●商 淼

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐與思考
——以山東省莒縣為例

●商 淼

近年來，山東省莒縣按照省、市深化預(yù)算績(jī)效管理的部署要求，把績(jī)效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，積極探索實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，構(gòu)建規(guī)范節(jié)儉的預(yù)算管理機(jī)制，取得了明顯成效。

一、開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要做法

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是將企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念和市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入預(yù)算管理，注重責(zé)任和效率，是政府績(jī)效管理的重要組成部分，對(duì)提高財(cái)政支出效率和資金使用效益具有重要作用。近年來，莒縣財(cái)政局根據(jù)省、市要求，按照“先建制度、先搭框架、先行試點(diǎn)、逐步推開”的原則，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了試點(diǎn)探索，取得了初步成效。

（一）建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系

根據(jù)山東省、市文件精神，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合莒縣實(shí)際，2012年制定出臺(tái)了《莒縣財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》和《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作方案》，明確預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的涵義、范圍、內(nèi)容、程序、指標(biāo)分類及結(jié)果應(yīng)用等，建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系。召開預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)專題培訓(xùn)會(huì)議，安排部署績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作任務(wù)，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，明確財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室、項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目實(shí)施單位的職責(zé)分工，通過建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)開展奠定制度基礎(chǔ)。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)

按照“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，重點(diǎn)選取社會(huì)關(guān)注度高、關(guān)系民生保障的項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。2012年選取了政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革、農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制改革、重大公共衛(wèi)生等5個(gè)項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，在積累經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，今年又選取了農(nóng)村網(wǎng)化工程、農(nóng)村改廁、優(yōu)撫對(duì)象危房改造、金融企業(yè)涉農(nóng)貸款、教育費(fèi)附加安排支出等7個(gè)項(xiàng)目開展評(píng)價(jià)，通過開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，先搭建起預(yù)算績(jī)效的框架，為下步全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

（三）嚴(yán)格預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)程序步驟

按照山東省、市績(jī)效評(píng)價(jià)工作程序，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要包括單位自評(píng)和財(cái)政綜合評(píng)價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)。在單位自評(píng)階段，主要是要求項(xiàng)目實(shí)施單位圍繞績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、項(xiàng)目執(zhí)行及實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，找準(zhǔn)項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)差異，分析存在差異的原因，填報(bào)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)表和項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告送項(xiàng)目主管部門，經(jīng)項(xiàng)目主管部門審核確認(rèn)后報(bào)送財(cái)政局。在財(cái)政綜合評(píng)價(jià)階段，縣財(cái)政與項(xiàng)目主管部門抽調(diào)專門人員，成立績(jī)效評(píng)價(jià)工作小組，深入項(xiàng)目實(shí)施單位，圍繞財(cái)務(wù)規(guī)章制度是否健全、資金使用管理是否規(guī)范、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益是否明顯等開展綜合評(píng)價(jià)。按照定量與定性相結(jié)合的原則，通過座談了解、查閱賬表憑證、實(shí)地勘查、調(diào)查問卷等方式，收集項(xiàng)目實(shí)施的批復(fù)文件、決算驗(yàn)收?qǐng)?bào)告以及出臺(tái)的管理文件等資料，了解受益對(duì)象滿意程度，對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)判，形成綜合評(píng)價(jià)報(bào)告。

（四）探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

1、為督促預(yù)算單位樹立預(yù)算績(jī)效理念，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。一是抓好督促考核。把實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)作為全局重點(diǎn)突破工作來抓，將工作開展情況納入縣局對(duì)科室工作目標(biāo)、對(duì)單位財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化考核內(nèi)容，督促業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位積極主動(dòng)地抓好此項(xiàng)工作。二是抓好績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。從編制2012年預(yù)算開始，要求所有預(yù)算單位投資類項(xiàng)目支出必須申報(bào)支出績(jī)效目標(biāo)，作為項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，縣財(cái)政不斷加大對(duì)績(jī)效目標(biāo)審核力度，在項(xiàng)目的遴選、排序上重點(diǎn)考慮績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置情況，未按要求填報(bào)績(jī)效目標(biāo)的，預(yù)算不予考慮。逐步把評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度安排財(cái)政預(yù)算的重要參考依據(jù)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)良的項(xiàng)目單位，在安排預(yù)算時(shí)給予優(yōu)先考慮；對(duì)于無正當(dāng)理由未達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)意見未實(shí)施整改的項(xiàng)目單位，在安排預(yù)算時(shí)應(yīng)從緊考慮或不予安排。

2、通過兩年來的探索實(shí)施，莒縣預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)取得了初步成效。一是部門績(jī)效理念和責(zé)任意識(shí)有一定增強(qiáng)。通過開展績(jī)效自評(píng)和財(cái)政綜合評(píng)價(jià)，目前部門支出績(jī)效意識(shí)有一定增強(qiáng)，“要錢不隨意，花錢講效益”的績(jī)效理念逐漸深入。二是項(xiàng)目資金使用績(jī)效有一定提高。針對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)提出意見建議，促進(jìn)了項(xiàng)目資金使用績(jī)效的提高。例如2012年對(duì)重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目農(nóng)村孕產(chǎn)婦補(bǔ)服葉酸項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目存在實(shí)施進(jìn)度較慢、資金使用效率不高等問題。衛(wèi)生部門非常重視評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題，制定了整改措施，要求項(xiàng)目單位加快實(shí)施進(jìn)度，2013年項(xiàng)目實(shí)施有了明顯改善。三是促進(jìn)了部門財(cái)務(wù)管理水平提高。如對(duì)政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，針對(duì)法院、司法局等部門政法辦案經(jīng)費(fèi)與正常公用經(jīng)費(fèi)一起核算，容易發(fā)生日常公用經(jīng)費(fèi)擠占辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的情況，提出了“規(guī)范辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理，單獨(dú)科目核算”的建議，政法部門以此次評(píng)價(jià)為契機(jī)，設(shè)立單獨(dú)科目核算辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，確保?？顚Ｓ?，進(jìn)一步提高了基層政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平。

二、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的困難和問題

（一）績(jī)效管理理念還需進(jìn)一步樹立

經(jīng)過近兩年的試點(diǎn)探索，各部門（單位）對(duì)績(jī)效管理的一定認(rèn)識(shí)，但總體而言，長(zhǎng)期形成的“重分配、輕管理、重支出、輕績(jī)效”的觀念沒有根除，對(duì)實(shí)施績(jī)效管理改革，少數(shù)部門（單位）認(rèn)識(shí)不到位，工作積極性不高，存在被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象。

（二）績(jī)效管理制度體系不健全

目前山東省縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理剛剛處于起步階段。績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)面偏小、范圍偏窄、資金量不大，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，指標(biāo)設(shè)置較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計(jì)分也缺乏科學(xué)的方法，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用還主要停留在反映情況、找出問題，完善制度等方面。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)事后特征明顯

目前開展的績(jī)效評(píng)價(jià)大多為事后評(píng)價(jià)，由于事前未設(shè)定明確的績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目論證不夠充分，事后績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)的依據(jù)，全過程管理有所欠缺，執(zhí)行中的監(jiān)控關(guān)注重點(diǎn)仍然局限于支出進(jìn)度和資金安全性，對(duì)績(jī)效實(shí)現(xiàn)的趨勢(shì)關(guān)注不多，導(dǎo)致評(píng)價(jià)質(zhì)量不高。

三、解決對(duì)策及建議

（一）進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)

要充分利用會(huì)議、文件、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及深入部門討論等多種方式，加大宣傳力度，不斷樹立部門的績(jī)效理念，進(jìn)一步提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，逐步構(gòu)建起“安排有預(yù)算、支出有監(jiān)督、績(jī)效有評(píng)價(jià)、結(jié)果有反饋”的預(yù)算績(jī)效管理新體系。

（二）加快預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)

開展試點(diǎn)是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的突破口。要按照“先易后難、分步實(shí)施”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理積累經(jīng)驗(yàn)。

1、著重推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效管理試點(diǎn)。一方面注重“擴(kuò)面增量”，增加各級(jí)預(yù)算部門自評(píng)項(xiàng)目的數(shù)量，不斷擴(kuò)大覆蓋范圍；另一方面注重“提質(zhì)增效”，選取社會(huì)關(guān)注度高、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)，并努力提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，注重實(shí)效。

2、逐步拓展績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。在項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，逐步開展部門預(yù)算、財(cái)政政策和財(cái)政綜合績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，向單位績(jī)效評(píng)價(jià)、部門績(jī)效評(píng)價(jià)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)推進(jìn)，從微觀控制著手，逐步實(shí)現(xiàn)宏觀控制，提高預(yù)算的整體績(jī)效水平。

（三）不斷強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)反饋給被評(píng)價(jià)部門和單位，作為其改進(jìn)預(yù)算管理、提高公共服務(wù)水平的重要依據(jù)。在當(dāng)前階段將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，是加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的有效措施，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的要予以表揚(yáng)或繼續(xù)支持；績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的要予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改。逐步建立績(jī)效問責(zé)制度，充分體現(xiàn)財(cái)政資金使用主體責(zé)任，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機(jī)制。要研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，不斷改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

（四）加大培訓(xùn)力度

通過舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種方式加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財(cái)政干部和部門干部的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高他們的理論水平，為開展績(jī)效預(yù)算管理提供智力支持?！?/p>

（作者單位：山東省莒縣財(cái)政局 ）