□馮翠杰，趙竣偉

(1.煙臺(tái)南山學(xué)院，山東 煙臺(tái) 265713;2.山東梨城律師事務(wù)所，山東 萊陽(yáng) 265200)

近些年來(lái)，每當(dāng)社會(huì)上發(fā)生了侵害公共利益的事件都會(huì)引起社會(huì)各界的極大關(guān)注和反響。與此同時(shí)，因局限于原法律關(guān)于主體資格的規(guī)定，公共利益的維護(hù)，公益訴訟的提起就成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。針對(duì)這一司法現(xiàn)實(shí)，2012年《民事訴訟法》的大修，明文規(guī)定了公益訴訟制度。新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！币罁?jù)該條的規(guī)定，公益訴訟制度“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，將理念變?yōu)榉芍贫?，并將付諸司法實(shí)踐。該制度的規(guī)定填補(bǔ)了我國(guó)關(guān)于公益訴訟制度的空白，是民事司法改革的一項(xiàng)重要成就。

但該制度僅將主體資格限定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，也即是表明法律規(guī)定之外的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，例如:團(tuán)體、律師、公民個(gè)人等都沒(méi)有起訴資格。雖然現(xiàn)行法律并沒(méi)有將公益訴訟主體資格放的過(guò)開，但在此次民訴法修改的三次審議期間，“公民個(gè)人能否作為公益訴訟主體”成為不絕于耳的話題。

1 公益訴訟和民事公益訴訟的類型

近些年來(lái)侵害公共利益事件時(shí)有發(fā)生，公共利益的維護(hù)就成為社會(huì)廣泛關(guān)注的話題。人們熱切希望作為權(quán)益終極保護(hù)者的司法可以給予正面的回應(yīng)，維護(hù)社會(huì)公益。此次民事訴訟法的修改積極回應(yīng)了人們的這種期望。但何為公共利益?我國(guó)民事公益訴訟有哪些類型?

何為公益訴訟?公益訴訟與私益訴訟相對(duì)應(yīng)，簡(jiǎn)而言之，為保護(hù)公益而提起的訴訟，即為公益訴訟。私益好界定，公益卻是一個(gè)籠統(tǒng)的概念。人們習(xí)慣上以“公共利益+訴訟”來(lái)理解公益訴訟，訴訟一詞容易理解，公共利益難以界定。

關(guān)于民事公益訴訟具體有哪些類型，學(xué)術(shù)界和理論界一般將我國(guó)的公益訴訟指導(dǎo)概括為四種類型。第一種是環(huán)境污染糾紛;第二種是侵害人數(shù)眾多的消費(fèi)者權(quán)益糾紛;第三種是國(guó)有資產(chǎn)流失糾紛;第四種其他侵害公共利益的糾紛，例如行政機(jī)關(guān)違法、違規(guī)收費(fèi)、城市噪聲污染糾紛等。在這四類糾紛中，環(huán)境污染以及侵害消費(fèi)者利益所發(fā)生的糾紛是數(shù)量最大的，也是社會(huì)比較有共識(shí)的應(yīng)屬于公益糾紛的。此次民事訴訟法的修改也將這兩類糾紛納入公益訴訟可訴的范疇內(nèi)，但對(duì)于另外兩類的糾紛可否提起公益訴訟，第55條并沒(méi)有明文規(guī)定。但該條規(guī)定了“等損害社會(huì)公共利益的行為”的兜底條款，這就表明國(guó)家對(duì)于公益訴訟制度并沒(méi)有限定死，至于新的類型的訴訟是否可以劃歸到公益訴訟范疇內(nèi)，完全可以通過(guò)立法或者司法解釋來(lái)補(bǔ)充。

2 民事公益訴訟主體資格問(wèn)題

學(xué)術(shù)界和理論界對(duì)于公益訴訟的原告資格問(wèn)題存有爭(zhēng)議，大致可分為四類主體:一是檢察機(jī)關(guān)和法定的行政機(jī)關(guān)。應(yīng)該說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)和法定的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟是最合適的原告，這主要是由于其自身的法律地位和人、物、財(cái)?shù)戎T多方面的優(yōu)勢(shì)所決定的;二是社會(huì)組織和團(tuán)體。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織和團(tuán)體在其參與社會(huì)管理的能力、積極性、組織管理性和人財(cái)物等方面也有著許多優(yōu)越的地位，法律授予這些組織和團(tuán)體在其性質(zhì)和職能范圍內(nèi)提起公益訴訟的主體資格是很可行的;三是公民個(gè)人。賦予公民個(gè)人公益訴訟的原告資格主要是對(duì)公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督，以有效地補(bǔ)充公共執(zhí)法所存在的不足。對(duì)于人們所憂慮公民濫用公益訴權(quán)的情況，可以通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的前置程序和對(duì)濫用公益訴權(quán)的行為規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任來(lái)對(duì)公民、法人提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)加以適當(dāng)限制;四是律師。律師作為專門的法律從業(yè)人員，它自身的職業(yè)性、律師的職業(yè)道德可以使他們能積極參與訴訟，更關(guān)注于案件本身，不過(guò)多關(guān)注外在的影響，有利于案件的完滿解決。

2.1 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的主體資格問(wèn)題

對(duì)于理論上探討可以提起公益訴訟的四類主體，《民事訴訟法》僅規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這兩類主體。因而公民個(gè)人和律師暫被排除在民事公益訴訟主體范圍之外，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織屬于此次民訴法修訂后公益訴訟的適格主體。

應(yīng)該說(shuō)《新民事訴論法》第55條的規(guī)定是一個(gè)原則性規(guī)定，對(duì)于具體到哪些機(jī)關(guān)和組織對(duì)何種類型的公益糾紛有權(quán)提起公益訴訟，該條未能予以明確規(guī)定。對(duì)于該條所規(guī)定的的機(jī)關(guān)，可以有檢察機(jī)關(guān)和法定的行政機(jī)關(guān)兩類。檢察機(jī)關(guān)因其具有法律監(jiān)督權(quán)，其可以成為公益訴訟的主體在此不必多言。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)如何具體行使公益訴權(quán)，可以通過(guò)具體的制度加以細(xì)化;對(duì)于行政機(jī)關(guān)，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，僅《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定，其他法律并未作出規(guī)定。該法第90條第2款規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)對(duì)于破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的公益案件有權(quán)提起公益訴訟。

雖然現(xiàn)行法律體系中對(duì)于可以提起公益訴訟的行政機(jī)關(guān)和組織規(guī)定不多，但也并沒(méi)有加以限制。因而對(duì)于哪些機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟，一方面可以通過(guò)對(duì)具體法律進(jìn)行修改明文規(guī)定那些機(jī)關(guān)和組織可以擁有訴權(quán)，可以成為公益訴訟的適格原告。例如，修改《著作權(quán)法》，將著作權(quán)人權(quán)益保護(hù)組織，如全國(guó)著作協(xié)會(huì)規(guī)定為可以就侵害眾多著作權(quán)人權(quán)益的公益糾紛提起公益訴訟;另一方面可以后續(xù)法律和司法解釋來(lái)具體規(guī)定。法律應(yīng)具有預(yù)見性和超前性，但不能完全遇見所有可能的情況，對(duì)于公益訴訟制度也是如此。雖然公益訴訟制度僅僅是原則性規(guī)定，但依我國(guó)司法實(shí)踐的傳統(tǒng)，完全可以通過(guò)后續(xù)法律和司法解釋來(lái)具體規(guī)定哪些機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以提起公益訴訟以及提起公益訴訟的范圍。

2.2 公民和律師的主體資格問(wèn)題

此次《民事訴訟法》修訂，雖然增加了公益訴訟制度，卻將公民個(gè)人排除在主體范圍外，這雖然體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)的慎重，卻是不應(yīng)該的。眾所周知，近些年來(lái)很多涉及到公共利益案件的訴訟，都是公民在推動(dòng)或者訴訟。公民有著強(qiáng)烈參與國(guó)家和社會(huì)管理的積極性和維護(hù)社會(huì)公共利益和群體利益的意愿，公民參與公益訴訟一方面可以對(duì)公共執(zhí)法狀況進(jìn)行監(jiān)督，以有效地補(bǔ)充公共執(zhí)法所存在的不足;另一方面可以促進(jìn)社會(huì)管理發(fā)展和完善。但新規(guī)定的公益訴訟制度將公民排除在訴訟主體范圍之外，并沒(méi)有從立法上認(rèn)可公民的努力。2011年10 月31 日，李剛博士在回答京華時(shí)報(bào)記者陳蕎時(shí)就指出“此次草案把個(gè)人完全排除在公益訴訟之外，本人覺得這是對(duì)公民極大的不信任”。對(duì)于人們擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)濫訴和炒作等情況，我們完全可以通過(guò)借鑒國(guó)外成熟的司法經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)加以規(guī)制。對(duì)嚴(yán)重濫用、誤用公益訴訟的，法律可以規(guī)定一定的處罰措施。至于說(shuō)借公益訴訟去炒作的問(wèn)題，我們都知道真正去做公益訴訟是需要成本，真的會(huì)有那么多人沒(méi)事找事上法院?jiǎn)?而且更為重要的是我們不能因噎廢食，即使可能出現(xiàn)濫訴，我們也不能因此就否定公民參與訴訟的主體資格，否定公益訴訟的價(jià)值。對(duì)于可以出現(xiàn)的濫訴問(wèn)題，一方面，可以借鑒國(guó)外的司法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法加以引導(dǎo)公民積極地參與到公益訴訟中來(lái);另一方面，針對(duì)可能或者已經(jīng)出現(xiàn) 的問(wèn)題，通過(guò)更多的技術(shù)手段來(lái)進(jìn)行化解，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和司法解釋，從而減少濫訴情況的發(fā)生。

對(duì)于律師的主體資格問(wèn)題，雖然從廣義上說(shuō)律師屬于公民的一部分，該群體應(yīng)當(dāng)納入公益訴訟原告的主體范圍內(nèi)，在這里就不多說(shuō)。之所以又將律師單獨(dú)提出來(lái)，是因?yàn)檫@個(gè)群體的特殊性——律師作為專門的法律從業(yè)人員，它自身的職業(yè)性、律師的職業(yè)道德可以使他們能積極參與訴訟，更關(guān)注于案件本身，不過(guò)多關(guān)注外在的影響，有利于案件的完滿解決。這樣一個(gè)特殊性使得他們甚至在特定情況下，比法定機(jī)關(guān)和組織更有利于案件的解決。

3 結(jié)語(yǔ)

公益訴訟制度首先在民事方面實(shí)現(xiàn)“破冰”，乃是多年來(lái)公益訴訟有志之士共同努力的結(jié)果。該制度的寫入盡管不是很完滿，仍有諸多待完善的地方，但公益訴訟制度已然在我國(guó)司法界邁出了第一步，那么之后的補(bǔ)充就顯得有據(jù)可依。就該制度的主體資格而言，該制度雖然只是籠統(tǒng)性的規(guī)定，但將訴訟主體資格，僅僅限定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織還是有些狹窄，希望隨著中國(guó)公益訴訟制度理論和實(shí)踐發(fā)展的進(jìn)行，公益訴訟主體資格能夠放開，更多的主體可以成為適格主體。

［1］李 剛.民訴法草案不許公民個(gè)人提起公益訴訟是對(duì)公民的不信任［EB/OL］.中國(guó)公益訴訟網(wǎng)，2012－12－29.

［2］齊樹潔.公益訴訟與適格當(dāng)事人之?dāng)U張［EB/OL］.中國(guó)公益訴訟網(wǎng)，2012－12－20.

［3］張衛(wèi)平.公益訴訟，起訴主體應(yīng)當(dāng)放開［EB/OL］.中國(guó)公益訴訟網(wǎng)，2012－12－15.

［4］宋 旻，賀利云.公益訴訟與公益律師［J］.科技文匯，2007(6).