王持賢

一、我國(guó)行政體制改革的現(xiàn)狀

行政體制能否適應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)環(huán)境，直接影響我國(guó)人民當(dāng)家做主地位的實(shí)現(xiàn)，影響我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次行政體制改革，主要有1954年，1958年，1982年，1988年，1993年，1998年，2003年等七次較大的政府機(jī)構(gòu)改革，每次改革都強(qiáng)調(diào)積極轉(zhuǎn)變政府職能、削減政府行政開(kāi)支、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。而這些改革也確實(shí)在一定程度上精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)，明確了政府職能，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但無(wú)論哪次改革，最終都陷入精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的黃宗曦定律的怪圈。如何突破這個(gè)怪圈，找到一條適合我國(guó)國(guó)情，有中國(guó)特色的行政體制改革方略成了公共管理的一個(gè)重大難題。而入世的公共行政，發(fā)展新型的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平以及建立受益者導(dǎo)向的公共行政等觀點(diǎn)，對(duì)我國(guó)行政體制改革具有重要而現(xiàn)實(shí)的啟發(fā)意義。

二、我國(guó)行政體制改革存在的問(wèn)題

（一）政府觀念未轉(zhuǎn)變，“官本位”思想依然存在

黨的十八大報(bào)告指出，解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、求真務(wù)實(shí)是科學(xué)發(fā)展觀最鮮明的時(shí)代特征，而解放思想是重中之重。何為解放思想？在我國(guó)行政體制改革中最顯著的特征就是政府要轉(zhuǎn)變觀念，要轉(zhuǎn)變過(guò)去“官本位”的思想。而當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的實(shí)踐與事實(shí)表明，政府“官老爺”思想在一些地區(qū)、地方依然根深蒂固。這對(duì)于我國(guó)行政體制改革的積極發(fā)展無(wú)疑是巨大的阻礙。

（二）政府職能不清，政出多門

我國(guó)政府職能主要分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能等等。一直以來(lái)，政企不分、政事不分情況都存在。這主要是因?yàn)槲茨軠?zhǔn)確、嚴(yán)格地定義、執(zhí)行政府職能，未能切實(shí)按照社會(huì)主義法制要求去積極履行政府職能。而對(duì)于能給自身帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、物質(zhì)利益的政府職能，則是多個(gè)部門爭(zhēng)著去執(zhí)行，導(dǎo)致政出多門，嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正常秩序。

（三）法治觀念不強(qiáng)，人治觀念嚴(yán)重

我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的事情一切都要以法律為準(zhǔn)。2011年十一屆人大四次會(huì)議，吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，這標(biāo)志著我國(guó)依法治國(guó)觀念的正確性。而在長(zhǎng)期的行政體制改革實(shí)踐中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象依然存在，甚有執(zhí)法犯法。這一切都嚴(yán)重影響著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)。

（四）制度體系建設(shè)不完善

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。要切實(shí)依法推進(jìn)我國(guó)行政體制改革有效進(jìn)行，制度的保證不容忽視。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)建立了人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、少數(shù)民族區(qū)域自治制度等一系列有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度。這些對(duì)行政體制改革無(wú)疑起著重要的保證作用。但我們同時(shí)必須看到，我國(guó)的制度建設(shè)、制度水平、制度執(zhí)行依然落后，這一切嚴(yán)重阻礙著行政體制改革的發(fā)展。

三、我國(guó)行政體制改革的方向

（一）建立服務(wù)型政府，促進(jìn)公民對(duì)公共事務(wù)的參與

何謂服務(wù)型政府？它是指“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！盵1]新公共行政學(xué)提倡建立受益者導(dǎo)向的公共行政，也就是我們現(xiàn)在所講的服務(wù)型政府，即政府行使公共權(quán)力，要滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。那么如何構(gòu)建服務(wù)型政府，促進(jìn)公民對(duì)公共事務(wù)的參與，筆者認(rèn)為可以通過(guò)以下幾種途徑。

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變“官本位”的思想，樹立“民本位”思想。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，我們黨的宗旨也是全心全意為人民服務(wù)。然而，長(zhǎng)久以來(lái)，由于傳統(tǒng)觀念根深蒂固以及行政權(quán)力的不斷擴(kuò)大，事實(shí)上某些官員已經(jīng)居于人民之上，一切為領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。這就造成了行政效率低下，行政執(zhí)行不力，官員脫離群眾等一系列不良現(xiàn)象，從而使得人民被排斥在政府決策之外，這與“民本位”思想無(wú)疑是背道而馳的，對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府也是相當(dāng)不利的。而公共行政的合法性是建立在滿足受益者的需求和利益基礎(chǔ)之上的。因此，只有政府及其官員把人民滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為政府的行動(dòng)準(zhǔn)則，切實(shí)將人民納入政府決策體系之中，才能從根本上體現(xiàn)服務(wù)型政府的理念，進(jìn)而讓公眾了解政府，促進(jìn)政府與公眾關(guān)系的和諧發(fā)展。

2.推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估體系建立，擴(kuò)大公民的知情權(quán)。一直以來(lái)，由于公共部門的壟斷性，產(chǎn)品的非市場(chǎng)性，目標(biāo)的多元性等，“要度量一個(gè)機(jī)關(guān)的輸出量常常是很困難的—實(shí)際上，即使是只對(duì)什么是國(guó)家部門的輸出做一番設(shè)想都足以令人頭昏腦脹?！盵2]因此，必須切實(shí)遵循“4E”原則，即經(jīng)濟(jì)(Economy),效率（Efficiency),效益（Effectiveness),公平（Equity)原則，建立政府績(jī)效評(píng)估體系。這其中主要的問(wèn)題是要完善參與機(jī)制，即多元評(píng)估主體的參與，也就是擴(kuò)大公民的知情權(quán)與參與權(quán)。除了政府內(nèi)部評(píng)估以及專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估以外，還應(yīng)該切實(shí)擴(kuò)大外部評(píng)估渠道，主要包括公民評(píng)估，第三方評(píng)估等。這樣不僅可以使公民獲得知情權(quán)，提高公民參與政治的能力，還可以使得政府的政策更加符合社會(huì)需要，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量以及公眾滿意度。這也是弗雷德里克森提倡的建立受益者導(dǎo)向的公共行政、民主行政所要求的。

（二）在改革中推動(dòng)社會(huì)公平與正義

社會(huì)公平是我國(guó)行政體制改革核心價(jià)值取向之一，正如弗雷德里克森在《新公共行政學(xué)》書中指出的那樣：“社會(huì)公平包含著對(duì)包括組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價(jià)值取向的選擇。倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢(shì)地位的人們?！盵3]促進(jìn)社會(huì)公平與正義，便是我國(guó)行政體制改革的目標(biāo)之一。

1.與其他體制改革配套進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)民主化程度的不斷提高，人們對(duì)行政體制改革的呼聲越來(lái)越高。政治體制改革的發(fā)展，提高了人們參政議政的水平和能力，促進(jìn)了人們公民意識(shí)的覺(jué)醒；經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)，使得我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制大體建立，這些都對(duì)我國(guó)行政體制改革提出了更高的挑戰(zhàn)。因此，行政體制改革一定要與經(jīng)濟(jì)體制改革和其他體制改革配套進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)體制改革是政治體制改革和行政體制改革的基礎(chǔ)，而行政體制改革則是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要保證。兩者需要協(xié)調(diào)進(jìn)行，相互促進(jìn)。也只有這樣，才能使得行政體制改革的成果得到有效的鞏固和發(fā)展，這些正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義的根本前提。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，保證社會(huì)公平與正義。制度是社會(huì)公平正義的根本保證。加強(qiáng)制度建設(shè)主要包括政治制度建設(shè)、法律制度建設(shè)、司法制度建設(shè)、收入分配制度建設(shè)、社會(huì)保障制度建設(shè)等。其中最重要的是建立順暢的利益表達(dá)機(jī)制，使廣大人民群眾都有表達(dá)自己訴求的渠道。這也是體現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)政府始終堅(jiān)持以人為本，始終以關(guān)注和實(shí)現(xiàn)人民的意愿、幸福和全面發(fā)展為目標(biāo)指向和價(jià)值追求，始終以維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的執(zhí)政理念。同時(shí)，制度與社會(huì)公平與正義也是相聯(lián)系的，只有體現(xiàn)社會(huì)公平與正義的制度才能得到大多數(shù)人的認(rèn)可與遵從，社會(huì)也才能有秩序地運(yùn)行；另一方面，制度最重要的功能就是保障社會(huì)公平與正義，“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”，說(shuō)的就是制度對(duì)于保證社會(huì)公平與正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定所起的作用。

3.完善公共設(shè)施建設(shè)，著力解決民生問(wèn)題。我國(guó)行政體制改革必須按照保障和改善民生的要求，不斷完善公共設(shè)施建設(shè)。要著力解決人民群眾最關(guān)心的，最緊迫的，最需要的問(wèn)題，想民之所想，憂民之所憂，才能真正推動(dòng)社會(huì)公平與正義的進(jìn)程。隨著行政體制改革進(jìn)程的不斷深入，如何更好地解決民生問(wèn)題成為行政體制改革的重中之重，這既是政府履行社會(huì)公共職能的需要，也是政府的宗旨所在。因此，必須要加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決好住房、醫(yī)療、社保等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問(wèn)題，特別是特殊困難群體的利益要求，讓更多的人享受改革開(kāi)放的成果。此外，政府還要大力加強(qiáng)對(duì)民生建設(shè)的投入，實(shí)施更多的大型公共服務(wù)和民生工程，將民生問(wèn)題落到實(shí)處。

（三）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

新公共行政學(xué)認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚組織已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的需要，公共行政必須發(fā)展新型的組織形態(tài)，其主要特征包括分權(quán)化、分散化、顧客參與等。因此，對(duì)我國(guó)行政體制改革而言，是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，就政治領(lǐng)域而言，政府的政治職能必須向發(fā)展社會(huì)主義民主法制方向轉(zhuǎn)變；就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，政府應(yīng)該從微觀管制過(guò)多到對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變；就社會(huì)領(lǐng)域而言，政府必須從以經(jīng)濟(jì)職能為主向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能并重發(fā)展。

1.明確政府角色定位，全面履行政府職能。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府的主要職能應(yīng)包括：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理，公共服務(wù)等。但目前仍然對(duì)國(guó)有企業(yè)、微觀經(jīng)濟(jì)管理過(guò)多，而對(duì)一些應(yīng)該由政府解決的問(wèn)題顯得力不從心。因此，必須要明確政府的角色定位，主要是市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃者，是市場(chǎng)規(guī)則的仲裁者。政府應(yīng)該與市場(chǎng)各取所長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，只能對(duì)市場(chǎng)無(wú)能為力或無(wú)法解決的問(wèn)題承擔(dān)起干預(yù)的責(zé)任。

2.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，上下聯(lián)動(dòng)。行政體制改革除了強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平以外，還主張強(qiáng)有力的政府。公共管理者不僅要有效率地執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的指令，而且要影響和執(zhí)行那些旨在改善全體人民生活質(zhì)量的政策。[4]行政體制改革必然會(huì)涉及既得利益集團(tuán)的利益，因而矛盾多，涉及面廣。這就需要一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，行政領(lǐng)導(dǎo)者要意志堅(jiān)強(qiáng)、堅(jiān)韌不拔、執(zhí)中有權(quán)、通權(quán)達(dá)變。同時(shí)還要加強(qiáng)與下級(jí)的協(xié)作，充分授權(quán)，上下聯(lián)動(dòng)。只有這樣，才能保證我國(guó)行政體制改革的成效以及成果的鞏固。行政體制改革任重而道遠(yuǎn)，唯有從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，實(shí)事求是，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，扎實(shí)、穩(wěn)步地推進(jìn)，才能取得成功。

[1]王樂(lè)夫.中國(guó)公共管理理論前沿[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006：177

[2][美]詹姆斯.威爾遜.官僚制度國(guó)家的興起[M].[美]RJ斯蒂爾曼.公共行政學(xué)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988

[3]丁煌.西方行政說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2011：310

[4][美]喬治·弗雷德里克森，張成福等譯.公共行政的精神[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：4