李柏 李平

(1.浙江省測繪大隊(duì)，浙江杭州 310030;2.麗水市房地產(chǎn)管理處，浙江麗水 323000)

國務(wù)院辦公廳于2013年3月下發(fā)通知，要求2014年6月底之前出臺(tái)并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。根據(jù)物權(quán)法的第十條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記包括登記機(jī)構(gòu)、登記內(nèi)容和登記辦法三方面。當(dāng)前由于我國的不動(dòng)產(chǎn)登記處于分散狀態(tài)，導(dǎo)致為不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)的不動(dòng)產(chǎn)測繪也處于分散狀態(tài)。不動(dòng)產(chǎn)測繪是進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的前提，對不動(dòng)產(chǎn)登記的意義是不言而喻的。筆者以為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，為確定不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容服務(wù)的不動(dòng)產(chǎn)測繪必須做出某種程度上改變才能適應(yīng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的新要求。不動(dòng)產(chǎn)測繪簡單的說是通過測繪技術(shù)確定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記對象的空間屬性，包括位置、形狀、面積、層次、方位、四至關(guān)系、門牌號(hào)等等，并通過數(shù)字、圖表等方式表達(dá)不動(dòng)產(chǎn)屬性的科學(xué)技術(shù)。當(dāng)前涉及不動(dòng)產(chǎn)測繪的主要有房產(chǎn)測繪、地籍測繪、林業(yè)測繪等這些專業(yè)測繪工作。這些測繪工作往往是由隸屬不同行業(yè)的部門管理和使用，同時(shí)又因他們采用地理空間基準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等不同存在大量重復(fù)測繪的問題。此外不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記也包括林地、草原等不動(dòng)產(chǎn)登記。這些不動(dòng)產(chǎn)由于距離城市較遠(yuǎn)、交通較為不便等因素帶來測繪成本較高而難以實(shí)施等問題。如進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記則勢必要進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一測繪。因而在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的模式下如何開展不動(dòng)產(chǎn)測繪就值得業(yè)內(nèi)人士研究與探討。

1 不動(dòng)產(chǎn)測繪的現(xiàn)狀

1.1 房產(chǎn)測繪

房產(chǎn)測繪主要是采集和表述房屋和房屋用地的有關(guān)信息，為房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理，房地產(chǎn)開發(fā)利用、交易、稅費(fèi)征收，以及為城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提供數(shù)據(jù)和資料?！斗慨a(chǎn)測繪管理辦法》規(guī)定房產(chǎn)測繪的委托:有下列情形之一的，房屋權(quán)利申請人、房屋權(quán)利人或者其他利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)委托房產(chǎn)測繪單位進(jìn)行房產(chǎn)測繪:申請產(chǎn)權(quán)初始登記的房屋;自然狀況發(fā)生變化的房屋;房屋權(quán)利人或者其他利害關(guān)系人要求測繪的房屋。房產(chǎn)管理中需要的房產(chǎn)測繪，由房地產(chǎn)行政主管部門委托有房產(chǎn)測繪資質(zhì)的測繪單位進(jìn)行。房產(chǎn)測繪單位應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與委托人不得有利害關(guān)系。事實(shí)上當(dāng)前我國的房產(chǎn)測繪市場存在三種不同的運(yùn)行模式:1)嚴(yán)格按照房產(chǎn)測繪管理辦法實(shí)施市場化改革，實(shí)現(xiàn)了房產(chǎn)測繪管理與經(jīng)營分離的模式;2)測繪機(jī)構(gòu)尚未從登記部門實(shí)質(zhì)脫離的完全壟斷管理與經(jīng)營一體化的模式;3)混合模式，某些業(yè)務(wù)或某些區(qū)塊是壟斷的，而部分業(yè)務(wù)或地區(qū)的房產(chǎn)測繪是市場化混合經(jīng)營模式。

1.2 地籍測量

地籍測量是土地管理工作的重要基礎(chǔ)，它是以地籍調(diào)查為依據(jù)，以測量技術(shù)為手段，從控制到碎部，精確測出各類土地的位置與大小、境界、權(quán)屬界址點(diǎn)的坐標(biāo)與宗地面積以及地籍圖，以滿足土地管理部門以及其他國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門的需要。地籍測量是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的具有政府行為的測繪工作，是政府行使土地行政管理職能的具有法律意義的行政性技術(shù)行為。在國外，地籍測量被稱作為官方測繪。在我國，歷次地籍測量都是由朝廷或政府下令進(jìn)行的，其目的是為保證政府對土地的稅收并兼有保護(hù)個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)階段我國進(jìn)行的地籍測量工作的根本目的是國家為保護(hù)土地、合理利用土地及保護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益，為社會(huì)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃提供基礎(chǔ)資料。一般地籍測繪是壟斷模式經(jīng)營。

1.3 林業(yè)、草地等其他不動(dòng)產(chǎn)測繪

為森林、草地調(diào)查、管理現(xiàn)狀及其評(píng)價(jià)等提供圖件或數(shù)據(jù)資料的測量工作。這些測繪工作無論從廣大人民群眾的切身利益的契合程度還是其操作的技術(shù)難度，都較房產(chǎn)與地籍測繪稍遜一籌，不為廣大群眾所熟悉。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后關(guān)鍵要解決房產(chǎn)與地籍測繪的統(tǒng)一問題。

2 統(tǒng)一登記后現(xiàn)有測繪模式存在的問題

2.1 機(jī)構(gòu)問題

目前我國尚未建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的情況下，不動(dòng)產(chǎn)登記管理是分散的，按行政管理為條塊進(jìn)行切分的。對房屋、土地等不動(dòng)產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)來說，如果自己原先負(fù)責(zé)的登記職責(zé)被整合到其他單位去了，勢必對今后本部門行政管理職能的發(fā)揮造成影響。于是大家或強(qiáng)調(diào)自己的重要性，要求將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)都整合到自己的部門，或主張自己的獨(dú)特性，要求維持現(xiàn)狀，以待將來。因而建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的難度很大。我們知道在實(shí)際工作中不動(dòng)產(chǎn)管理活動(dòng)中不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對測繪機(jī)構(gòu)具有直接而又現(xiàn)實(shí)的影響，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后勢必會(huì)導(dǎo)致因部門調(diào)整而引起測繪機(jī)構(gòu)乃至具體測繪業(yè)務(wù)范圍的重新洗牌，不動(dòng)產(chǎn)測繪作為登記的先行龍頭，由誰來進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)測繪是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要考慮的重要問題之一。

2.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題

在房產(chǎn)測繪領(lǐng)域，國家層面的有《測繪法》與《房產(chǎn)測繪管理辦法》以及《房產(chǎn)測量規(guī)范》等，各省也都有房產(chǎn)測繪管理辦法的細(xì)則，土地管理方面有《地籍測繪規(guī)范》，而其他不動(dòng)產(chǎn)測繪尚未有明確的測繪標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，如實(shí)施統(tǒng)一登記，對不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行測繪必然要采用統(tǒng)一的測繪技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。如何制定與實(shí)施統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)測繪管理辦法，對于避免重復(fù)測繪導(dǎo)致的重復(fù)登記問題，減少權(quán)力人的負(fù)擔(dān)等方面具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。

2.3 費(fèi)用問題

測繪市場的競爭一直很激烈，各測繪單位之間的惡意壓價(jià)、串標(biāo)等不正當(dāng)競爭手段頻出。房產(chǎn)測繪與地籍測繪收費(fèi)主體與收費(fèi)模式、標(biāo)準(zhǔn)有很大的差異，而統(tǒng)一登記后誰來收，如何收是一個(gè)很大的問題。其次遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村，草地，其測繪成本很高、經(jīng)濟(jì)效益差，測繪單位的積極性不高。另一方面廣大的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力不強(qiáng)，往往無力承擔(dān)這些項(xiàng)目的測繪費(fèi)用。不收費(fèi)那又該由誰來履行此項(xiàng)職能。

3 解決問題的對策與建議

要解決以上三方面的問題首先在于明確不動(dòng)產(chǎn)測繪管理機(jī)構(gòu)及運(yùn)營模式。解決不動(dòng)產(chǎn)測繪管理機(jī)構(gòu)的前提就是確定不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。誰負(fù)責(zé)登記管理誰就負(fù)責(zé)測繪成果管理應(yīng)該是一條基本原則。當(dāng)前關(guān)于統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有各種觀點(diǎn)，無論何種觀點(diǎn)占據(jù)上風(fēng)或者說按何種模式統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記，不動(dòng)產(chǎn)測繪理應(yīng)與不動(dòng)產(chǎn)登記一樣統(tǒng)一，同樣面臨測繪機(jī)構(gòu)、測繪內(nèi)容與測繪方法等問題。筆者以為宜先解決不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后的機(jī)構(gòu)問題，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一等的難點(diǎn)在于統(tǒng)一房屋與土地的統(tǒng)一登記，重點(diǎn)是整合房屋和土地登記的機(jī)構(gòu)與職能。在明確且統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的管轄下整合不動(dòng)產(chǎn)測繪機(jī)構(gòu)，測繪機(jī)構(gòu)采取多種混合經(jīng)營模式，城市、工礦等建成區(qū)不動(dòng)產(chǎn)測繪交由市場去做，鄉(xiāng)村等地的不動(dòng)產(chǎn)測繪短期內(nèi)宜由官辦機(jī)構(gòu)去負(fù)責(zé)，這也與當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的方向相一致，致力于自身的職能轉(zhuǎn)變，堅(jiān)決把市場能解決的事情交給市場。統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)測繪管理辦法與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)宜早準(zhǔn)備，一旦機(jī)構(gòu)落實(shí)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)語與管理辦法就應(yīng)及早落地，避免長久的新瓶裝舊酒的尷尬。如測繪機(jī)構(gòu)與測繪標(biāo)準(zhǔn)解決好了，測繪收費(fèi)問題就有了相應(yīng)的解決之道。經(jīng)濟(jì)效益突出的測繪領(lǐng)域可以引入市場競爭機(jī)制;經(jīng)濟(jì)效益不好甚至虧本但是政治效益與社會(huì)效益良好的不動(dòng)產(chǎn)測繪活動(dòng)由財(cái)政統(tǒng)籌安排。

［1］ 顧文斌.關(guān)于物權(quán)登記機(jī)構(gòu)的新構(gòu)想［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2003(5):184-186.

［2］ 歷團(tuán)結(jié).統(tǒng)一設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的可行性分析［J］.法制與社會(huì)，2011(6):161-162.

［3］ 孫玉根.當(dāng)前房產(chǎn)測繪存在的問題及對策［J］.建筑知識(shí)，2013(1):168-169.

［4］ 張 斌，馬玉寶.加強(qiáng)房產(chǎn)測繪質(zhì)量管理措施探討［J］.科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2013(1):194.