阿麗耶·阿卜力肯木，祁志杰，阿比旦木·依馬木

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，我國的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增長，農(nóng)民的生產(chǎn)方式發(fā)生了很大的變化，社會結(jié)構(gòu)正在悄然轉(zhuǎn)變，新的社會經(jīng)濟增長方式也正在形成之中，城市化將是不可阻擋的潮流。土地是一種物，是最重要的不動產(chǎn)，自古以來即是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)［1］，而在征地過程中，諸多方面法律的不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益無法得到維護，社會不穩(wěn)定因素增多。

一、新疆被征地農(nóng)民保障工作的現(xiàn)狀

各地區(qū)采用多種語言方式加強宣傳工作，深入基層進行講解，提高了被征地農(nóng)民對行政法規(guī)的認(rèn)識，思想上有了很大提高，參保率得到很大提升。以伊犁州為例，截至2011年11月15日，2011年以前被征地農(nóng)民中愿意參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的1881人中，已參保1114人，參保率為66.3%。此外，被征地農(nóng)民在符合一定條件時可被納入城、鄉(xiāng)最低生活保障。為確保被征地農(nóng)民失地不失業(yè)，各地區(qū)通過多種方式拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造就業(yè)機會。以上這些措施，維護了自治區(qū)的社會穩(wěn)定，提高了農(nóng)民生活水平，轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)方式，拉動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟長遠發(fā)展，也促進了全區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

二、新疆被征地農(nóng)民保障工作存在的不足

在新疆伊犁州，農(nóng)民對土地的依賴程度較高，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和生活來源，更重要的是，在農(nóng)村社會保障體系缺失或者尚未健全的情況下，土地具有最終的社會保障功能。[2]因此，對被征地農(nóng)民的補償應(yīng)考慮兩個方面：一是作為生產(chǎn)、生活資料的補償；二是對社會保障的補償。[3]被征地農(nóng)民保障工作屬縣（市）級統(tǒng)籌，因各地方政府財政能力的不同而保障水平也參差不齊，區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)地方政府財力薄弱，被征地農(nóng)民保障水平低，沒有最低保證數(shù)。在征地過程中，部分失地的農(nóng)民沒有被納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，只有全部被征地農(nóng)民才能進入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系當(dāng)中，導(dǎo)致部分被征地農(nóng)民的養(yǎng)老得不到保障。更早的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作過程中，程序最復(fù)雜，面臨困難最艱難的屬銜接問題，因統(tǒng)籌層次低，各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)不一，各地區(qū)各險種不能夠平穩(wěn)接續(xù)，在實際操作中存在著許多障礙，出現(xiàn)許多待遇差別問題，農(nóng)民意見較為強烈。

三、行政立法視角下的保護

首先，被征地農(nóng)民在行政過程中處于絕對的劣勢地位，各地方政府主體處于優(yōu)勢地位，行政法規(guī)和規(guī)章的不健全，往往會導(dǎo)致被征地農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的保護，產(chǎn)生各種矛盾，出現(xiàn)農(nóng)民集體上訪事件。

其次，在立法時，社會的發(fā)展因素也是很重要的一方面，如果沒有考慮到社會發(fā)展因素，就無法做到立法與社會發(fā)展的一致性和同步性，這樣的地方性法規(guī)往往是落后的，不具有時代性和先進性。

再次，被征地農(nóng)民保障工作的行政立法也應(yīng)考慮到農(nóng)民的心理因素，土地是農(nóng)民收入的最主要來源，農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，征收農(nóng)民的土地，不僅切斷了農(nóng)民收入的來源，而且農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)也動搖了。

四、權(quán)益保障過程中的法律保護

（一）征地過程中的法律保護

各地方政府應(yīng)當(dāng)按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、城市信用、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則依法行政，對征收農(nóng)民土地的面積嚴(yán)格把關(guān)，以防止對土地的濫用和過度征收，對被征收土地的用途進行長期跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)格依照法律法規(guī)確保土地不被閑置，防止對土地的炒作，穩(wěn)定土地使用價格，特別是用于商品房建設(shè)的被征收土地。

（二）養(yǎng)老保險過程中的法律保護

首先，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險缺乏最低保證數(shù)，保障水平低，多數(shù)地區(qū)的養(yǎng)老金無法滿足農(nóng)民的生活要求。以伊犁州為例，全州已享受養(yǎng)老金待遇的被征地農(nóng)民月人均大約為477元，按照這樣的保障水平，以及物價的不斷上漲，被征地農(nóng)民老年生活根本無法得到保障。針對這個問題，應(yīng)該加強行政立法，規(guī)定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的最低保證數(shù)，并根據(jù)物價波動幅度，提高保障水平。

其次，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險將部分被征地農(nóng)民排除在保障范圍之外，部分被征地農(nóng)民的養(yǎng)老無法得到保障。在疆內(nèi)一些地區(qū)，地方政府將部分被征地農(nóng)民納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，或者將每戶幾個人的失地面積累積到一個人的份額中，讓一個農(nóng)民進入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系中，但即使是通過此種方法，也達不到保障農(nóng)民權(quán)益的要求，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)將部分被征地農(nóng)民納入保障范疇，轉(zhuǎn)變保障標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻，讓部分被征地農(nóng)民有法可依。

再次，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與其他養(yǎng)老保險險種的銜接是阻礙農(nóng)民保障工作的最大困難，各種養(yǎng)老保險之間缺乏有效地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使實際操作中出現(xiàn)各政策之間的矛盾和空白，因此，緩解矛盾和填補空白的行政立法工作迫在眉睫。

最后，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險屬縣（市）級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，異地繳費、轉(zhuǎn)移困難，存在多種限制，多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老基金存在潛在風(fēng)險，最行之有效的解決途徑是出臺全疆統(tǒng)一的地方性法規(guī)，將統(tǒng)籌層次提高到自治區(qū)級，由自治區(qū)統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌。

（三）就業(yè)過程中的法律保護

地方政府雖然提供了一系列就業(yè)崗位，創(chuàng)新了許多就業(yè)形式，但被征地農(nóng)民大部分文化程度較低，在市場經(jīng)濟條件下，用人單位對就業(yè)者的要求不斷提高，因此，大大限制了失地后重新就業(yè)的機會。因此，自治區(qū)行政立法時應(yīng)重視被征地農(nóng)民的就業(yè)問題，規(guī)定農(nóng)民就業(yè)的動態(tài)跟蹤監(jiān)測機制，從立法上保障被征地農(nóng)民就業(yè)問題。

五、解決矛盾過程中的司法保障

首先，在征地的始終，要為被征地農(nóng)民提供法律援助，提供平等的行政救濟、司法救濟的渠道和機會。法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織法律援助人員，為經(jīng)濟困難或特殊案件的人給予無償提供法律服務(wù)的一項法律保障制度。主要應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民也納入法律援助的申請條件中，政府和社會專門的法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為被征地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其提供平等的享有行政救濟、司法救濟權(quán)利的渠道和機會。

其次，政府要堅持依法行政，杜絕違法征地等現(xiàn)象的出現(xiàn)。朱镕基總理曾說過：“我們政府機關(guān)應(yīng)該處在一個公正的、客觀的地位，去實施監(jiān)督?！闭鳛榉傻膱?zhí)行者、公共利益的保護者，應(yīng)當(dāng)樹立正確的政績觀，并且自己首先應(yīng)當(dāng)忠實遵循保護公共利益的法規(guī)，將法律有關(guān)公共利益的規(guī)定作為自己行動的指針，并在直接事關(guān)自身的行動中，模范遵守法律和維護公共利益，而不是反其道而行之。

再次，法律監(jiān)督機關(guān)、執(zhí)法、司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好自己的本職工作，擺正自己在征地過程中的位置，發(fā)揮自己應(yīng)有作用。只有堅持按照法律程序進行征地相關(guān)工作，努力與被征收人達成補償協(xié)議，才能最大限度地維護被征收人的利益，降低被征地農(nóng)民與政府發(fā)生矛盾的幾率。

解決好農(nóng)民權(quán)益問題不僅是中國社會發(fā)展的基石，更是社會穩(wěn)定和諧發(fā)展的前提。構(gòu)建和諧社會，和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民存在著千絲萬縷的聯(lián)系。只有善待農(nóng)民，中國才有一個穩(wěn)定和繁榮的未來！最后，筆者希望能夠盡快制定我國 《土地征收法》，只有不斷完善相關(guān)立法，才能進一步保障農(nóng)民合法權(quán)益，改變被征地農(nóng)民弱勢地位。

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[2]陳小君等.農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004

[3]張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究[M]北京：法律出版社，2006：519

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[5]薛剛凌，王霽霞.土地征收補償制度研究[J].政法論壇，2005，（2）

[6]馮留坡.關(guān)于被征地農(nóng)民的權(quán)益保障研究[J].法制與經(jīng)濟，2008，（6）

[7]張建飛.征地過程中農(nóng)民權(quán)益的法律保護——征地法律制度完善探析[J].法學(xué)雜志，2005，（3）

[8]李積霞.論城市化進程中被征地農(nóng)民權(quán)利保障的法律維護[C].中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2010年會論文集，2010