姜聰

(沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034)

一 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的實(shí)踐分析

(一)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史沿革及其績(jī)效評(píng)價(jià)

由于農(nóng)村中人口的變化，土地在不斷地調(diào)整，村民對(duì)土地沒有穩(wěn)定的使用權(quán)和收益權(quán)，“兩田制”在一定程度彌補(bǔ)了這種效率損失?！皟商镏啤睂⑥r(nóng)田據(jù)人口平均分“口糧田”，據(jù)勞動(dòng)力平均分“責(zé)任田”;前者僅承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，后者還要分?jǐn)偺崃?。“兩田制”在一定程度上兼顧了效率和公平，但難以穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

“四荒”使用權(quán)拍賣是家庭承包責(zé)任制的繼續(xù)和發(fā)展。其以拍賣等方式把荒山、荒坡、荒溝、荒灘的使用權(quán)分配給不同經(jīng)濟(jì)主體。通過“四荒”使用權(quán)的拍賣，不僅資源配置效率得到提高，而且有良好的激勵(lì)和約束效率。

租地農(nóng)場(chǎng)制，即以村委會(huì)為載體建立土地管理公司，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)按人口股份化，采取競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)承租方式，承租人獨(dú)立經(jīng)營(yíng)其所租的土地，并按合同約定交納租金和稅金。租地農(nóng)場(chǎng)制較好地維護(hù)了農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)。

土地股份合作制，即把土地折股分配給農(nóng)民個(gè)體擁有，由社區(qū)對(duì)土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃以及開發(fā)利用。股份合作制監(jiān)督機(jī)制良好，形成多元投資主體，是能使農(nóng)民土地的使用權(quán)、收益權(quán)得到保障的最好方式。

農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即在“兩田制”，“四荒”拍賣，租地農(nóng)場(chǎng)制或股份合作制等土地流轉(zhuǎn)的模式下，把集體所有的土地形成一定規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)方式。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以降低小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛，是保障農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)的關(guān)鍵。

(二)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度發(fā)展的制約因素

首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度不健全、不完備，其主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面:其一是法規(guī)之間相互矛盾，存在沖突。目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)之間在內(nèi)容上不能銜接，甚至存在互相矛盾的情況。其二是我國(guó)對(duì)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)仍存在諸多立法漏洞。我國(guó)對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全國(guó)性的法律只有《農(nóng)村土地承包法》，但該法規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容和程序太過籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

其次，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后。在一些經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民把土地作為最基本的的生活保障，在實(shí)際生活中，土地依然是其基本生活資料和主要收入來源，沒有完善的社會(huì)保障制度或是穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂，流轉(zhuǎn)主動(dòng)性差。

最后，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系不完善。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的整體水平偏低，大多數(shù)地方僅存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的供應(yīng)服務(wù)。在缺少配套服務(wù)的條件下，大多數(shù)農(nóng)民無力經(jīng)營(yíng)較大面積的土地，致使土地流轉(zhuǎn)的需求力匱乏。

綜上所述，制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的因素不僅有認(rèn)識(shí)方面和制度方面的因素，還有自然資源方面的因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)于資源的配置，應(yīng)該遵守市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行配置，這不僅只對(duì)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村集體土地資源也要按市場(chǎng)規(guī)律配置。

二 對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的思考

(一)加強(qiáng)政府科學(xué)引導(dǎo)職能

根據(jù)筆者查閱的相關(guān)材料和各地的調(diào)查來看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法在一些地方還沒有完全得到落實(shí)。主要體現(xiàn)在，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)階段，一些地方?jīng)]有通過合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確。簽訂了流轉(zhuǎn)合同，內(nèi)容也不夠完善。為此，筆者建議應(yīng)使農(nóng)戶擁有明確的產(chǎn)權(quán)，并且政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民在土地保養(yǎng)、以及其他增進(jìn)生產(chǎn)率的設(shè)施等方面進(jìn)行投資，進(jìn)而提高土地的高附加值生產(chǎn)。政府應(yīng)該在堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，因地制宜，積極引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)，探索發(fā)展新途徑、新辦法。

(二)進(jìn)一步完善農(nóng)地制度

只有對(duì)土地流轉(zhuǎn)的收益進(jìn)行合理的分配，才能更好的完善土地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更多的體現(xiàn)為主體的自治，在流轉(zhuǎn)中應(yīng)該明確流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民，防止集體經(jīng)濟(jì)組織干預(yù)農(nóng)民間的土地流轉(zhuǎn)，尤其是介入農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的收益分配。

農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求為在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)之上，有效合理的賦予農(nóng)民農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)并允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法的流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，可以在我國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)農(nóng)村發(fā)展較成熟的地區(qū)先行賦予農(nóng)民農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，將其作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)

首先，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制的建設(shè)，確定的土地價(jià)格可作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股及抵押的依據(jù)使得土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)的運(yùn)作。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位建立土地評(píng)價(jià)小組，對(duì)土地進(jìn)行定級(jí)、估價(jià)。具體辦法為:首先，依據(jù)地勢(shì)地貌、土質(zhì)、灌溉條件、平整度等劃分土地等級(jí)。其次，再對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，并主要以各級(jí)土地的純收益為依據(jù)估算土地使用權(quán)的價(jià)格。

此外，應(yīng)加強(qiáng)土地登記制度，具體工作有:第一，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行全面調(diào)查，查清土地的數(shù)量、位置、利用狀況等事項(xiàng)。第二，在加強(qiáng)地籍調(diào)查和土地評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，對(duì)依法流轉(zhuǎn)土地實(shí)行土地登記。第三，妥善保管各種地籍檔案資料，便于日后的農(nóng)村土地管理和流轉(zhuǎn)。

(四)改善土地市場(chǎng)的外部環(huán)境

認(rèn)真總結(jié)各地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)推進(jìn)的一個(gè)重要條件就是為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。包括建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，保障土地供求雙方聯(lián)系的暢通;建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決土地的轉(zhuǎn)讓者就業(yè)、戶籍、醫(yī)療保障、子女入學(xué)等的后顧之憂以及完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，解決分散經(jīng)營(yíng)給農(nóng)民帶來的主要困難，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

［1］王利明:《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干問題探析》，載《人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第6期;

［2］王振中:《.產(chǎn)權(quán)理論與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)出版社2005年版;

［3］趙俊娟:《農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究》，載《河北法學(xué)》2004年第5期;

［4］Prosterman，Roy，Tim Hanstad and Ping Li.Can China Feed Itself?.Scientific American，1996，275(5):90－96.