文/曾保根（韶關(guān)學(xué)院，廣東韶關(guān) 512005）

當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域存在“界定難、執(zhí)行難和完善難”等三難困局。從法理層面來(lái)看，存在上述三難困境的主要根源，在于我國(guó)尚未出臺(tái)專門(mén)的法律法規(guī)，用以對(duì)基本公共服務(wù)均等化的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行過(guò)程等相關(guān)事宜進(jìn)行權(quán)威性界定和規(guī)范，結(jié)果導(dǎo)致基本公共服務(wù)領(lǐng)域的法律制度整體缺位，從而使得基本公共服務(wù)均等化工程失去了剛性保障。倘若缺乏與基本公共服務(wù)均等化相配套的法制保障，終將無(wú)法保證在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷“做大蛋糕”的同時(shí)，如何更好地通過(guò)社會(huì)主義基本公共服務(wù)體制來(lái)“分好蛋糕”，從而有效地促進(jìn)民眾共享社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的改革成果。相比之下，世界上（基本）公共服務(wù)均等化踐行較為典范的國(guó)家，一般都制定了專門(mén)的法律法規(guī)對(duì)此作出明確規(guī)范，如加拿大的《憲法》、德國(guó)的《基本法》、美國(guó)的《聯(lián)邦國(guó)會(huì)法案》、俄羅斯的《財(cái)政性法規(guī)》等。令人欣慰的是，當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行立法已經(jīng)達(dá)成了高度共識(shí)。但是，立法行為是一項(xiàng)十分嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的行為，它必須遵循特定的立法原則。因?yàn)?，這些立法原則有助于立法者站在較高的理論高度去認(rèn)識(shí)和把握立法。有助于立法者采取有效方式，將不同群體的意志上升為國(guó)家意志；還有助于立法者從整體大局上把握立法，突出地、集中地體現(xiàn)立法者的某些立法意志，等等。立足本國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該恪守以下四項(xiàng)特定的立法原則。

一、恪守民主化與法制化相結(jié)合的立法原則

民主化原則理應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的基本原則之一。我們知道，立法過(guò)程在本質(zhì)上是利益表達(dá)、利益整合以及利益協(xié)調(diào)的博弈過(guò)程。立法行為是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配的一種重要手段。在立法過(guò)程中，“體現(xiàn)人民意志、貫徹民主精神”是立法的精髓，它有助于保障權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法權(quán)將有限的國(guó)家資源在社會(huì)各群體、各群體之間公平正義地進(jìn)行配置。一般而言，民主化立法原則主要通過(guò)兩個(gè)維度表現(xiàn)出來(lái)：其一，立法主體的廣泛性；其二，立法內(nèi)容的民主性。就立法主體而言，當(dāng)前全國(guó)人大代表的代議身份在一定程度上陷入了認(rèn)同危機(jī)。首先，從全國(guó)人大代表的數(shù)量來(lái)看，雖然每年參加全國(guó)人民代表大會(huì)的代表接近三千人，但是，相對(duì)于十三億多的全國(guó)民眾來(lái)講，一個(gè)人大代表要代表四十多萬(wàn)人民群眾的共同意愿?？陀^說(shuō)來(lái)，人大代表所代表的民眾的基數(shù)實(shí)在太大。其次，從全國(guó)人大代表的結(jié)構(gòu)組成來(lái)看，這些人大代表主要來(lái)源于各行各業(yè)的社會(huì)精英，尤其以黨政機(jī)關(guān)官員和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)為主，而諸如農(nóng)民、城市務(wù)工人員、城市低收入階層等成為全國(guó)人大代表的可能性微乎其微。由此可見(jiàn)，立法主體的民主化陷入了明顯的狹隘性。由于基本公共服務(wù)均等化立法事關(guān)全國(guó)所有公民的切身利益，特別直接關(guān)系到全國(guó)中低階層民眾和弱勢(shì)群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行立法應(yīng)該更多地重視上述群體的利益表達(dá)和聚合。對(duì)于腰纏萬(wàn)貫的富豪以及經(jīng)濟(jì)條件相當(dāng)優(yōu)越的民眾來(lái)說(shuō)，他們“不差錢(qián)”，他們成為全國(guó)人大代表的可能性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)底層民眾。這些人并不一定能夠真正體會(huì)到廣大貧民的疾苦，他們即便成為各級(jí)人大代表，也不一定能夠真正扮演好基本公共服務(wù)均等化立法的角色，不一定會(huì)站在貧苦大眾的立場(chǎng)提出一些可行的議案。因而立法主體的狹隘性很有可能導(dǎo)致立法內(nèi)容的偏頗性。

法制化原則理應(yīng)成為基本公共服務(wù)均等化立法的基本原則之一。所謂法制化原則是指將基本公共服務(wù)均等化這項(xiàng)偉大民生工程提升到法律層面，通過(guò)建立健全《基本公共服務(wù)均等化法》這項(xiàng)法律，明確規(guī)范基本公共服務(wù)的體制和機(jī)制，明確規(guī)范和界定各級(jí)政府基本公共服務(wù)的職責(zé)分工，使基本公共服務(wù)均等化這項(xiàng)政府職能可以由專門(mén)法律制度來(lái)加以確認(rèn)、調(diào)整、規(guī)范和保護(hù)，從而促使各級(jí)服務(wù)主體能夠?yàn)槿w公民提供均等化的基本公共服務(wù)。整體看來(lái)，目前制約我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法制因素主要來(lái)源于三個(gè)方面：（1）現(xiàn)有基本公共服務(wù)的法律法規(guī)不完善、不配套，立法層次較低，法律效力乏力。我國(guó)現(xiàn)有基本公共服務(wù)法律體系主要包括法律法規(guī)和政策政令兩大類。除了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華人民共和國(guó)水法》等6部為國(guó)家正式法律之外，其他用來(lái)調(diào)整和規(guī)范各項(xiàng)基本公共服務(wù)的法制規(guī)范主要以政府法規(guī)和規(guī)章的形式出現(xiàn)。這種低層次的法制現(xiàn)狀不利于指導(dǎo)基本公共服務(wù)均等化的改革實(shí)踐，離“有法可依”目標(biāo)還存在很大差距；（2）不少地方政府在基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)過(guò)程中重視不夠，未能貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的有關(guān)政策方針，“替代性執(zhí)行”和“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化主要通過(guò)黨和國(guó)家的政策方針來(lái)驅(qū)動(dòng)，這種驅(qū)動(dòng)力是一種軟約束動(dòng)力，剛性約束機(jī)制明顯不強(qiáng)。黨和國(guó)家倡導(dǎo)各省市根據(jù)自身財(cái)政能力“因地制宜”地制定符合省情的均等化標(biāo)準(zhǔn)，這反而造成了全國(guó)地區(qū)間基本公共服務(wù)的非均等化；（3）沒(méi)有啟動(dòng)相應(yīng)的基本公共服務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，無(wú)法有效約束地方政府及其官員，沒(méi)能恪守“違法必究”的法制方針。我國(guó)尚未有針對(duì)性地為實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)而建立一套全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，因而無(wú)法根據(jù)相應(yīng)的有效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各級(jí)政府實(shí)施均等化的程度和水平進(jìn)行客觀而全面的考核評(píng)價(jià)，也就無(wú)法對(duì)均等化執(zhí)行不力的服務(wù)部門(mén)或服務(wù)人員實(shí)施剛性問(wèn)責(zé)。

所以，進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該遵循民主化與法制化相結(jié)合的原則。在一定程度上講，基本公共服務(wù)均等化立法是一項(xiàng)扶貧性立法，要使這項(xiàng)扶貧性立法切實(shí)起到扶貧效應(yīng)，必須盡可能將貧困群體的代表吸納到立法過(guò)程中來(lái)，至少要保證有非常暢通的利益表達(dá)渠道和途徑，切實(shí)保障參與該項(xiàng)立法的人大代表能夠傾聽(tīng)貧困人群的心聲和意愿，而且能夠切實(shí)地將貧困人口和弱勢(shì)群體的服務(wù)需求意愿輸送到政府政策議程，從而保證立法主體和立法內(nèi)容的民主化。同時(shí)，要通過(guò)立法形式將基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)事項(xiàng)納入到法制軌道，使其成為權(quán)威性和剛性的強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)力，而不是依靠各級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)的愛(ài)心或善心等軟約束力來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

二、恪守漸進(jìn)性與公正性相結(jié)合的立法原則

漸進(jìn)性原則是當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該遵循的基本原則之一。所謂漸進(jìn)性原則是指我國(guó)在立法過(guò)程中應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到基本公共服務(wù)均等化工程并非一蹴而就，而應(yīng)該是一個(gè)有計(jì)劃、有步驟、按部就班的漸進(jìn)過(guò)程。這種漸進(jìn)性原則主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：首先，基本公共服務(wù)制度創(chuàng)新是一個(gè)漸進(jìn)性的制度變遷過(guò)程。我們知道，我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化主要表現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及群體之間。造成以上三者非均等化的根本原因在于建國(guó)以來(lái)我國(guó)非均衡的制度設(shè)計(jì)。雖然這些制度安排確實(shí)阻礙了我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。但是，我們還不能在短期內(nèi)將這些制度全盤(pán)否定。從制度變遷角度來(lái)看，基本公共服務(wù)制度創(chuàng)新是一個(gè)漸進(jìn)性的自我完善和自我修復(fù)的制度演進(jìn)過(guò)程。其次，基本公共服務(wù)財(cái)政能力凸顯漸進(jìn)性。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年1月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到397983億元，已經(jīng)超越日本，世界排名第二位。根據(jù)2010年國(guó)際貨幣基金組織（IMF）公布的世界各國(guó)人均GDP數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值為4382美元，世界排名僅第95位?？陀^地說(shuō)，我國(guó)暫時(shí)尚未具備在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政能力。最后，基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)有層次高低之分。目前我國(guó)只能定位在“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”程度。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國(guó)均等化標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)必也會(huì)隨之提高，逐步從低標(biāo)準(zhǔn)向中等標(biāo)準(zhǔn)，最終向高標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。

公正性原則也應(yīng)該是我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法必須遵循的基本原則。所謂公正性原則是指基本公共服務(wù)均等化的受益對(duì)象應(yīng)該是全國(guó)所有的合法公民，均等化的內(nèi)容應(yīng)該具有完全充分的開(kāi)放性，任何人的受益機(jī)會(huì)都是平等的。但是，我國(guó)在城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的基本公共服務(wù)制度設(shè)計(jì)仍然存在明顯的非國(guó)民同等待遇，差異性明顯。比如城鄉(xiāng)居民享受諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共就業(yè)服務(wù)、住房保障等基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，所適用的模式也不一樣，其受益程度因此也小同大異。以基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)前我國(guó)針對(duì)城鎮(zhèn)職工（包括機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工）、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民分別推行三種不同類型的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。不同群體分別適用不同的保險(xiǎn)模式，不同模式對(duì)應(yīng)著不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)。其中，農(nóng)村居民與城市機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員，差距尤為巨大。誠(chéng)然，與城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下的社會(huì)保障制度相比，近年來(lái)不斷健全完善的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅擴(kuò)大了保險(xiǎn)對(duì)象的范圍，還極大提高了民眾參保的受益程度，這無(wú)疑極具進(jìn)步意義。但是，這些具有進(jìn)步意義的不同類型的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在制度設(shè)計(jì)上直接催生了事實(shí)上的非均等化現(xiàn)象。除此之外，保障性住房以及公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)，國(guó)家在城市和農(nóng)村之間也有不同的制度設(shè)計(jì)，非均等化現(xiàn)象比較明顯。

漸進(jìn)性與公正性相結(jié)合的立法原則告誡我們，在基本公共服務(wù)均等化立法過(guò)程中，既要立足于我國(guó)國(guó)情，理性承認(rèn)基本公共服務(wù)均等化的法制建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)性過(guò)程；同時(shí)，又要盡可能通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，來(lái)逐步消除區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及群體間的非均等化現(xiàn)狀?？偠灾?，我國(guó)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該在恪守漸進(jìn)性的前提下，同樣遵循公正性原則。雖然近幾年我國(guó)基本公共服務(wù)均等化取得了長(zhǎng)足發(fā)展，不僅在全國(guó)范圍內(nèi)推行了免費(fèi)的義務(wù)教育，而且極大地提高了基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率。但是我們也應(yīng)該理性地意識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化道路仍然困難重重、任重道遠(yuǎn)。

三、恪守集中化與分權(quán)化相結(jié)合的立法原則

所謂集中化原則是指我國(guó)中央人民政府應(yīng)該肩負(fù)起與中央財(cái)權(quán)相匹配的基本公共服務(wù)事權(quán)。雖然我國(guó)屬于中央集權(quán)的單一制國(guó)家，然而，在基本公共服務(wù)供給責(zé)任方面，黨和國(guó)家出臺(tái)的很多政策方針，無(wú)形中將基本公共服務(wù)均等化的供給職能層層下放給了各級(jí)地方政府。從有限政府和效率政府的治理理念出發(fā)，中央政府將基本公共服務(wù)職能下放給地方政府，符合新公共管理改革潮流。但是，中央政府在逐步下放基本公共服務(wù)事權(quán)以求“瘦身”的同時(shí)，卻牢牢緊抓著基本公共服務(wù)財(cái)權(quán)。筆者通過(guò)查閱近十年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》關(guān)于中央政府與地方政府之間財(cái)政收支比重的相關(guān)數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，推行分稅制改革以來(lái)，各級(jí)地方政府的財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政收入中的比重呈現(xiàn)逐年銳減趨勢(shì)；而中央政府的財(cái)政收入在國(guó)家財(cái)政收入中的比重卻逐年上升。以1993年為例，地方政府財(cái)政收入的比重占據(jù)全國(guó)財(cái)政收入的78.0%，中央政府只占22.0%；到了2010年，地方政府財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政收入的47.6%，而中央政府卻迅速提高到了52.4%。從中央政府與地方政府之間的主要公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出情況來(lái)看，以2010年為例，中央政府的主要公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出只占全部經(jīng)費(fèi)的20%，而地方政府的主要公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出高達(dá)80.0%。也就是說(shuō)，中央政府占有52.4%的國(guó)家財(cái)政收入，卻只為社會(huì)履行了相當(dāng)于20.0%財(cái)政支出的公共服務(wù)職責(zé)?？梢?jiàn)，中央政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)之間形成了十分突出的“倒掛”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象明顯不符合集中化原則的精髓。這說(shuō)明，中央政府在下放基本公共服務(wù)職能的同時(shí)，必須要下放相匹配的基本公共服務(wù)財(cái)權(quán)。與此同時(shí)，中央政府在將基本公共服務(wù)職能下放的過(guò)程中，絕不能將中央政府的基本公共服務(wù)職責(zé)、特別是監(jiān)管職責(zé)也連帶下放。中央政府在這方面應(yīng)該保持高度的集中性。未來(lái)將要出臺(tái)的基本公共服務(wù)均等化法律法規(guī)應(yīng)該對(duì)這些方面進(jìn)行明確界定，不能模棱兩可或含糊其辭。

所謂分權(quán)化原則是指權(quán)力機(jī)關(guān)在進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的時(shí)候，應(yīng)該盡可能考慮到各級(jí)地方政府的主動(dòng)性、積極性和靈活性，合理而恰當(dāng)?shù)刭x予各級(jí)地方政府相應(yīng)的基本公共服務(wù)事權(quán)與財(cái)權(quán)。從我國(guó)基本公共服務(wù)供給實(shí)情來(lái)看，除了國(guó)防、外交、海關(guān)、公共安全等基本公共服務(wù)被列為中央政府專有供給職責(zé)以外，其余諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)等基本公共服務(wù)都是由各級(jí)地方政府直接或間接地進(jìn)行供給，各級(jí)地方政府和企事業(yè)單位是基本公共服務(wù)的主要提供者或生產(chǎn)者。用“政府再造大師”奧斯本（Osborne）的話來(lái)講，各級(jí)地方政府是“基本公共服務(wù)均等化”這艘大船的劃槳者。很明顯，如果“基本公共服務(wù)均等化”這艘大船沒(méi)有統(tǒng)一的航行線路，沒(méi)有統(tǒng)一的“劃槳”節(jié)奏，不同的劃槳者勢(shì)必會(huì)在不同的時(shí)間抵達(dá)“均等化”的彼岸。換句話說(shuō)，如果沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，如果各級(jí)地方政府缺乏與提供基本公共服務(wù)事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，它們只能“因地制宜”地出臺(tái)地方性的均等化目標(biāo)、任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，最終反而加劇地區(qū)之間的非均等化程度。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心會(huì)調(diào)查得出：“農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負(fù)擔(dān)的部分占2%，省和地區(qū)負(fù)擔(dān)11%，縣和縣級(jí)市負(fù)擔(dān)9.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了全部的78.2%，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)合計(jì)為87%。”［1］這種財(cái)權(quán)事權(quán)結(jié)構(gòu)處于相當(dāng)嚴(yán)重的非均衡結(jié)構(gòu)狀態(tài)，最終造成各級(jí)地方政府、特別是縣鄉(xiāng)政府根本沒(méi)有充足財(cái)力用于保障基本公共服務(wù)支出，從而無(wú)法有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

綜上所述，集中化與分權(quán)化相結(jié)合的立法原則要求我國(guó)在基本公共服務(wù)均等化立法的過(guò)程中，既要明確界定中央政府的基本公共服務(wù)職責(zé)、特別應(yīng)該界定中央政府對(duì)地方各級(jí)政府的監(jiān)管職責(zé)，絕不能在下放基本公共服務(wù)職能的同時(shí)連同自身應(yīng)該恪守的服務(wù)職責(zé)也一并下放。同時(shí)又要規(guī)范和調(diào)整各級(jí)地方政府提供基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)行為。在基本公共服務(wù)均等化供給過(guò)程中，中央政府相當(dāng)于“掌舵者”，而地方政府相當(dāng)于“劃槳者”，正如有學(xué)者指出：“在實(shí)現(xiàn)全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，中央政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)范圍劃定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)監(jiān)督評(píng)估；地方政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織、服務(wù)實(shí)施、服務(wù)改進(jìn)。 ”［2］只有扮演“掌舵者”的中央政府和扮演“劃槳者”的地方政府群策群力、通力合作、相得益彰，才能共同完成基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

四、恪守國(guó)際化與本土化相結(jié)合的立法原則

國(guó)際化原則是指在基本公共服務(wù)均等化的立法過(guò)程中應(yīng)該積極借鑒和吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為我國(guó)的立法活動(dòng)提供有益幫助。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，國(guó)外公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)主要有低、中、高三類：第一類是低標(biāo)準(zhǔn)，亦即保底標(biāo)準(zhǔn)。保底標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定凡是本國(guó)合法公民，不論其種族、地位、文化程度、地域等是否存在差別，都能享受國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的、均等化的基本公共服務(wù)，比如德國(guó)；第二類是中等標(biāo)準(zhǔn)，亦即政府提供的基本公共服務(wù)應(yīng)該達(dá)到該國(guó)中等收入階層的平均水平，如加拿大；第三類是高等標(biāo)準(zhǔn)，亦即全國(guó)各地居民享有基本公共服務(wù)的水平一致、結(jié)果均等，如英國(guó)。當(dāng)然，三種不同的標(biāo)準(zhǔn)各有所長(zhǎng)，也各有所短?！斑x擇全國(guó)一致水平均衡的國(guó)家，是假設(shè)人口差異是公共服務(wù)差異的最近似指標(biāo)，且國(guó)家面積較小，其制度相對(duì)簡(jiǎn)化，但絕對(duì)平均的弊端難以避免。選擇中等收人水平均衡的國(guó)家，適當(dāng)兼顧了大國(guó)地區(qū)間差異和財(cái)政均衡對(duì)中央政府財(cái)力的壓力，也是一種相對(duì)簡(jiǎn)化的制度。選擇最低水平均衡的國(guó)家更注重保護(hù)最貧困州的政府財(cái)政能力基本不低于全國(guó)平均水平、是一種保底均衡的方式?！保?］國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還告訴我們，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須先從消除地區(qū)之間的基本公共服務(wù)非均等化入手，“第一，國(guó)家根據(jù)各省人均財(cái)政收入水平，對(duì)財(cái)政收入低的省份實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；第二，建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，確定各地區(qū)公共服務(wù)可比較性和平均水平；第三，通過(guò)立法確定基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，必須得到保障。這樣就可以使居民在國(guó)內(nèi)自由流動(dòng)，包括跨省流動(dòng)，甚至跨省分享財(cái)富。也只有這樣，才能消除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別?！保?］

本土化原則是指我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的立法活動(dòng)在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和吸取國(guó)際教訓(xùn)的同時(shí)，更應(yīng)該在立足于本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的情況下制定和出臺(tái)一系列相關(guān)的法律法規(guī)。如果均等化范圍過(guò)寬或者標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的話，將直接導(dǎo)致各級(jí)政府的基本公共服務(wù)供給能力“心有余而力不足”，從而無(wú)法完成均等化目標(biāo)和任務(wù)；但是，如果均等化范圍過(guò)窄或標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的話，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障公民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的底線責(zé)任。很多學(xué)者非常期望我國(guó)基本公共服務(wù)均等化能夠像加拿大、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，不僅奢望基本公共服務(wù)實(shí)行全民覆蓋，而且設(shè)想均等化標(biāo)準(zhǔn)能達(dá)到一個(gè)相當(dāng)高的程度。事實(shí)上，這些想法在短期內(nèi)是不切實(shí)際的?？陀^地說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度緊密聯(lián)系，超越當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展程度而提出超前性的均等化目標(biāo)，只會(huì)有害無(wú)益。我國(guó)現(xiàn)階段主要強(qiáng)調(diào)以“目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向”的均等化模式，因此，其標(biāo)準(zhǔn)不可能太高，應(yīng)該定位在保底的均等化標(biāo)準(zhǔn)水平，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院指出：“我國(guó)目前建立公共服務(wù)體制，必須從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在保證制度公平的前提下，低起點(diǎn)，廣覆蓋”［6］。

國(guó)際化與本土化相結(jié)合的立法原則要求我國(guó)在進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的過(guò)程中，既要吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)又要重視本國(guó)國(guó)情。既要重點(diǎn)考慮均等化的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，做到“盡力而為”；同時(shí)，又千萬(wàn)不能脫離我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度而提出一些好高騖遠(yuǎn)的均等化目標(biāo)，要力求“量力而行”。但是有一點(diǎn)必須警惕，各級(jí)政府絕對(duì)不能以所謂的人口多、底子薄等“客觀國(guó)情”為借口，從而推卸基本公共服務(wù)均等化供給的政府責(zé)任。雖然世界上很多國(guó)家根據(jù)各國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)出了不同的（基本）公共服務(wù)均等化模式。但是，有一點(diǎn)我們必須銘記，世界上不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)和模式。所以，“這些都需要我們?cè)诮⒅袊?guó)基本公共服務(wù)均等化體制和機(jī)制時(shí)認(rèn)真研究，全面考慮現(xiàn)階段中國(guó)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍是什么，如何劃定，在技術(shù)上如何計(jì)量中國(guó)的基本公共服務(wù)均等化，中國(guó)在建立基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中如何避免福利國(guó)家的道路，這些問(wèn)題不僅不能回避，而且必須回答。 ”［8］

［1］連玉明.中國(guó)數(shù)字報(bào)告［M］.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社,2004.385.

［2］丁元竹.準(zhǔn)確理解和把握基本公共服務(wù)均等化［J］.行政管理改革，2009（03）.

［3］［5］國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.促進(jìn)我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2008（05）.

［4］［6］中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院課題組.實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展——人類發(fā)展與基本公共服務(wù)觀點(diǎn)綜述［A］.中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院.基本公共服務(wù)與中國(guó)人類發(fā)展［C］.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010.3-29.

［7］國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.促進(jìn)我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2008（05）.

［8］丁元竹.基本公共服務(wù)均等化的國(guó)際視角［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2008（08）.