□張會玉，王森亮

(1.中國政法大學國際法學院，北京 100088;2.中國政法大學比較法學研究院，北京 100088)

近幾年以來，人民幣匯率問題一直是國際社會關注的熱點，也是關系中美經(jīng)貿(mào)發(fā)展的重要敏感點。人民幣幣值是否被低估?被低估的程度如何?這些問題更大程度上是復雜的經(jīng)濟學問題，需要經(jīng)濟學家的研究與論證。美國一直企圖通過將匯率問題引入WTO，繞開IMF 的軟約束轉而利用WTO 強有力的DSB 爭端解決機制來應對人民幣匯率低估問題。在這樣的國際背景下，意識到中國未來可能遭遇到的匯率問題WTO 訴訟，暫且放下人民幣匯率低估與否的爭論，轉而分析更具有廣泛意義的WTO 對于匯率爭端的管轄權基礎這一問題是更為務實的研究視角。

1 IMF 對于匯率問題的當然管轄——軟約束

國際貨幣基金組織自誕生之初就是為了創(chuàng)立并維持穩(wěn)定的國際貨幣制度，解決國際間的貨幣匯率問題，故其對于匯率問題具有當然的管轄權。

1.1 IMF 對匯率問題的管轄權

根據(jù)IMF 協(xié)定第4條第1款第三項的規(guī)定，“任何成員國應當避免操縱匯率或國際貨幣制度來妨礙國際收支的有效調(diào)整或取得對其他會員國不公平的競爭優(yōu)勢”。

此條規(guī)定為違反IMF 協(xié)定設定了兩個標準:一是操縱匯率，二是為了獲得對其他國家不公平的競爭優(yōu)勢。首先，“操縱匯率”并非是一個容易認定的行為;最初IMF 將“匯率操縱”定義為“在外匯市場上長期的、大規(guī)模、單一方向的干預”。2007年IMF通過的《雙邊監(jiān)督?jīng)Q定》中規(guī)定了七個認定“貨幣操縱”的指標，而這些仍然過于原則，缺乏可操作性。其次，主觀目的更加難以認定。一國的貨幣政策受多種因素的影響，很難證明某種貨幣政策的實施單純是為了獲得“不公平的競爭優(yōu)勢”，公平一詞本身就是一個具有太多不確定因素的語詞。

1.2 IMF 對于成員國匯率問題并沒有形成強有力的約束

從IMF 的運作模式來看，對成員國是否遵守第4條義務所進行監(jiān)督是基金組織自身的權利，但是IMF 本身并沒有一個類似世界貿(mào)易組織中的DSB爭端解決機制的專門機制，這種監(jiān)督的權利是通過成員間的“雙邊監(jiān)督”來進行的。任何成員國對于其他成員國不符合IMF 規(guī)定的行為都有可以向IMF進行報告，接著IMF 會通過“對話和勸說”的方式與相關當事國的貨幣匯率問題進行磋商。

這種磋商機制折射出IMF 機制的軟約束性。事實上，到目前為止，IMF 已經(jīng)引起了四五萬次磋商，但是從來沒有認定過某成員國的匯率政策違反上述第4條的義務。這也從另一個側面顯示出相關國家特別是美國多方面尋求其他匯率問題救濟途徑的現(xiàn)實因素。

2 WTO 對于匯率問題管轄權的分析

在IMF 對于匯率問題具有當然管轄權的同時，現(xiàn)有法律規(guī)定也并沒有明確將匯率爭端排除在WTO 爭端解決的管轄范圍之外。GATT 第15條規(guī)定是區(qū)分IMF 與WTO 管轄權界限的基石。

2.1 GATT 第15條第2款——WTO 與IMF 進行磋商是否是強制要求

GATT 第15條第4款規(guī)定，“在需要考慮或處理與貨幣儲備、收支平衡和外匯安排有關的問題的情況下，締約方全體必須與IMF 進行充分磋商。磋商過程中，締約國應當接受所有IMF 的統(tǒng)計結果和其他與貨幣儲備、收支平衡和外匯安排有關的事實結論，締約國也應當接受基金組織對于締約一方在外匯事項中的行動是否符合貨幣基金組織相關規(guī)定，或者這一締約國與其他締約方之間特殊外匯協(xié)議的決議?！?/p>

此條雖然規(guī)定WTO 在處理貨幣匯率問題時，需要與IMF 進行磋商。但對于磋商是否是DSB 專家組的強制性義務在實踐中并非被完全認同。

2.1.1 1996 號決議

WTO 總理事會在一份有關WTO、IMF 和世界銀行間協(xié)定的1996 號決議中認為，鑒于DSU 第13條的表述，“每個專家組有權利向其認為適當?shù)乃饺藱C構尋求信息和技術上的建議”，所以專家組有權利而非義務與IMF 在第15條第2款下進行商議。

2.1.2 “印度收支平衡案”

“印度收支平衡案”的上訴機構認為，關于DSU第13條，專家組沒有義務嚴格執(zhí)行IMF 根據(jù)第15條第2款作出的決議，而是要“批判地接受”其所提供的數(shù)據(jù)，正如面對法庭之友一樣。

2.1.3 “多美尼加進口與銷售香煙案”

專家組認為根據(jù)第14條第2 段其需要就一項構成“外匯限制”的外匯措施是否符合IMF 協(xié)定與基金組織進行磋商，并就此根據(jù)GATT1994 第15條第9款a 項作出決議。然而，專家組并沒有進一步認為磋商是否為義務，而它這么做是因為DSU 第13條賦予的自由裁量權。

由以上判例實踐可以看出至少在WTO 爭端解決實踐中，專家組或者上訴機構更傾向于認定磋商是專家組的自由裁量權，而非強制性義務。而對于IMF 作出的決定，也并非嚴格執(zhí)行，而只是作為證據(jù)性材料來批判使用。

進一步來分析，此條僅規(guī)定了WTO 爭端解決機制中與IMF 磋商的要求，似乎從反面印證了WTO對于匯率問題的管轄權。因為從邏輯上分析，只有先有管轄權受理了相關爭端，才會出現(xiàn)需要與IMF進行磋商以確定爭端事實的可能性。

2.2 GATT 第15條第4款——區(qū)分WTO 與IMF的管轄權界限

GATT 第15條第4款規(guī)定，“締約各國不得以外匯方面的行動，來妨礙本協(xié)定各項規(guī)定的意圖的實現(xiàn)，也不得以貿(mào)易方面的行動，妨礙國際貨幣基金協(xié)定各項規(guī)定的意圖的實現(xiàn)?！?/p>

一般來說，WTO 關涉貿(mào)易問題，IMF 關涉貨幣匯率問題，這是兩大國際組織分工負責、各擔其職的表現(xiàn)。但是，事實上，貿(mào)易問題與貨幣匯率問題并非是涇渭分明的，在絕大多數(shù)情況下都是復雜交織在一起的。很多國家的貿(mào)易政策是通過匯率手段實現(xiàn)的，貿(mào)易情況和流向也會產(chǎn)生影響匯率政策的作用。

早在IMF 設立初期，人們就已經(jīng)認識到了匯率制度對貿(mào)易可能造成的扭曲，在20 世紀30年代席卷整個資本主義世界的經(jīng)濟大蕭條中各國采取的競爭性的貨幣貶值和歧視性貨幣措施給世界范圍內(nèi)的貿(mào)易造成惡劣影響，正是促使“二戰(zhàn)”后各國決策者設立IMF 的重要原因之一。

此條規(guī)定中，“外匯方面的行動”是一個外延較廣的概念，匯率制度與政策是否被包含其中是一個法律解釋的過程?！毒S也納條約法公約》規(guī)定:“條約應依其用語按上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之?！惫拾凑胀ǔ＠斫?，“外匯行動”顯然是可以涵蓋匯率制度與政策的。

所以，TWTO 法律體系并不規(guī)范單純的匯率制度和政策，但是當某一成員國的匯率制度和政策——理解為廣義的外匯行動——造成了影響貿(mào)易的效果——妨礙了WTO 協(xié)定意圖的實現(xiàn)的情況發(fā)生時，WTO 就基于第15條第4款的規(guī)定獲得了對匯率問題的管轄權。

需要指出的是，若要援引GATT 第15條第4款進行向WTO 的訴訟，另一個較為重要的條件便是“妨礙本協(xié)定各項規(guī)定意圖的實現(xiàn)”，也即具體證明某一成員國匯率制度或政策妨礙了GATT 體系下哪一具體條款意圖的實現(xiàn)成為了相關訴求是否成立的關鍵性因素。

2.3 GATT 第15條第9款——滿足例外條款的WTO 管轄排除

GATT 第15條第9款規(guī)定，“協(xié)議不阻礙任何:a.締約方依據(jù)IMF 協(xié)定或者該締約方與其他締約國的特別協(xié)定做出的外匯控制和外匯限制……”

此條規(guī)定需要與IMF 第8條第2款聯(lián)合進行解讀。也就是說，IMF 成員國在基金組織的許可的前提下可以進行外匯控制或外匯限制行為。而對于這樣IMF 授權的行為，GATT 并不妨礙。

如果匯率制度或政策被解釋為此條中的“外匯控制和外匯限制”，而進一步被相關IMF 成員方證明取得了IMF 的授權，那么匯率問題就會被排除在WTO 的管轄范圍之外。

但是，相比“外匯行動”的較寬外延，“外匯控制和外匯限制”有更加特定的范圍。IMF 根據(jù)1960年部長決議設立的標準將“外匯限制”定義為:“(一種外匯限制)是否牽涉政府直接對外匯提供和使用的限制。”按照此解釋，匯率制度或政策顯然是不能被認為是一項外匯控制或者外匯限制措施的。

所以，相關匯率問題的爭端，即使被證明符合IMF 的相關授權，那么也不會滿足第9款的例外條款，從而不會被排除出WTO 爭端解決機制的管轄。

而且，關于此點，GATT 的一份工作組文件曾很清楚地指出，“GATT 第15條第9款不能被理解為排除(GATT)締約方全體與某一成員國討論其外匯管制或限制措施對貿(mào)易產(chǎn)生的影響。”

所以，WTO 獲得匯率相關問題(在此為外匯限制或管制措施)管轄權仍然是基于這些措施對貿(mào)易可能產(chǎn)生的影響。

2.4 GATT 第15條整體性分析

由以上對GATT 第15條相關條款的分析，我們可以看出，WTO 可以基于匯率問題對貿(mào)易造成的影響而獲得管轄權，這種管轄權也不會因為需要與IMF 就相關匯率問題進行磋商而受到任何影響，甚至專家組與IMF 磋商的強制性也通常被判例實踐所否定。即使被IMF 授權實施的外匯控制或者外匯限制可以豁免WTO 管轄，匯率問題也因為不符合外匯控制或外匯限制的概念而無法被排除在外。

因此，從理論上分析，GATT 第15條在試圖對IMF 與WTO 職能范圍進行分工、設定管轄界限的同時，卻并沒有明確排除匯率問題被納入WTO 爭端解決機制范圍內(nèi)的可能性。

另一方面，從實踐來看，也正是由于“外匯行動”的廣泛外延，使得基于GATT 第15條第4款提起的匯率問題爭端訴訟不大可能會被WTO 爭端解決機構所受理，因為其合理的推論似乎是任何影響貿(mào)易的宏觀經(jīng)濟政策都可能是違法的，從而將導致WTO 這一國際組織的權限極大地對一成員國的經(jīng)濟主權造成威脅，這樣一系列潘多拉魔盒將會打開，帶來國際經(jīng)濟的混亂與動蕩。

3 人民幣匯率制度面對的困境與可能的抗辯

近些年，人民幣面臨著國際社會要求其升值的強大壓力。我國雖然可以證明我國現(xiàn)行匯率制度完全符合IMF 規(guī)定下的浮動匯率制度，可以強調(diào)我國對貨幣問題的絕對主權。但是，在全球經(jīng)濟一體化的今天，匯率問題現(xiàn)在已經(jīng)遠遠不是一個簡單的主權問題，而超越了主權的范圍對各國乃至世界貿(mào)易產(chǎn)生著廣泛的影響。

通過上文的分析可以看出，將匯率爭端提交WTO 爭端解決機制是存在可能性的。而WTO 對于匯率問題行使管轄權的基點就是，將這種爭端所指向的被訴措施不單純視為匯率問題，而視為與貿(mào)易有關的匯率問題。

在解決人民幣匯率問題所面臨的困境時，我國應該正視這種可能性。承認WTO 爭端機制的管轄權，并不意味著中國匯率問題一定會敗訴。上述GATTA 第15條第4款規(guī)定，“締約各國不得以外匯方面的行動，來妨礙本協(xié)定各項規(guī)定的意圖的實現(xiàn)”，所以要想在WTO 下對人民幣匯率的指控能夠成功，就必須能證明人民幣匯率機制導致我國違反了WTO 涵蓋協(xié)定下所規(guī)定的義務，或者可以構成“非違法之訴”。而面對這些指控，中國都存在強有力的抗辯理由。

3.1 違反WTO 義務指控之一——中國匯率機制構成出口補貼

在眾多指責中國的人民幣匯率機制違反WTO法律制度的觀點中，最主要的爭議點就是，中國的匯率機制是否構成WTO 體系下的禁止性補貼。

WTO 法律體系下對補貼問題的主要規(guī)定集中于《補貼與反補貼措施協(xié)定》(SCM 協(xié)定)當中。而根據(jù)SCM 協(xié)定，一項補貼只有在滿足一下三個條件時才能被認定為違反WTO 義務的補貼:

(1)補貼是由政府或公共機構提供;

(2)補貼的性質(zhì)為財政資助或任何形式的收入或價格支持;

(3)補貼使相關企業(yè)或產(chǎn)業(yè)獲得利益。

所以，任何一項針對人民幣匯率機制構成禁止性補貼的WTO 訴求都必須證明以上要件。而我國的抗辯在三項要件中的任何一項都可以獲得突破。本文僅就人民幣匯率機制是否構成第2 點“財政資助”要件進行分析。

SCM 協(xié)定第1.1(a)(1)對“財政資助”做出了具體規(guī)定。需要明確的是，SCM 協(xié)定的談判歷史表明，SCM 協(xié)定第1.1(a)(1)款下的第(i)到(iii)項將政府措施限制為經(jīng)濟資源從政府到私人實體的轉移，這些條款下，政府措施起到的效果應當使，其直接地將一些具有價值的東西(無論是金錢、貨物還是服務)提供給私人實體。

所以，只有證明中國政府以貨物或服務的形式向某私人實體提供了資助，否則無法認定財政資助的存在。事實上，中國的匯率政策在效果上對所有領域的出口商提供了同等的條件，并非僅僅針對特定企業(yè);并且，即使中國的匯率政策給出口商帶來了利益，這種利益也不是來自于為促進出口而進行的自政府而向私人商業(yè)體進行的貨幣、貨物或服務的轉移。中國的匯率機制形成過程中也始終都不存在公共費用的支出，所以無法構成所謂的財政資助。

事實上，專家組在“美國出口限制案”中就曾經(jīng)指出，“不能將所有在經(jīng)濟理論上可能對貿(mào)易產(chǎn)生潛在扭曲后果的政府干預視為SCM 協(xié)定下所定義的補貼”，“SCM 的起草者們希望避免這樣一種消極后果，即任何可能有利于出口的政府措施都被貼上補貼的標簽”。

所以，針對中國匯率機制構成一種“財政資助”的指控是對相關規(guī)定擴張解釋的結果，并不符合維也納條約法解釋的相關規(guī)則。SCM 協(xié)定以及WTO爭端解決實踐都表明對被視為補貼的政府行為的嚴格限制，因此相關指控很難證明中國的人民幣匯率制度屬于SCM 協(xié)定下的禁止性出口補貼。

3.2 違反WTO 義務指控之二——非違法之訴

非違法之訴是指某成員不違反協(xié)定規(guī)則或者義務的行為引起另一成員協(xié)定利益喪失或減損的任何措施，另一成員可以據(jù)此提出爭議解決。是GATT第23條第1款(b)項賦予成員國的一項權利。

在1998年“日本電影案”中，上訴機構明確表述了提起非違法之訴的證明條件:

(1)被訴方(WTO)成員采取某種措施;

(2)申訴方利益喪失或損害，或者WTO 目標實現(xiàn)受到阻礙;

(3)被訴方的行為是申訴方不能合理預期的。

根據(jù)以上要件，要針對中國的人民幣匯率機提起“非違法之訴”，那么最重要的證明義務就是中國目前實施的匯率制度與申訴方認為自身根據(jù)WTO框架下談判成果而應獲得的直接或間接利益的喪失或減損存在著因果關系。

從中國加入WTO 的談判歷程可以看出，中國自1994年以來所實施并維持的有管理的浮動匯率制度早就為WTO 其他成員方所獲知，且在中國“入世”工作組報告中有明確闡述，WTO 成員方在當時并未對中國的匯率制度提出過異議。

事實上，中國現(xiàn)在的匯率情況與“入世”時已經(jīng)發(fā)生變化，2005年之后中國開始采取“一攬子貨幣政策”，匯率制度的形成變得更加市場化、更加靈活。雖然中國的匯率政策可能會對WTO 其他成員方的貿(mào)易產(chǎn)生影響，那也是較“入世”時匯率政策而言更小的影響，并非是損失而可能恰恰是正向的積極影響。在這種情況下，WTO 成員方想要證明其遭受了“不可預見”的損失是非常困難的。

“日本電影案”中，專家組還重申，“盡管非違法之訴是WTO/GATT 下爭端解決的一個重要工具，但是(這一制度)已經(jīng)只是‘存在于紙面’上50 多年……這項措施只能被當作少數(shù)例外謹慎使用。”

所以，雖然存在可能性，但是針對中國人民幣匯率制度向WTO 提起申訴的可能性也比較微弱，因為較之“違法之訴”，提請“非違法之訴”的申訴方要承擔更大的舉證責任。

4 小結

根據(jù)GATT 第15條的分析，對于影響貿(mào)易的匯率措施而言，WTO 獲得管轄權是存在法律根據(jù)的。我國承認WTO 對于匯率問題的管轄權并不意味著人民幣匯率問題會在WTO 爭端解決機制內(nèi)敗訴。相反，只要深入細致地研究中國人民幣匯率制度是否違反中國應該承擔的WTO 義務以及堅持符合法律規(guī)定的抗辯理由，那么中國人民幣匯率機制更可能基于WTO 爭端解決機制這一平臺獲得國際社會更多的認同。

［1］石廣生.世界貿(mào)易組織知識讀本：世界貿(mào)易組織基本知識(一) ［M］.北京：人民出版社，2001.

［2］賀小勇，管 榮.WTO 與IMF 框架下人民幣匯率機制的法律問題［M］.北京：法律出版社，2010.

［3］楊 松.國際貨幣基金協(xié)定研究［M］.北京：法律出版社，2000.