安明友

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 吉林經(jīng)濟(jì)研究中心，吉林 長春 130117）

農(nóng)民貸款難是當(dāng)今世界，特別是廣大發(fā)展中國家普遍存在的問題。多年來，黨和政府不斷致力于關(guān)注和解決“三農(nóng)”的相關(guān)問題，在農(nóng)村金融方面取得了很大成績(jī)。但總體來講，農(nóng)民貸款難，尤其是底層農(nóng)民貸款難的問題并沒有得到有效解決，這一問題嚴(yán)重制約社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民福利水平的提高。

一、農(nóng)民基本信貸保障制度的提出

2009年初，經(jīng)過深入研究，在主持申報(bào)吉林省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目《吉林省財(cái)政支持農(nóng)村金融創(chuàng)新政策體系研究》的初步可行性研究報(bào)告中，筆者首次提出以糧食直補(bǔ)資金擔(dān)保建立農(nóng)民基本信貸保障制度的構(gòu)想。同年6月，作者以《吉林省以財(cái)政補(bǔ)貼擔(dān)保建立農(nóng)民基本信貸保障制度可行性研究報(bào)告》為題撰寫了政策建議報(bào)告，針對(duì)農(nóng)民貸款過程中抵押物缺乏的現(xiàn)實(shí)，提出具體建議：①在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民以直補(bǔ)資金這一穩(wěn)定的收入流作為擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)貸款；②在非糧食主產(chǎn)區(qū)，建議政府向每位農(nóng)民每年發(fā)放600 元信用補(bǔ)貼，為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的收入流，農(nóng)民再以這一收入流擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)貸款；③按期還款的農(nóng)民，下次貸款可以獲得更大的額度，享受更低的利率，形成對(duì)農(nóng)民守信的激勵(lì)，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)可以積累寶貴的信用記錄；④通過上述制度建立起農(nóng)民基本信貸保障制度，將農(nóng)民的基本信貸需求作為一項(xiàng)權(quán)利給予保障，并且形成對(duì)農(nóng)民的長期動(dòng)態(tài)資金支持機(jī)制。

直補(bǔ)資金是國家直接發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)貼，主要包括：糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)，其計(jì)算依據(jù)是各地提供的商品糧數(shù)量及農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅耕地面積。由于各地區(qū)的相關(guān)情況不同，所以各省之間、同一省份的各個(gè)縣市之間的發(fā)放水平也不盡相同。糧食主產(chǎn)省作為全國商品糧的主要輸出省，是這項(xiàng)政策的主要受益者，2011年全國直補(bǔ)資金發(fā)放總額達(dá)到1 100億元。以吉林省為例，糧食直補(bǔ)自2004年開始發(fā)放，2004年發(fā)放額度為15.4億元，2005年18.5億元，2006年至今一直穩(wěn)定在19.2億元。農(nóng)資綜合直補(bǔ)自2006年開始發(fā)放，2006年吉林省發(fā)放額度為7.6億元，2007年至今一直穩(wěn)定增長，2011年達(dá)到42.98億元。2012年吉林省直補(bǔ)資金發(fā)放總額達(dá)到79億元。［1］

2009年8月19 日，財(cái)政部、國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的實(shí)施意見的通知》。通知中明確提出對(duì)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼采取“價(jià)補(bǔ)統(tǒng)籌、動(dòng)態(tài)調(diào)整、只增不減”的基本原則。這一原則以規(guī)章制度的形式保障了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的地位和享有直補(bǔ)資金的農(nóng)民的利益，也使得與該項(xiàng)制度相關(guān)的經(jīng)濟(jì)研究更有現(xiàn)實(shí)意義。

政策建議報(bào)告中提出的信用補(bǔ)貼，不同于以往的信貸補(bǔ)貼，信貸補(bǔ)貼補(bǔ)貼的是資金，誰得到資金誰就得到補(bǔ)貼，信用補(bǔ)貼是向每位農(nóng)民每年發(fā)放，為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的收入流，補(bǔ)貼的是每位農(nóng)民的信用。

二、以直補(bǔ)資金擔(dān)保為農(nóng)民提供信貸支持試點(diǎn)及吉林省擴(kuò)大試點(diǎn)情況

（一）以直補(bǔ)資金擔(dān)保為農(nóng)民提供信貸支持采納及試點(diǎn)情況

2009年9月17 日，吉林省財(cái)政廳采納了在糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民以直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款的建議，并將其上報(bào)財(cái)政部，財(cái)政部原則同意吉林省可以先行試點(diǎn)。2009年12月15 日，政策建議報(bào)告及其相關(guān)文件上報(bào)中共吉林省委省政府。截至2010年2月2日，該項(xiàng)政策建議得到了時(shí)任中共吉林省省委書記孫政才、吉林省省長王儒林及其他主管領(lǐng)導(dǎo)的肯定性批示。

2010年3月26日，吉林省政府召開以直補(bǔ)資金擔(dān)保為農(nóng)民提供信貸支持試點(diǎn)動(dòng)員大會(huì)。吉林省政府決定在吉林省公主嶺、前郭、扶余、農(nóng)安、柳河、東遼、舒蘭、敦化和白城市洮北區(qū)九個(gè)市縣分別和建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)銀行和吉林省農(nóng)村信用社合作展開試點(diǎn)。

農(nóng)民以直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款的主要特點(diǎn)是普惠、程序簡(jiǎn)便、低成本。吉林省試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民只要享有直補(bǔ)資金，就可以憑直補(bǔ)憑證到金融機(jī)構(gòu)貸款。由于有直補(bǔ)資金擔(dān)保，事實(shí)上是農(nóng)民自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，大大降低了借貸雙方的交易成本，使利率水平能夠大幅下降。

此次試點(diǎn)地區(qū)的基本貸款制度為：農(nóng)民自愿申請(qǐng)，金融機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門和農(nóng)民簽署三方協(xié)議，農(nóng)民以直補(bǔ)資金擔(dān)保，貸款額度為當(dāng)年獲得直補(bǔ)資金的5 倍。一年期貸款利率是基準(zhǔn)利率上浮30%，達(dá)到6.9%；五年期利率上浮60%，為8.49%。如果農(nóng)民到期沒有還款，直補(bǔ)資金將被扣除用于償還貸款本金和利息。

截至2010年12月20 日，全省9 個(gè)試點(diǎn)市縣累計(jì)發(fā)放直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款109 374 萬元，參與貸款農(nóng)戶118 193 戶，基本解決了試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民的貸款難問題，實(shí)現(xiàn)了政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民的多贏。以直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款已經(jīng)達(dá)到試點(diǎn)地區(qū)當(dāng)年新增涉農(nóng)貸款的60%，個(gè)別地區(qū)達(dá)90%。盡管還存在試點(diǎn)時(shí)錯(cuò)過春耕、一些縣市在試點(diǎn)階段沒有廣泛宣傳等因素，申請(qǐng)貸款農(nóng)戶數(shù)占試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶比例仍達(dá)15%，個(gè)別縣市達(dá)29%。試點(diǎn)開始后，試點(diǎn)地區(qū)的民間借貸從利率和規(guī)模上都大幅降低，至少為農(nóng)民減輕利息負(fù)擔(dān)5 000萬元。

（二）2011年吉林省擴(kuò)大試點(diǎn)情況

2011年4月22日，吉林省政府召開以直補(bǔ)資金擔(dān)保為農(nóng)民提供信貸支持?jǐn)U大試點(diǎn)動(dòng)員大會(huì)。吉林省政府決定在全省42個(gè)縣市中全面推廣，其余縣市可以自行選擇是否開展此項(xiàng)工作。

在全省擴(kuò)大試點(diǎn)階段，貸款額度由試點(diǎn)階段直補(bǔ)資金的5倍擴(kuò)大到10倍，貸款利率在人民銀行同期限檔次基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上，按統(tǒng)一上浮30%執(zhí)行。每個(gè)縣市原則上允許兩家以上的銀行參與。按吉林省2011年發(fā)放直補(bǔ)資金68.9億元計(jì)算，金融機(jī)構(gòu)將向全省農(nóng)民提供近700億元的信貸額度供農(nóng)民自由使用，真正實(shí)現(xiàn)了資金向三農(nóng)的凈流入。

由于有直補(bǔ)資金擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)踴躍參與此項(xiàng)工作，在已有四家金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又增加了工商銀行和前郭縣陽光村鎮(zhèn)銀行參與擴(kuò)大試點(diǎn)。此外，還有許多股份制銀行和外資銀行也對(duì)此表現(xiàn)出濃厚的興趣。

三、為農(nóng)民提供信貸支持的重大意義

試點(diǎn)開始以后，作者在吉林省教育廳、科技廳、省統(tǒng)計(jì)局的支持下，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)展開了一系列的跟蹤研究。截至2012年6月，作者累計(jì)走訪了吉林省9個(gè)地市的50多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行程共計(jì)20 000多公里，走訪農(nóng)戶近1 000戶，與財(cái)政、金融部門進(jìn)行了廣泛的交流。事實(shí)證明，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行信貸支持不僅具有促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的巨大作用，而且具有加速推進(jìn)吉林省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的重大意義。

（一）英國圈地運(yùn)動(dòng)的歷史進(jìn)程和啟示

英國的圈地運(yùn)動(dòng)開始于十五世紀(jì)，在十九世紀(jì)基本完成了封建土地制度向資本主義土地制度的轉(zhuǎn)變。從土地所有制來看，英國的封建土地制度類似于我們今天農(nóng)村的集體土地制度。盡管存在私有的土地，但全國的大部分土地是以公地的形式存在，自耕農(nóng)、租地農(nóng)民、無地農(nóng)民可以按照一定的約定，在公地上放牧、獲得燃料等生活資料，農(nóng)民的生活總體上相對(duì)安逸。但是隨著毛紡織業(yè)的發(fā)展，對(duì)羊毛的旺盛需求使土地用于養(yǎng)羊獲得的收益是生產(chǎn)谷物的2～3倍。在利益的驅(qū)使下，初期是經(jīng)過國王允許，后期是經(jīng)過議會(huì)允許，公地逐漸被瓜分，農(nóng)民的生活條件開始惡化，進(jìn)而破產(chǎn)，最終進(jìn)入城市。這就是所謂的“羊吃人”。在養(yǎng)羊業(yè)的推動(dòng)下，舊的生產(chǎn)要素組織形式被打破，原有的粗放的小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)逐漸被資本主義農(nóng)場(chǎng)所代替，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也逐漸提高，供給能力顯著增強(qiáng)，解放了大量勞動(dòng)力。

在今天來看，英國的圈地運(yùn)動(dòng)歷時(shí)300多年，實(shí)際上是非常緩慢的。圈地運(yùn)動(dòng)一直在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，每年由于圈地而破產(chǎn)、喪失租地的農(nóng)民基本上維持在幾千人的水平上，最高峰時(shí)也達(dá)不到1萬人，［2］不到總?cè)丝诘那Х种?。?］即便人數(shù)較少，但生活無著的無地農(nóng)民在城市里游蕩，仍造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。僅從當(dāng)時(shí)對(duì)在城市流浪的失地農(nóng)民處以的嚴(yán)刑峻法就可以看出當(dāng)時(shí)社會(huì)問題的嚴(yán)重程度。據(jù)《資本論》第一卷第二十四章記載（人民出版社，2004年版第843 頁），1530年，英國亨利八世時(shí)期，流浪者要遭到鞭打和監(jiān)禁。他們要被綁在馬車后面，被鞭打到遍體流血為止，然后要發(fā)誓回到原籍或最近三年所居住的地方去“從事勞動(dòng)”；如果在流浪時(shí)第二次被捕，就要受到鞭打并被割去半只耳朵；如果第三次被捕，就要被當(dāng)作重罪犯和社會(huì)的敵人處死。

英國圈地運(yùn)動(dòng)的歷史告訴我們：城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須要考慮農(nóng)民的安置問題。中國有7億農(nóng)民，如果不顧農(nóng)民利益，盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以行政手段推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素的集聚，后果會(huì)非常嚴(yán)重。

（二）目前我國統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的狀況和特點(diǎn)

中國共產(chǎn)黨在十七屆五中全會(huì)（2010）《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出：“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是‘十二五’時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)”。時(shí)任中國吉林省省委書記孫政才同志多次強(qiáng)調(diào)：三化建設(shè)，統(tǒng)籌是關(guān)鍵。只有結(jié)合各地自身特點(diǎn)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，才會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)力；只有以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高、農(nóng)業(yè)供給能力增強(qiáng)、農(nóng)村生產(chǎn)要素有效集聚、農(nóng)民得到妥善安置的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化才是真正的、我們需要的城鎮(zhèn)化。但不得不遺憾地指出，現(xiàn)在各地開展的推進(jìn)城鎮(zhèn)化的措施，很多都是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)希望獲得農(nóng)村土地和勞動(dòng)力資源而強(qiáng)加于農(nóng)村和農(nóng)民的，并不是農(nóng)業(yè)本身內(nèi)在發(fā)展的必然要求，這種外力推動(dòng)為主、缺乏生產(chǎn)要素集聚的內(nèi)在動(dòng)力的城鎮(zhèn)化必然具有資源配置效率低、可持續(xù)性差、功利性明顯、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加等特點(diǎn)。

（三）信貸支持對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的促進(jìn)作用

目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素集聚趨勢(shì)不明顯的主要原因是農(nóng)民自我發(fā)展能力不足，農(nóng)民種地的機(jī)會(huì)成本不高。農(nóng)民種地收入不多但非常穩(wěn)定，且可預(yù)期，在外面打工報(bào)酬雖然高，但不穩(wěn)定。這種狀態(tài)的存在，一方面不能實(shí)現(xiàn)通過土地集中建立健全土地投入機(jī)制，提高土地生產(chǎn)效率，提高農(nóng)業(yè)供給能力；另一方面勞動(dòng)力無法完全從農(nóng)業(yè)脫離，無法真正進(jìn)入城市和工業(yè)，為工業(yè)發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定的勞動(dòng)力。

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，信貸資金的使用，提高了土地的收益，提高了土地的供給能力。如松原德大牧場(chǎng)農(nóng)民王某承包100坰旱地，苦于資金短缺，只能種植玉米等旱地作物，產(chǎn)量低，收益極不穩(wěn)定。2010年以直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款55 萬元，打井20 眼，架設(shè)7個(gè)變壓器，改種水稻，畝產(chǎn)達(dá)2 000 斤，當(dāng)年就可以收回全部投資。同時(shí)，信貸資金的使用，也提升了農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中分離，進(jìn)入流通、商業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的能力。公主嶺市七家子村張某，通過自己和借用親屬的直補(bǔ)資金擔(dān)保額度，籌集資金3萬元，支持兒子在縣城做服裝生意。由此看來，通過對(duì)農(nóng)民加大信貸支持力度，可以使農(nóng)村現(xiàn)有的部分生產(chǎn)要素組織形式發(fā)生變動(dòng)：從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以提高土地投入，增加產(chǎn)出，以更高的價(jià)格轉(zhuǎn)包他人土地；在商業(yè)、流通、加工環(huán)節(jié)生存發(fā)展的，可以將貸款投入到自己的生意中，提高資金周轉(zhuǎn)能力，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，獲取更高的利潤。這樣就提高了種地的機(jī)會(huì)成本，有助于農(nóng)村土地的自發(fā)高效配置，有助于實(shí)現(xiàn)內(nèi)生的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。［4］

四、“建立農(nóng)民基本信貸保障制度”建議的完善

根據(jù)以上分析，作者對(duì)原來的“建立農(nóng)民基本信貸保障制度”的政策建議進(jìn)行了部分修改。原建議只向非糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民發(fā)放信用補(bǔ)貼，解決他們的抵押物缺乏問題，現(xiàn)修改為向全體農(nóng)民發(fā)放信用補(bǔ)貼，這樣通過補(bǔ)貼金額的調(diào)整不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民信貸需求的滿足，還可以對(duì)中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行有效干預(yù)；原建議向每位農(nóng)民發(fā)放信用補(bǔ)貼600元，現(xiàn)修改為中央財(cái)政向每位農(nóng)民發(fā)放100元，各個(gè)省可以根據(jù)本省實(shí)際和需要增加補(bǔ)貼數(shù)額。幾百元的信用補(bǔ)貼雖然少，但通過農(nóng)戶之間自發(fā)的組合使用，就可以聚少成多，滿足農(nóng)民的信貸需求。

建立農(nóng)民基本信貸保障制度，就是政府每年以少量的財(cái)政資金投入，構(gòu)建一座金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民融資的橋梁，根據(jù)政府的需要可以提高或縮小流量，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的控制。隨著農(nóng)民按期還款，每年都會(huì)有大量的信貸額度供農(nóng)民使用，每年都會(huì)有大量的信貸資金投入到生產(chǎn)中去，實(shí)際上通過稅收的增長，每年政府負(fù)擔(dān)的信用補(bǔ)貼支出，會(huì)得到有效補(bǔ)償。

［1］卡洛·M·奇波拉（意）編著.歐洲經(jīng)濟(jì)史第二卷［M］.北京：商務(wù)印書館，1988.

［2］洪慶明.1450—1650年英格蘭人口運(yùn)動(dòng)探析［J］.世界歷史，2001，（2）：73－81.

［3］安明友.以財(cái)政補(bǔ)貼擔(dān)保建立農(nóng)民基本信貸保障制度研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2010，（7）：55－61.

［4］安明友.以直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款破解農(nóng)民信貸配給難題研究［J］.工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2011，（4）：51－54.