基層政權單位充分表現了與發(fā)掘了人民的意志，基層以上的人民民主政權，才有深厚的穩(wěn)固的基礎。

現今幾乎所有中外的民主學說和理論，均十分重視公民的政治參與，對公眾參與在民主政治中的作用給予了極高的評價。美國學者亨廷頓在研究國家政治現代化時發(fā)現，一個有廣泛群眾參與的政治體系遠比一個脫離群眾的政治體系穩(wěn)定和強大得多，這是因為“從政治發(fā)展的角度來看，重要的不是政黨的數量，而是政黨體系的力量和適應性。政治安定的先決條件，是要有一個能吸收同化因現代化而產生的新社會勢力的政黨體系”。

當公眾參與模式吸引我們眼球的同時，在中國人民身邊的一份豐厚的遺產卻被我們自己淡忘了。假定政策制定過程存在著一扇門，通常情況下，決策者在門里，而公眾是在門外。公眾參與機制的建立，無非是把原來緊鎖的門改裝成虛掩的單向彈簧門，公眾參與好比公眾推開了那扇門，登堂入室參與屋內的“游戲”。不過即便這扇門是靈活的，不生銹的。但是那些矜持的決策者是不會選擇自動走到門外的。

中國共產黨對“參與”的理解是有所不同的，他們主張決策者必須走出戶外，主動深入到民眾中去，這就是著名的“群眾路線”。在黨的歷史文獻中，“群眾路線”最早出現于1928年11月，李立三與江浙地區(qū)黨的負責人的談話中，“在總的爭取群眾路線之下，需要竭最大的努力到下層群眾中去”。延安整風運動期間，毛澤東親自起草，中央政治局1943年6月通過的《關于領導方法的若干問題》中有關于群眾路線的經典表述:“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經過研究，化為集中的系統(tǒng)的意件)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去”。毛澤東把群眾路線稱之為中國共產黨的“三大優(yōu)良作風”之一。到1956年黨的八大召開時，鄧小平代表中央所做的《關于修改黨章的報告》中，將“群眾觀點“作為群眾路線的一個重要內容。此后，中共對群眾路線的表述基本定型，就是頗為熟悉的四句話:“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。1981年中國共產黨十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》將群眾路線列為毛澤東思想活的靈魂“三大基本方面”之一。國外也有學者對群眾路線贊譽有加，把它看作中國對馬克思主義革命理論最具原創(chuàng)性的貢獻。

與公眾參與的模式相比較，群眾路線顯然是一種逆向的參與模式，群眾路線要求決策者主動深入到群眾中去，而不是坐等群眾來參與。群眾路線的初衷正好是針對近代中國農民社會的現狀與缺陷而提出的。農民群眾由于自身文化、經濟、思想意識等原因，通常是不愿意參與政治活動的，在今日中國，這種情形也沒有得到徹底的、根本性的改變。在公眾參與中農民依然是弱勢群體，假設沒有決策者的主動靠近他們，他們的真實想法是很難通過公眾參與模式讓決策者知曉到的。七十多年前，在群眾路線指引下構建的邊區(qū)基層民主模式，從社會結構體系的最底層開始進行民主的原點試驗。以鄉(xiāng)選、鄉(xiāng)市參議會、鄉(xiāng)市參議員為有力載體的基層民主模式充分發(fā)揮了基層人民代表機構工作職能，賦予基層人民代表實際的工作職責，并考慮到了農民積極分子潛在的創(chuàng)造性和基層社會創(chuàng)造性等因。使本來是由邊區(qū)政府自上而下推動“栽下”的“民主”，便神奇的在貧瘠的邊區(qū)開出了現代意義上的“民主奇葩”，最后成為了中國特色基層群眾自治制度的示范模板。

時至今日，不可否認的是，就社會動員可以利用的手段而言，群眾路線依然是可供選擇最佳的方案之一。時下流行的公眾參與模式，強調“參與”本身就是民眾的基本權利，而群眾路線的參與模式則調轉了“參與”的方向，要求決策者主動、持續(xù)地深入群眾。雖然這兩個模式的著眼點不同，一個敦促決策者走出去，另一個是要把民眾請進來，但在聽取民意、吸取民智方面，它們肯定會有異曲同工之妙。在筆者看來，兩者都有優(yōu)勢，并且彼此并不是對立的，應當是互補的。具體而言，群眾路線的參與模式在中國廣大的農村及市場經濟欠發(fā)達地區(qū)，在動員的基礎上，組織農民來“參與”，讓農民逐漸對決策者產生影響，仍具有其他模式所無法比擬的壓倒性優(yōu)勢。這正是陜甘寧邊區(qū)基層民主模式最值得今天借鑒的寶貴經驗。同時，這也是筆者以為的，中國特色社會主義基層民主的補強思路之一。

[1]鞏瑞波:《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)選運動》，《黨史研究與教學》，2011年第4期.

[2][4][5][6][10]《陜甘寧邊區(qū)參議會文獻匯輯》，科學出版社1958 年.

[3]《陜甘寧邊區(qū)選舉須知》，陜西省檔案館館藏革命歷史資料A:7－2－4.

[7][9]《陜甘寧邊區(qū)時期隴東民主政權建設》，中共慶陽地委黨史資料征集辦公室編，甘肅人民出版社1990年.

[8]《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》(第八輯)，檔案出版社1988年.

[11][12][13]《解放日報》1941年10月22日.

[14][美]塞繆爾·P·亨廷頓:《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社1989年.

[15]《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議注釋本》(修訂版)，人民出版社1985年.

[16]《毛澤東選集》(第三卷)，人民出版社1991年.

[17]《十一屆三中全會以來重要文獻選讀》(上)，人民出版社1987年.