◆劉慧平

一、稅源專業(yè)化管理試行現(xiàn)狀分析

（一）稅源專業(yè)化管理試行的客觀基礎(chǔ)

2010年國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展稅源專業(yè)化管理試點工作的指導(dǎo)意見》提出了稅源專業(yè)化管理包括三層含義:一是對管理對象進(jìn)行科學(xué)分類。分類標(biāo)準(zhǔn)是在規(guī)模加行業(yè)基礎(chǔ)上兼顧國際稅收、出口退稅等特定業(yè)務(wù)。二是對管理職責(zé)進(jìn)行合理分工。在不同層級、不同部門和不同崗位之間科學(xué)分解管理職責(zé)。三是對管理資源進(jìn)行優(yōu)化配置。對規(guī)模大、跨區(qū)域經(jīng)營的納稅人，可適當(dāng)提升管理層級，開展專業(yè)化團(tuán)隊式的分析、評估（審計、反避稅）和稽查等。對中小企業(yè)可按行業(yè)進(jìn)行管理。對個體工商戶可實施委托代征的社會化管理。對個人納稅人要加強(qiáng)源泉控管，以提高稅源管理水平。

從中華人民共和國至今，我國稅源管理模式經(jīng)歷了專管員模式、征管查分離模式、30字模式及34字模式這幾個階段，隨著國情、稅情的不斷變化，原有的“34”字征管模式已不能適應(yīng)形勢的發(fā)展需要，大力推行稅源專業(yè)化管理成為我國稅源管理改革的必然趨勢。

第一，推行稅源專業(yè)化管理是加強(qiáng)稅源管理的需要。近年來，我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，稅收征納不對稱的矛盾越來越嚴(yán)重，稅源管理的復(fù)雜性、艱巨性、風(fēng)險性不斷加大。另一方面，現(xiàn)行稅收征管模式由于轉(zhuǎn)軌不徹底，稅源監(jiān)控和風(fēng)險應(yīng)對能力不強(qiáng)，已經(jīng)難以適應(yīng)新的形勢，迫切需要進(jìn)行改革。

第二，推行稅源專業(yè)化管理是深化稅收改革的需要。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收制度、稅收征管也要與時俱進(jìn)，進(jìn)一步深化改革，才能不斷適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)，是稅收工作的中心環(huán)節(jié)，也是深化稅收各項改革的前提和基礎(chǔ)。

第三，推行稅源專業(yè)化管理是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。稅收工作的根本目的，是為了促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。稅源管理作為稅收工作的重要組成部分，其模式設(shè)計、管理舉措和最終效果，也必須服從和服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（二）稅源專業(yè)化管理試點實施情況

2007年以來稅務(wù)系統(tǒng)不斷探索和深化征管改革，稅收征管工作在堅持科學(xué)化、精細(xì)化管理的前提下，開始探索專業(yè)化管理。

2008年，國家稅務(wù)總局成立了大企業(yè)管理司，開始探索對大企業(yè)實施專業(yè)化管理。

2009年，隨著我國稅收征管形勢的不斷發(fā)展和征管改革探索的不斷深入，全國稅收征管和科技工作會議提出建立“信息化、專業(yè)化、立體化的稅源管理體系”，拉開了稅收管理模式變革的大幕。在基層初步探索的基礎(chǔ)上，召開東部和中西部片會，研究提出了探索稅源專業(yè)化管理，并在部分省開始了稅源專業(yè)化管理試點。2009年全國稅務(wù)工作會議上肖捷局長提出“積極探索稅源專業(yè)化管理新模式”的要求。2010年，在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總局印發(fā)《關(guān)于開展稅源專業(yè)化管理試點工作的指導(dǎo)意見》。①指導(dǎo)意見明確了稅源專業(yè)化管理的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和試點工作的具體要求，決定在上海、江蘇、安徽、河南、廣東、青島國稅局和廣東、山東地稅局開展稅源專業(yè)化管理試點工作，非總局指定試點單位可根據(jù)指導(dǎo)意見自行試點。我國許多稅務(wù)機(jī)關(guān)開始進(jìn)行稅源專業(yè)化管理的探索。

安徽省國家稅務(wù)局在稅源專業(yè)化管理實行的基本做法，一是分類分級管理。將分類分級作為實施稅源專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，從管理對象、管理職責(zé)和管理層級方面進(jìn)行科學(xué)分類，建立健全崗責(zé)體系。在管理對象方面，將全省納稅人劃分為重點稅源和中小稅源兩類，明確不同的管理層級和管理方式，把大企業(yè)管理作為改革的突破點和稅源專業(yè)化管理的重中之重，優(yōu)先配置資源，提升管理層級；在管理職責(zé)方面，改變稅收管理員一人應(yīng)對所有管理事項的局面，由固定管戶轉(zhuǎn)向分類管事，將管理事項劃分為事務(wù)性、監(jiān)控性、查處性三類；在管理層級方面，按照“做實省局、做精市局、做?？h局，切實轉(zhuǎn)變工作方式”的思路，合理界定省、市、縣三級國稅機(jī)關(guān)的稅源管理職責(zé)。二是規(guī)范業(yè)務(wù)流程。運(yùn)用風(fēng)險管理理念，建立了稅源專業(yè)化管理總流程，主要包括7個環(huán)節(jié)，即咨詢輔導(dǎo)、信息采集、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對、稅務(wù)執(zhí)行、爭議處理、績效評價。三是統(tǒng)一風(fēng)險分析。將分析監(jiān)控作為深化稅收征管改革的核心內(nèi)容，省局利用現(xiàn)有各類涉稅信息，依托信息化手段，定期對全省納稅人進(jìn)行風(fēng)險掃描和風(fēng)險等級排序，推送風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)，省、市、縣三級依據(jù)職責(zé)劃分，分別實施風(fēng)險應(yīng)對。四是實施風(fēng)險應(yīng)對。根據(jù)稅收風(fēng)險的不同表現(xiàn)形式和可能造成的后果，將風(fēng)險等級分為四級，并按照級別，分別采取納稅服務(wù)、納稅評估、稅務(wù)稽查等應(yīng)對措施，應(yīng)對方式全部實行團(tuán)隊式作業(yè)，應(yīng)對過程體現(xiàn)程序規(guī)范、專業(yè)協(xié)同和優(yōu)勢互補(bǔ)。五是嚴(yán)格績效考評。在分清征納雙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，突出對風(fēng)險應(yīng)對的績效評價，并利用稅源監(jiān)控分析平臺中的績效考核評價模塊實現(xiàn)對所有指標(biāo)的自動化考核，注重將業(yè)務(wù)運(yùn)行和廉政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)融為一體，構(gòu)筑稅源管理監(jiān)控的“四道防線”。

江蘇省國家稅務(wù)局在探索稅源專業(yè)化管理的實踐中，也形成了一套具有特色的方法。一是以實施邏輯扁平化為基本策略深化征管改革。依托信息化，打破層級和部門界限，重構(gòu)國稅機(jī)關(guān)內(nèi)部的指揮、執(zhí)行機(jī)制，圍繞核心征管流程，重新分工，實現(xiàn)邏輯上的扁平化。二是以優(yōu)化服務(wù)、整合基礎(chǔ)管理為前置步驟深化征管改革。按照“集中受理、流程驅(qū)動、限時辦結(jié)、窗口出件”的閉環(huán)運(yùn)行要求，進(jìn)一步簡化優(yōu)化以納稅人為中心的納稅服務(wù)流程；設(shè)立基礎(chǔ)管理分局和專業(yè)化管理分局，基礎(chǔ)管理分局承擔(dān)依職權(quán)的基礎(chǔ)管理職責(zé)，實行分工、派工制，專業(yè)化管理分局專門從事風(fēng)險應(yīng)對工作。三是完善專業(yè)化分工。以風(fēng)險管理為導(dǎo)向來設(shè)置稅收征管主流程（申報受理—風(fēng)險分析識別—風(fēng)險等級排序—風(fēng)險應(yīng)對—稅款追征—爭議處理），科學(xué)分解、合理配置專業(yè)化管理職責(zé)，由省市局負(fù)責(zé)集中分析，縣區(qū)局進(jìn)行專業(yè)應(yīng)對。四是以轉(zhuǎn)變管理方式為重要內(nèi)容深化征管改革。實施稅收情報驅(qū)動策略，建立省、市、縣三級政府主導(dǎo)的部門數(shù)據(jù)信息交換機(jī)制、江浙滬甬跨區(qū)域數(shù)據(jù)信息交換機(jī)制、國地稅數(shù)據(jù)信息交換平臺，把稅收情報管理流程融入稅收征管流程；同時提升法律應(yīng)用能力、引入團(tuán)隊管理等新型組織運(yùn)作形式、推行“案例教學(xué)+征管實踐”的新模式。五是以強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用為有力支撐深化征管改革。持續(xù)優(yōu)化、完善集“流程管理、監(jiān)控決策、稅源管理和網(wǎng)上辦稅”等功能于一體的綜合征管信息系統(tǒng)，積極推動數(shù)據(jù)情報平臺建設(shè)。

通過近兩年的試點探索，各地在推進(jìn)稅源專業(yè)化管理方面取得了初步成效。風(fēng)險管理、納稅遵從、信息管稅等先進(jìn)的管理理念得到貫徹，納稅評估、稅源和征管狀況監(jiān)控分析、綜合治稅等工作成效初步顯現(xiàn)，縱向聯(lián)動、橫向互動、內(nèi)外協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制初步形成。

二、稅源專業(yè)化管理試行中存在的問題

盡管稅源專業(yè)化管理的試點為進(jìn)一步深化稅收征管改革打下了良好基礎(chǔ)，但是與新一輪稅收征管改革的要求比，仍然存在不足，需要進(jìn)一步深化。

（一）對稅源專業(yè)化管理內(nèi)涵認(rèn)識不足

稅源專業(yè)化管理試點工作是一項全新的工作，無論是工作職能、工作方式等變化，都可能對每個干部帶來影響，引起思想上的波動和不適應(yīng)。新模式的構(gòu)建，需要打破舊的條條框框，機(jī)構(gòu)、人員、崗位、管戶的調(diào)整都會涉及利益的調(diào)整，導(dǎo)致一些人對新模式構(gòu)建產(chǎn)生抵觸情緒，對新模式抱懷疑態(tài)度。對稅源專業(yè)化管理的內(nèi)涵認(rèn)識不足表現(xiàn)在:一是把稅源專業(yè)化管理等同于管戶制改為管事制，突出表現(xiàn)在僅實現(xiàn)了崗位的簡單分類，未實現(xiàn)本質(zhì)上的涉稅事項專業(yè)分工管理。二是把稅源專業(yè)化管理等同于對納稅人的分類管理，簡單把納稅人按規(guī)模區(qū)分為重點稅源和中小稅源；三是沒有系統(tǒng)考慮風(fēng)險管理、分類分級管理、信息控稅之間內(nèi)在流程邏輯關(guān)系，簡單通過設(shè)立專門的納稅評估機(jī)構(gòu)來替代日常稅源管理；四是機(jī)械照搬上級文件，沒有考慮本地稅源結(jié)構(gòu)和人力資源現(xiàn)狀來設(shè)計符合當(dāng)?shù)氐亩愒磳I(yè)化管理的方案。

深化稅源專業(yè)化管理必須深刻理解稅源專業(yè)化管理內(nèi)涵，否則就會影響稅源專業(yè)化管理的進(jìn)一步推進(jìn)。

（二）實施稅源專業(yè)化管理的法律保障不健全

1.稅收征管法律制度相比稅收征管模式滯后

稅收征管法制建設(shè)落后于稅收征管實踐，是制約稅收征管質(zhì)量與效率的重要因素。由于不同時期稅制體系運(yùn)行有不同特點，同時我國稅制尚處在變革時期，稅收征管的發(fā)展有很大的不確定性，所以無法通過法律形式對其充分固定。而作為政策的稅收征管模式則很好地填補(bǔ)了空白，成為稅收征管工作方向的指引。但征管模式對納稅人不具有現(xiàn)實的約束力，稅務(wù)機(jī)關(guān)無權(quán)依據(jù)征管模式為納稅人設(shè)定超出征管法律制度規(guī)定范圍的義務(wù)。因此稅收征管法律制度最終取代現(xiàn)有的稅收征管模式是稅收征管制度化、法律化的客觀要求。

2.現(xiàn)有稅收征管法律制度不能適應(yīng)稅源專業(yè)化管理的需要

（1）征管程序不規(guī)范、征納雙方權(quán)利義務(wù)不清晰

稅收征管法律作為行政管理性法律，必須明晰征納雙方的權(quán)利義務(wù)以規(guī)范稅收征管法律關(guān)系，一方面保證納稅人履行納稅義務(wù)，同時為稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)管提供法律依據(jù)。但我國現(xiàn)有稅收征管法律制度不完善，征管程序不規(guī)范、征納雙方權(quán)利義務(wù)不清晰。

①納稅人自主申報沒有真正確立，事前審批事項多，扭曲征納雙方權(quán)利義務(wù)

我國現(xiàn)行的34字稅收征管模式，雖然把申報納稅和優(yōu)化服務(wù)作為稅收征管的基本架構(gòu)，但由于征管程序不規(guī)范，納稅申報的前置條件和審批事項多，納稅人仍然屬于被防范和監(jiān)管的對象，主體地位沒有得到充分體現(xiàn)。

②納稅評估的法律地位沒有確立

我國現(xiàn)有的征管基本程序為征、管、查三個環(huán)節(jié)，納稅評估沒有作為必經(jīng)程序，在法律法規(guī)層面找不到明確的納稅評估的授權(quán)條款，納稅評估依據(jù)的僅僅是國家稅務(wù)總局先后下發(fā)的幾個國稅發(fā)文件，這些文件缺乏上位法的法律支持，因此制約了納稅評估的有效開展。一是基層對納稅評估工作的內(nèi)涵、作用認(rèn)識不足，對如何開展納稅評估工作在概念上、方法上發(fā)生模糊認(rèn)識，致使評估工作流于形式，評估工作的質(zhì)量不能提高。二是納稅評估工作方式和流程不規(guī)范，納稅評估文書不統(tǒng)一，缺乏法律效力。三是對納稅評估執(zhí)法方式認(rèn)識不一致，未能正確認(rèn)識稅務(wù)稽查與納稅評估的區(qū)別，評估工作開展成效不夠理想。

③納稅人權(quán)利保護(hù)體系不完善

2009年，總局發(fā)布納稅人權(quán)利與義務(wù)公告，規(guī)定了納稅人享有的14種權(quán)利和應(yīng)盡的10種義務(wù)。但是這14種權(quán)利是納稅人在操作層面上的基本權(quán)利，屬于具體化的納稅人權(quán)利。從宏觀角度看，納稅人還應(yīng)具有憲政層面上的基本權(quán)利。而且納稅人權(quán)利保障涉及多個方面，它的真正實現(xiàn)需要溯及立法的根源。

（2）新的征管方法和措施與現(xiàn)行立法沖突

稅源專業(yè)化管理的新模式，必然呼喚新的征管方法和措施，這就會產(chǎn)生征管方法和措施與現(xiàn)行立法的沖突問題。

一是稅源專業(yè)化管理的執(zhí)法主體資格問題。根據(jù)國稅發(fā)[2003]128號文件規(guī)定，國家稅務(wù)局系統(tǒng)稅務(wù)機(jī)關(guān)指各級國家稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和稽查局。該文件還明確禁止設(shè)立直屬分局、專業(yè)分局和其他按職能、征管對象劃分的征管機(jī)構(gòu)。因此，實行稅源專業(yè)化管理時，執(zhí)法主體資格問題是面臨的一個難題。稅源專業(yè)化管理下，如果需要專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對外以自己的名義開展活動，則需要設(shè)置按業(yè)務(wù)劃分的專門機(jī)構(gòu)，而這樣就必須突破現(xiàn)有規(guī)定，需要取得國家稅務(wù)總局和中編委的批準(zhǔn)。而且即使經(jīng)國家稅務(wù)總局和中編委批準(zhǔn)設(shè)立了專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，也只能行使一般管理權(quán)，而不能行使稅務(wù)行政許可、審批、強(qiáng)制、處罰等權(quán)力，因為這些權(quán)力需要法律、行政法規(guī)特別授權(quán)。

二是稅收管轄權(quán)問題及其影響。稅源專業(yè)化管理的一個特點是打破地域管轄和級別管轄的稅收一般管轄制度，由上級稅務(wù)機(jī)關(guān)或上級稅務(wù)機(jī)關(guān)指定的機(jī)關(guān)行使重點稅源的管理權(quán)。打破原有管轄劃分體制后，會帶來一系列的關(guān)聯(lián)性問題和后續(xù)性問題。主要包括:

第一，與稅務(wù)稽查的銜接問題?！抖悇?wù)稽查工作規(guī)程》規(guī)定，稅務(wù)稽查管轄按照主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的管轄權(quán)確定，稅源專業(yè)化管理涉及許多納稅人尤其是重點稅源納稅人的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的調(diào)整，這就勢必改變原有的稽查管轄格局。

第二，與財政體制銜接的問題。稅收管轄改變后可能出現(xiàn)大量提級管轄和異地指定管轄現(xiàn)象，這與地方財政之間需要銜接好，以免影響原有財政分配格局。

第三，與司法體制銜接的問題。實施稅源專業(yè)化管理后，會出現(xiàn)省市稅務(wù)局較多行使稅收管轄權(quán)現(xiàn)象或異地管轄現(xiàn)象，這在兩方面會對司法活動產(chǎn)生影響:一是涉稅案件移送和稅警協(xié)作關(guān)系的影響。特別是在專業(yè)化管理過程中，上級和異地稅務(wù)機(jī)關(guān)如何與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)問題。二是行政復(fù)議和訴訟方面的影響。行政復(fù)議不屬于司法，由實施具體行政行為的上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)，但專業(yè)化管理模式下，由于較多稅源由較高層級的稅務(wù)機(jī)關(guān)管理，因而相應(yīng)的復(fù)議管轄由更高的稅務(wù)機(jī)關(guān)行使，這可能會大量增加省局和國家稅務(wù)總局的行政復(fù)議工作。行政訴訟方面，不會提高管轄法院的級別，但會提高被告稅務(wù)機(jī)關(guān)的級別。

因此，推行稅源專業(yè)化管理，不能只從稅源管理的角度考慮問題，還應(yīng)放在更大的范圍內(nèi)來考慮問題，充分考慮稅源專業(yè)化管理可能給其他工作帶來的影響，并做出相應(yīng)的安排，以保障稅源專業(yè)化管理平穩(wěn)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（三）納稅服務(wù)不能滿足稅源專業(yè)化管理的需要

稅源專業(yè)化管理模式下，新的理念和方法的運(yùn)用對納稅服務(wù)產(chǎn)生了重大影響和變革。近年來，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅服務(wù)進(jìn)行了積極的探索，逐步形成了一些制度和做法，但是對比稅源專業(yè)化管理模式的要求，目前納稅服務(wù)仍然存在不足，主要表現(xiàn)在:

1.對納稅服務(wù)的定位認(rèn)識不準(zhǔn)

隨著稅源專業(yè)化管理模式在各地的實踐探索，專業(yè)化的納稅服務(wù)一詞也應(yīng)運(yùn)而生。有學(xué)者指出“專業(yè)化納稅服務(wù)的內(nèi)涵是在法律法規(guī)界定的范圍內(nèi)，由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)、人員根據(jù)既定的職責(zé)分工，通過各種專業(yè)化的機(jī)制、流程、措施、方式等，為納稅人正確履行納稅義務(wù)、降低納稅成本、提高滿意度和納稅遵從度，而進(jìn)行的宣傳、咨詢、輔導(dǎo)、協(xié)助和權(quán)益維護(hù)等活動的總稱?！睂I(yè)化服務(wù)是為納稅人提供針對性強(qiáng)、有價值的服務(wù)措施的重要保證。2008年開始我國稅務(wù)系統(tǒng)各級部門專門成立了納稅服務(wù)部門，由此許多稅務(wù)干部認(rèn)為專業(yè)化的納稅服務(wù)就是由納稅服務(wù)專門部門來承擔(dān)的事情，從基層來說就是辦稅服務(wù)廳的工作，而其他部門和人員與納稅服務(wù)無關(guān)。由于沒有樹立全員服務(wù)的理念，不能將納稅服務(wù)與稅收征管有機(jī)融合，因此也就不可能做好納稅服務(wù)工作，納稅人的合理需要無法得到滿足。

2.納稅服務(wù)缺位和越位現(xiàn)象并存

當(dāng)前我國納稅服務(wù)普遍存在重硬件建設(shè)輕軟件質(zhì)量，重淺層次服務(wù)輕深層次服務(wù)，重被動服務(wù)輕主動服務(wù)，重納稅服務(wù)措施創(chuàng)新輕實際產(chǎn)生效果的問題。尤其突出的問題是納稅服務(wù)缺位和越位現(xiàn)象并存。

稅源專業(yè)化管理模式打破了傳統(tǒng)稅收管理員屬地劃片管戶方式，稅收管理員與企業(yè)之間的固定對應(yīng)關(guān)系被打破，稅收管理員所承擔(dān)的稅收宣傳、輔導(dǎo)、咨詢等職責(zé)也就隨之無法落實，再加上在專業(yè)化管理模式下，部門分工更細(xì)，系統(tǒng)內(nèi)部征收、管理、評估、稽查個環(huán)節(jié)信息割裂，沒有建立協(xié)調(diào)高效的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致納稅服務(wù)工作出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。同時在目前納稅服務(wù)的實踐中，部分稅務(wù)部門存在納稅服務(wù)過度和越位，超越法律范圍的問題。

3.稅收政策服務(wù)不到位

稅收政策從制定之初就沒有更多考慮納稅人的權(quán)利, 主要體現(xiàn)在: 一是立法不透明。我國制定稅收法律法規(guī)時納稅人很少享受知情權(quán)和參與權(quán), 政府在出臺稅政多數(shù)考慮加強(qiáng)稅收管理和增加收入, 對納稅人辦稅的時間成本、咨詢代理貨幣成本考慮較少。稅法過于籠統(tǒng)原則，操作性不強(qiáng)，同時沒有統(tǒng)一的權(quán)威解釋，不同咨詢渠道對于同一問題的回答口徑不一，造成納稅人無所適從。二是稅收政策調(diào)整過于頻繁。財政部和國家稅務(wù)總局每年下達(dá)上百個稅收文件來調(diào)整或補(bǔ)充有關(guān)稅種的規(guī)定, 另外各級稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅收法律法規(guī)執(zhí)行尺度不一, 造成稅負(fù)不公平, 這成為了納稅人不遵從的誘因之一, 同時也增加了納稅人政策理解偏差的違規(guī)成本。

4.納稅服務(wù)社會化程度不高

我國社會化納稅服務(wù)起步較晚，發(fā)展比較緩慢，尚未形成規(guī)范的組織體系。目前我國納稅服務(wù)的工作主要由稅務(wù)部門提供，因此稅務(wù)部門將大量的人力物力用于征納稅款的事務(wù)性工作, 而不是用于稅收監(jiān)管,限制了為納稅人提供多層次、全方位納稅服務(wù)的能力。此外,稅務(wù)中介在納稅服務(wù)工作中的作用還不明顯, 行業(yè)自律制度還不規(guī)范，提供的社會化納稅服務(wù)還缺乏完整、統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而且社會中介服務(wù)的市場化程度不高。由此產(chǎn)生的問題是, 全社會納稅意識沒有得到進(jìn)一步提升, 護(hù)稅協(xié)稅的作用沒有得到有效發(fā)揮；納稅服務(wù)市場提供缺乏有效競爭, 納稅服務(wù)的市場化運(yùn)作不很健全。

（四）信息化支撐不足成為制約稅源專業(yè)化管理發(fā)展的“瓶頸”

信息化是對稅源專業(yè)化管理的支撐和保障，國家稅務(wù)總局于2009年提出了“信息管稅”的思路。①信息管稅就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對稱問題為重點，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，樹立稅收風(fēng)險管理理念，健全稅源管理體系，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，進(jìn)而提高稅收征管水平。這一稅收征管思路的重大變革，必將隨著改革措施的不斷完善而滲透到稅收業(yè)務(wù)工作的各個領(lǐng)域。但目前信息不對稱以及信息利用不高的問題成為了制約稅源專業(yè)化發(fā)展的“瓶頸”。

1.信息不對稱

一是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間納稅信息的不對稱。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)所掌握的涉稅信息主要來源于納稅人自行申報的信息，而在追求自身利益最大化動機(jī)的驅(qū)使下，納稅人具有較強(qiáng)的隱匿真實信息以少繳稅款的動力，再加上稅務(wù)機(jī)關(guān)與工商、金融、房產(chǎn)等部門的溝通不暢，無法從其他部門獲取納稅人真實信息，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)處于信息劣勢。二是納稅人獲取稅收法律法規(guī)的信息不對稱。我國納稅服務(wù)工作剛剛起步，納稅人獲取信息的渠道非常有限，再加上稅法龐雜且變動頻繁，導(dǎo)致納稅人無法全面掌握稅法規(guī)定，從而造成了征納雙方關(guān)于稅法規(guī)定的信息不對稱。

2.信息利用不高

雖然信息技術(shù)已經(jīng)得到普遍應(yīng)用，但應(yīng)用系統(tǒng)過多，兼容性差。目前在用的軟件系統(tǒng)多達(dá)十幾個，各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)格式不一致，不兼容，造成信息“孤島”無法共享；同時數(shù)據(jù)分析還停留在淺層次，未能進(jìn)行深層次的挖掘利用，信息利用效果不明顯。

三、深化稅源專業(yè)化管理的對策

（一）厘清認(rèn)識上的誤區(qū)

從以下幾個方面正確理解稅源專業(yè)化管理內(nèi)涵:一要正確理解專業(yè)化和科學(xué)化、精細(xì)化、信息化之間的關(guān)系。稅源專業(yè)化管理是鞏固和推進(jìn)稅收征管科學(xué)化、精細(xì)化的必由之路?？茖W(xué)化是稅源專業(yè)化管理的出發(fā)點，精細(xì)化是落腳點，信息化是支撐點，而專業(yè)化則是關(guān)鍵點。脫離專業(yè)化，科學(xué)化、精細(xì)化就難以推進(jìn)；離開科學(xué)化，專業(yè)化就會偏離正確的方向；忽略精細(xì)化，專業(yè)化就不能取得實效；失去信息化， 專業(yè)化管理則是空談。二要理解稅源專業(yè)化管理的核心是差異化管理。即突出重點，實行非均衡的征管戰(zhàn)略，非均衡地配置征管資源，非均衡地推進(jìn)征管工作。稅源專業(yè)化管理的靈魂是分級分類管理，即根據(jù)稅源的復(fù)雜變化，對管理對象進(jìn)行科學(xué)分類，根據(jù)納稅人的需求和管理的需要，有針對性地采取應(yīng)對措施。三要正確把握稅源專業(yè)化管理的方法。稅源專業(yè)化管理的方法是風(fēng)險管理和信息管稅，要將風(fēng)險管理理念貫穿稅源專業(yè)化管理全過程，根據(jù)納稅人風(fēng)險等級，科學(xué)配置征管資源，采取相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施；要以信息技術(shù)為依托，以對涉稅信息的采集、分析、應(yīng)用為主線，大力推進(jìn)信息管稅。稅源專業(yè)化管理的主體工作內(nèi)容就是評定稅款，審查納稅申報資料的真實性、合法性，并通過規(guī)范、高效的稅源管理運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)處理，促進(jìn)納稅遵從，提高稅收征收率。

（二）加快稅收征管法制建設(shè)

從長遠(yuǎn)來看是制定《稅收基本法》。我國目前沒有明確征納雙方關(guān)系的系統(tǒng)、完備的法律法規(guī)，所以造成征納雙方權(quán)利義務(wù)不明晰?！抖愂栈痉ā芬坏┲贫?，將有利于對現(xiàn)行相對零散的各單行稅法進(jìn)行整合、統(tǒng)領(lǐng)，成為國家稅收法律體系的核心，同時將全面地規(guī)定納稅人應(yīng)享有的權(quán)利以及實現(xiàn)的程序，使其更具備操作性。

目前當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)稅收征管法及其實施細(xì)則修訂進(jìn)程，并根據(jù)征管法律法規(guī)的規(guī)定，建立和完善相關(guān)配套制度。重點做好以下工作:

1.規(guī)范征管基本程序

稅收征管程序是深化稅源專業(yè)化分工的內(nèi)在根據(jù)，沒有規(guī)范的征管程序就沒有科學(xué)的專業(yè)化分工。

（1）確立納稅人自主申報制度，還責(zé)于納稅人。在《稅收征管法》修訂中應(yīng)重構(gòu)《稅收征管法》的法律架構(gòu)，逐步建立以申報受理、納稅評估（申報審核、案頭審核、實地審核）、稅收征收、稅務(wù)稽查、爭議處理為主要環(huán)節(jié)和邏輯順序的征管程序。 通過征管基本程序重構(gòu)一方面明確納稅人自主申報的權(quán)利、及時準(zhǔn)確納稅義務(wù)和不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；另一方面明確稅務(wù)機(jī)關(guān)實施風(fēng)險管理、稅收評定的權(quán)力，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的義務(wù)和因侵害納稅人正當(dāng)權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（2）明確納稅評估的法律地位

納稅評估解決的是納稅人應(yīng)該繳多少稅的問題，是明晰征納雙方權(quán)利義務(wù)的前提。相關(guān)法律、法規(guī)是納稅評估權(quán)力的來源，這是納稅評估能有效開展的前提和重要保證。首先在《稅收征管法》或《稅收征管法實施細(xì)則》中明確規(guī)定納稅評估的工作規(guī)程和文書，使評估工作有章可循，有法可依。同時完善和發(fā)展政府機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門關(guān)于涉稅信息共享方面的稅收法律體系以確保納稅評估能有效地從第三方獲取納稅人的涉稅信息。

（3）改革涉稅行政審批制度。

要落實征納雙方的法律責(zé)任和法定義務(wù)，必須改革現(xiàn)有的涉稅審批制度，總體原則是“淡化事前審批，強(qiáng)化事后監(jiān)管”，要對所有涉及審批權(quán)限的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，將原分布在稅源管理、稅收法規(guī)、稅收征管、局領(lǐng)導(dǎo)等多部門、多環(huán)節(jié)的絕大部分審批權(quán)限下放至辦稅大廳前臺或后臺，實施先審批后調(diào)查。納稅人在辦理申報繳稅之前的涉稅事項時，只要提供的申報資料完整齊備，邏輯關(guān)系正確，前臺即可當(dāng)場審批辦理，涉稅資料真實性、合法性的責(zé)任由納稅人承擔(dān)；同時建立多層次多環(huán)節(jié)的事后審批監(jiān)管體系，確保風(fēng)險監(jiān)管到位。

2.完善納稅人權(quán)利體系

在保留現(xiàn)有法律法規(guī)賦予納稅人相關(guān)權(quán)利的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步擴(kuò)展納稅人的程序權(quán)利:一是誠實納稅推定權(quán)。這是納稅人的基本權(quán)利，只要誠信納稅，就應(yīng)當(dāng)免受不當(dāng)行政干擾。二是依法納稅權(quán)。在沒有法律依據(jù)的情況下，國家不得行使征稅權(quán)。避免征稅權(quán)的濫用，是納稅人合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益受稅法保護(hù)的體現(xiàn)。三是參與稅法制定、修改權(quán)。 在稅收立法過程中，讓納稅人了解征稅的背景、立法的精神和原則，并充分表達(dá)意愿，聽取納稅人的呼聲，有利于提高納稅人對稅法的遵從度。四是用稅監(jiān)督權(quán)。增強(qiáng)財政支出的透明度，及時向納稅人公布稅款的使用情況，讓納稅人真正體會到稅收取之于民、用之于民。

（三）充分發(fā)揮納稅服務(wù)對稅收征管的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用

要牢固樹立納稅服務(wù)與稅收征管同是稅務(wù)部門核心業(yè)務(wù)的理念，發(fā)揮納稅服務(wù)對稅收征管的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用。具體須做好以下工作:

1.正確認(rèn)識納稅服務(wù)在稅收征管中的地位

納稅服務(wù)有利于解決征納雙方信息不對稱。通過納稅服務(wù)一方面稅務(wù)機(jī)關(guān)可以更好地了解納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，及時監(jiān)控稅源，防范稅收流失；另一方面納稅人可以及時知曉稅收政策，從而能正確履行納稅義務(wù)，減少因政策理解錯誤而導(dǎo)致的不遵從。因此應(yīng)將納稅服務(wù)的理念融入各項稅收管理的全過程和各環(huán)節(jié), 通過打破部門界限, 整合服務(wù)資源, 使稅收管理工作有效支撐納稅服務(wù)工作；通過增強(qiáng)稅收管理的明確性、規(guī)范性和操作性, 來指導(dǎo)、檢測和促進(jìn)納稅服務(wù), 推動征管和服務(wù)有機(jī)融合,進(jìn)一步提高稅收征管的質(zhì)量與效率。

2.優(yōu)化信息化納稅服務(wù)

稅源專業(yè)化管理模式下稅源管理方式從“管戶制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苁轮啤?，管理員不再是其所管企業(yè)的保姆，納稅人有問題沒有直接對應(yīng)的管理員咨詢，因此必須利用信息化手段來提供納稅服務(wù)，促進(jìn)納稅服務(wù)工作與“管事制”相適應(yīng)，從而為稅收征管從“管戶制”向“管事制” 轉(zhuǎn)變鋪平道路。針對目前信息化納稅服務(wù)的不足，建議從以下方面進(jìn)行優(yōu)化:

（1）加強(qiáng)信息化服務(wù)平臺建設(shè)

信息化納稅信息服務(wù)包括稅收宣傳和稅收咨詢兩部分，其目的是降低信息不對稱。建議將現(xiàn)階段各種采用信息化手段的納稅信息服務(wù)內(nèi)容都集中到統(tǒng)一的信息化納稅信息服務(wù)平臺上，其主要功能包括稅收政策發(fā)布、稅收咨詢、納稅提醒。統(tǒng)一的信息化平臺數(shù)據(jù)庫能大大提高納稅人獲取信息的速度，從而降低納稅人無知性不遵從。

（2）簡化服務(wù)流程

現(xiàn)行的征管流程并沒有真正體現(xiàn)“始于納稅人需求”，所以導(dǎo)致納稅程序服務(wù)低效。要改變現(xiàn)有狀況必須實施流程再造。第一要盡量減少人工的信息流環(huán)節(jié)，達(dá)到既方便納稅人同時又降低差錯率的目的。第二要清理和簡化審批環(huán)節(jié)。一部分審批權(quán)限前移下放給受理人員直接行使，一些政策性較強(qiáng)的審批事項則上收權(quán)限，基層單位只負(fù)責(zé)受理和調(diào)查。第三要科學(xué)設(shè)置業(yè)務(wù)流程，以提高程序服務(wù)的效率。第四要整合各個軟件應(yīng)用系統(tǒng)，增強(qiáng)各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性和功能關(guān)聯(lián)性，消滅“信息孤島”現(xiàn)象。

3.重視社會化納稅服務(wù)體系建設(shè)

從目前西方發(fā)達(dá)國家的實踐來看，超過90%的涉稅事項是由涉稅中介機(jī)構(gòu)、第三方部門、志愿者組織等主體來提供的，可見社會化服務(wù)是對現(xiàn)有稅務(wù)部門提供納稅服務(wù)的有效補(bǔ)充。通過分析我國目前社會化納稅服務(wù)存在的不足，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下方面加強(qiáng):

一是構(gòu)建部門協(xié)作的納稅服務(wù)體系。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與其他部門的協(xié)作，取得征管和服務(wù)各方面的信息，從而減輕納稅人和稅務(wù)人員不必要的負(fù)擔(dān)；同時與政府其他部門協(xié)作，實施一體化的服務(wù)方式，使稅收征管達(dá)到事半功倍的效果。二是發(fā)揮涉稅中介組織的作用。社會中介服務(wù)是政府提供稅收專業(yè)化服務(wù)的必要補(bǔ)充，涉稅社會中介組織在稅收征管體系中處于橋梁溝通的位置，能夠有效地協(xié)調(diào)征納雙方的關(guān)系，節(jié)約稅收成本，提高征管效率。因此，結(jié)合我國實際，可以采取以下措施促進(jìn)其發(fā)展:一方面應(yīng)對社會中介組織進(jìn)行準(zhǔn)確定位。社會中介組織是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其運(yùn)行管理一定要獨立，只有讓它在市場競爭機(jī)制下不斷成長，才能夠真正促進(jìn)納稅服務(wù)體系的建設(shè)。另一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，完善行業(yè)監(jiān)管制度。通過制度的建立，依法規(guī)范和指導(dǎo)社會中介組織的服務(wù)，同時發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用，以彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足,發(fā)揮行業(yè)自律的作用。三是倡導(dǎo)支持納稅服務(wù)志愿者組織。在許多國家納稅服務(wù)志愿者已經(jīng)成為低收入者、殘障人士等特殊納稅群體的主要服務(wù)力量，其突出的社會效益越來越受到政府和社會重視。但我國納稅服務(wù)志愿者組織工作目前尚處于探索和試點階段,須盡快出臺相關(guān)政策積極倡導(dǎo)支持納稅服務(wù)志愿者組織參與到納稅服務(wù)工作中，使納稅服務(wù)具有更廣泛的社會參與性, 充分降低征納雙方成本, 優(yōu)化稅收環(huán)境,構(gòu)建和諧稅收。

（四）加強(qiáng)信息化支撐

當(dāng)前實施信息管稅最大的瓶頸在于信息得不到和用不好。因此深化稅源專業(yè)化管理必須著手解決這兩個問題。

1.加大數(shù)據(jù)采集管理力度

掌握較高質(zhì)量和必要數(shù)量的信息是信息管稅的前提和基礎(chǔ)，因此，推進(jìn)信息管稅，應(yīng)將信息采集放在首位。一是拓寬信息采集渠道。為了解決征管信息不對稱問題，拓寬信息采集渠道是根本。應(yīng)建立第三方信息共享交換機(jī)制，對于國（地）稅、工商、海關(guān)、質(zhì)檢、統(tǒng)計等與稅源管理關(guān)系緊密、權(quán)威的數(shù)據(jù)實行統(tǒng)一采集，同時加強(qiáng)信息橫向比對，及時發(fā)現(xiàn)異常。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。通過加強(qiáng)申報的納稅輔導(dǎo)和電子申報軟件，從而提高申報數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；同時加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量校驗，重點加大對數(shù)據(jù)質(zhì)量的審計和對違規(guī)異常操作的監(jiān)控、糾正、反饋力度，規(guī)范和加強(qiáng)數(shù)據(jù)補(bǔ)正和清理工作，防范信息失真和相關(guān)的違法違紀(jì)行為。

2.提高數(shù)據(jù)信息應(yīng)用水平

一是應(yīng)用數(shù)據(jù)倉庫技術(shù)，建立統(tǒng)一的稅收數(shù)據(jù)倉庫，搭建稅源監(jiān)控分析平臺，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)—信息—管理”的轉(zhuǎn)換，為稅源專業(yè)化管理和稅收風(fēng)險管理提供有力支撐。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)應(yīng)用管理。加強(qiáng)申報信息和第三方信息的分析比對，建立涵蓋稅收所有業(yè)務(wù)的涉稅信息指標(biāo)體系，研究設(shè)計測算納稅人遵從風(fēng)險的模型系統(tǒng)，提高風(fēng)險排序能力，為制定稅收政策、改善評估質(zhì)量、加強(qiáng)稅源監(jiān)控提供依據(jù)。

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