曾保根
(韶關學院 政治與公共事務管理學院,廣東 韶關 512005)
2009年12月,廣東省人民政府在全國率先出臺了《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要(2009-2020年)》?!兑?guī)劃綱要》為廣東省實現(xiàn)基本公共服務均等化設計了一份步驟清晰、時間明確的實踐流程表:“2009-2011年:大力推進基本公共服務覆蓋工作;2012-2014年:重點推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化普遍覆蓋;2015-2017年:基本實現(xiàn)地區(qū)性基本公共服務均等化。2018-2020年,總體實現(xiàn)全省基本公共服務均等化。”[1]作為粵北山區(qū)的韶關市,到目前為止,貫徹落實《規(guī)劃綱要》已經(jīng)三年有余。誠然,我市在推進基本公共服務均等化方面作了較多工作,也取得了諸多成效。但是,我們也清醒地意識到,我市在基本公共服務領域的諸多項目離均等化目標仍存在較大差距。本文旨在對韶關市推進基本公共服務均等化過程中的各種現(xiàn)實問題進行客觀審視,并有針對性地提出相應的對策建議。
本文擬選取義務教育、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、公共就業(yè)服務等四項主要的基本公共服務,根據(jù)黨和國家、廣東省委省政府的相關政策要求,對韶關市推進基本公共服務均等化的現(xiàn)實狀況進行問題審視。大致問題簡述如下:
義務教育被社會各界譽為“踐行基本公共服務均等化”最成功的領域。誠然,與前幾年相比,這一領域確實取得了較大成效。但是,筆者通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn),韶關市的義務教育資源配置依然存在比較明顯的地域差異和城鄉(xiāng)差異,離均等化目標還有很大差異??傮w看來,師資力量、硬件設施和軟件設施等辦學資源主要向重點地區(qū)和重點學校集中。在城市范圍,教學資源明顯集中于城市重點學校;在城鄉(xiāng)之間,教學資源很明顯地集中于城市學校;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū),教學資源很明顯傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的學校,而遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的中小學校,辦學資源較為有限。雖然近幾年我市各級政府加大了對城市非重點學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的財政投入,但這只是在一定程度上緩解了地區(qū)之間、區(qū)域之間義務教育資源的配置差距,并沒有很好地消除非均等化現(xiàn)狀。
韶關市針對全市不同人群,推行了三種不同類型的醫(yī)療保險制度。一類是針對黨政機關公務員和企事業(yè)單位工作人員實行的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度;一類是針對城鎮(zhèn)居民實行的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度;一類是針對農(nóng)村居民實行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。三類不同的醫(yī)療保險制度對應著不同的醫(yī)療費用報銷范圍和報銷標準。其中,黨政機關公務員的醫(yī)療保險制度基本上采用“實報實銷”原則,公務員大都能夠報銷全部的就醫(yī)費用;而企事業(yè)單位工作人員的就診費用則按照一定比例進行報銷,整體說來,企事業(yè)單位工作人員的報銷標準也蠻高。而城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療費用報銷范圍有比較明確的限制,報銷標準更是受到各種制度限制,這些群體的基本醫(yī)療保險制度受惠程度并不高,亟待提高。他們與黨政機關公務員以及企事業(yè)單位工作人員的受益度相差巨大。這足以說明我市基本醫(yī)療保險制度仍存在比較明顯的非均等化狀況。
類似基本醫(yī)療保險,韶關市針對全市不同人群設立了三種不同的基本養(yǎng)老保險。一類是針對黨政機關公務員和企事業(yè)職工的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度;一類是針對農(nóng)村居民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度;一類是針對城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。從實際運作情況來看,我市基本養(yǎng)老保險所對應的退休金標準存在很大程度的差距。其中,韶關市黨政機關公務員和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老退休金最高,據(jù)統(tǒng)計,全市公務員和事業(yè)單位職工的退休金平均高達4千多元,是所有群體中退休金標準最高的;其次,排在第二梯隊的是韶關市企業(yè)職工,根據(jù)韶關市人社局2013年3月份公布的數(shù)據(jù),韶關市企業(yè)職工的平均養(yǎng)老退休金為1 490.37元,約占第一梯隊的37%左右;養(yǎng)老保險金標準最低的是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民,根據(jù)《韶關市城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點實施辦法》的相關規(guī)定,參保人按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。我市城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險費的繳費標準設為每年120元、240元、360元、480元、600元、720 元、840 元、960 元、1 080 元、1 200元10個檔次[2]。以每年繳納1200元的標準為例,如果城鎮(zhèn)居民繳納15年養(yǎng)老保險費的話,60歲以后每月可以領取184.5元的養(yǎng)老退休金。農(nóng)村居民養(yǎng)老保險政策與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策極為相似。我市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的退休養(yǎng)老金約占我市黨政機關事業(yè)單位工作人員的5%左右,約占企業(yè)職工的12%左右。由此可見,不同群體的基本養(yǎng)老保險類型所對應的標準差異極大,不均等程度極大。
就業(yè)問題是民生之本,屬于人們基本的生存權和發(fā)展權,是每個勞動者賴以生存、融入社會以及實現(xiàn)人生價值的重要手段,是共享社會發(fā)展成果的前提條件。我市地處粵北山區(qū),工業(yè)不太發(fā)達,服務業(yè)也有待激活,這造成我市城鄉(xiāng)之間存在大量的富余勞動力。隨著黨和國家對“三農(nóng)”問題的逐步重視,市委市政府和相關職能部門高度重視富余勞動力的公共就業(yè)服務工作。一方面,建立了眾多針對城市居民和農(nóng)村居民的技能訓練中心和培訓基地;另一方面,高度重視我市富余勞動力的轉移工作,通過各種渠道和平臺,將那些技術型勞動力轉移到珠三角的企業(yè)或公司。然而,我們也發(fā)現(xiàn),我市在公共就業(yè)服務方面還存在諸多不盡人意的地方。比如,我市的勞動力培訓基地大部分都建立在韶關市市區(qū),少部分建立在各縣縣城,而基本上沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立培訓基地,這種培訓點的結構布局很不均衡。除此之外,基地在建立之初,確實針對富余勞動力開展了較多服務培訓,然而近一兩年內(nèi),培訓次數(shù)逐年減少,培訓人數(shù)也逐漸減少。
推進基本公共服務均等化,有助于縮小城鄉(xiāng)居民在財產(chǎn)收入領域的差距,有助于逐步縮減城鄉(xiāng)居民在基本公共服務消費成本之間的過大差距;有助于緩解并縮減貧富差距,提高其可行能力;有助于逐步改善他們的生存環(huán)境,提高他們的發(fā)展機會,從而逐步消除貧困人口。針對上述現(xiàn)實問題,我市從以下幾個方面做出應對措施,以便順利推進基本公共服務均等化:
“有法可依”是各級政府部門依法行政的法理依據(jù)。從這個層面來看,造成韶關各縣市基本公共服務非均等化的主要原因,在于目前我市已有的基本公共服務標準。比如說,基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險的三種模式,是造成不同群體非均等化的主要原因。我市各醫(yī)療主管部門和養(yǎng)老主管部門就是按照現(xiàn)有法律法規(guī)貫徹落實各項社會保障事務。因此,在制度設計層面,要針對所有群體,制定一體化的基本公共服務標準。在義務教育領域,不管是城市學校還是鄉(xiāng)村學校,都應該按統(tǒng)一標準進行公共財政撥付;在基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險領域,不管是黨政機關的公務員,事業(yè)單位的工作人員,企業(yè)職工,還是城鎮(zhèn)(無工作)居民和農(nóng)村居民,都采用一體化的參保標準和報銷標準。只有這樣,才能有效防止不同群體對應著不同類型的標準。
有研究表明,增加基本公共服務領域的財政經(jīng)費是實現(xiàn)均等化最直接、最有效的途徑。加、美、德、英等西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗告訴我們,基本公共服務財力均等化是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要途徑。在諸多基本公共服務領域,只有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌,這些項目的公共服務資金來源有省級財政保障;而義務教育、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險,都實行縣級統(tǒng)籌,公共服務資金都需要縣級財政解決。事實上,當前很多縣鄉(xiāng)財政都是“吃飯財政”,只能“保運轉”、“保工資”,根本沒有充足的財政能力來推進基本公共服務均等化。實際上,省級政府無形中真正肩負起了推進基本公共服務均等化的重擔。因此,省級政府應該在平衡和協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及群體間基本公共服務供給過程中扮演更加積極的角色,發(fā)揮更重要的作用,承擔更大的財政支出責任。省級政府可以通過制定省內(nèi)統(tǒng)一的基本公共服務最低標準,然后通過提供各種補助、財政支付轉移資金、一般性撥款等多種措施途徑,促使公共資源傾斜于欠發(fā)達縣市或弱勢群體,從而縮減城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間基本公共服務差距,逐步最終實現(xiàn)基本公共服務均等化。
美國經(jīng)濟學家道格拉斯·諾斯認為,僅有良好的制度設計是遠遠不夠的,還得有良好的制度實施機制。事實上確實如此?;竟卜站然且惶紫到y(tǒng)的供給流程,期間包括基本公共服務決策機制、提供機制、評估機制、監(jiān)管機制和問責機制等運作機制。即便有了充足的基本公共服務財政經(jīng)費,即便有了全市一體化的基本公共服務標準,也不足以保障均等化目標的實現(xiàn)。假如上述五種實施機制中的任何一個環(huán)節(jié)偏離了制度設計初衷,勢必會背離基本公共服務均等化目標。因此,我市應該逐步健全和規(guī)范基本公共服務的實施機制。首先,要創(chuàng)新基本公共服務的決策機制,確保決策結果符合廣大民眾的真實意愿;其次,要創(chuàng)新基本公共服務的提供機制,充分利用政府、市場以及社會等多種綜合力量,力求實現(xiàn)多元化的服務提供方式;再次,健全規(guī)范基本公共服務的評估機制,對政府的基本公共服務供給績效開展測量評估,保障服務結果能夠滿足民眾需求;最后,強化基本公共服務的監(jiān)管機制和問責機制,對政府基本公共服務供給過程實施持續(xù)的全面監(jiān)管,并對導致不良服務后果的相關領導和服務部門實行相應的服務問責,從而建立一種良性的懲戒機制。
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[1]廣東省人民政府.廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要(2009-2020 年)[EB/OL].[2009-12-14].http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214_11575.html.
[2]韶關市人民政府.韶關市城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點實施辦法[EB/OL].[2011-12-31].http://www.shaoguan.gov.cn/website/portal/html/002009/2011/98320_0.html.