□張斌

作者：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士

一、引言

上世紀(jì)80年代，西方國(guó)家掀起了預(yù)算改革的浪潮，逐步啟動(dòng)了以結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算制度。相對(duì)于上世紀(jì)50年代美國(guó)胡佛委員會(huì)提出的績(jī)效預(yù)算而言，新績(jī)效預(yù)算制度，不但強(qiáng)調(diào)“績(jī)”，即產(chǎn)出，更注重“效”，也就是結(jié)果或者效果。我國(guó)對(duì)于績(jī)效預(yù)算的研究起步主要在2002年之后。1998年公共財(cái)政體制建立之后，財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，引發(fā)國(guó)債負(fù)擔(dān)率快速上升，向國(guó)際警戒線水平接近，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。我國(guó)每年大規(guī)模的財(cái)政投入雖然也使產(chǎn)出大量增加，但這種產(chǎn)出是以高投入為代價(jià)的，因此，效率十分低下，財(cái)政效率損失風(fēng)險(xiǎn)也在不斷提高。傳統(tǒng)預(yù)算管理模式使得國(guó)家財(cái)政投入大，但效果卻不明顯，這也是我國(guó)只重視預(yù)算投入的合規(guī)性而忽視財(cái)政投入的效果所致。國(guó)家也意識(shí)到傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的缺陷，正在逐步向以追求結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變。中央政府逐步放松對(duì)預(yù)算投入的控制，在多個(gè)地區(qū)實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)，各地方政府也結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，積極探索績(jī)效預(yù)算管理模式，先后出現(xiàn)了“河北模式”、“浦東模式”、“浙江模式”等多個(gè)有代表的績(jī)效預(yù)算管理模式，但這些績(jī)效預(yù)算管理模式與真正的政府績(jī)效預(yù)算管理相比，差距還很大，也不具有普及性。本文將通過(guò)梳理近年來(lái)國(guó)外績(jī)效預(yù)算理論發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以此來(lái)指導(dǎo)我國(guó)政府績(jī)效預(yù)算管理的發(fā)展。

二、新績(jī)效預(yù)算理論與實(shí)踐的最新進(jìn)展

（一）新績(jī)效預(yù)算：內(nèi)涵和外延

美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)在胡佛委員會(huì)提出的績(jī)效預(yù)算概念的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行了拓展，形成了新績(jī)效預(yù)算。新績(jī)效預(yù)算是以任務(wù)驅(qū)動(dòng)和結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，它包括所有與預(yù)算投入和產(chǎn)出相關(guān)聯(lián)的預(yù)算重組，績(jī)效預(yù)算關(guān)注的焦點(diǎn)是公共項(xiàng)目的結(jié)果，也就是公共項(xiàng)目是否最大程度的促進(jìn)了公共利益，實(shí)現(xiàn)了某種社會(huì)期望，它側(cè)重于對(duì)政府行為責(zé)任和績(jī)效進(jìn)行衡量。新績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)不僅僅是提高財(cái)政投入效率，更重要的是提高其預(yù)算支出后公眾的滿意度（Zeng Congqin，2007）。

后來(lái)學(xué)者對(duì)新績(jī)效預(yù)算的核心要素進(jìn)行了研究。C.Lorenz（2012）提出績(jī)效預(yù)算包括六大核心要素，一是中期框架與目標(biāo)。政府中期框架內(nèi)戰(zhàn)略規(guī)劃是績(jī)效預(yù)算的重要組成部分，它包含了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)以及要達(dá)到的期望結(jié)果，戰(zhàn)略規(guī)劃期限一般為3～5年。目標(biāo)包括長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)，長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)緊密聯(lián)系，長(zhǎng)期目標(biāo)要通過(guò)單一方案的短期目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)，除此之外還包括跨年度社會(huì)目標(biāo)和年度計(jì)劃目標(biāo)。二是政府項(xiàng)目的組織方案與指標(biāo)的設(shè)置。在政府項(xiàng)目的組織方案中，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為基礎(chǔ)對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行分類，項(xiàng)目中的每項(xiàng)工作要與相應(yīng)的部門(mén)或機(jī)構(gòu)的特定目標(biāo)掛鉤。指標(biāo)設(shè)置要考慮定量測(cè)度的可行性，同時(shí)還要能反映出項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并能夠向公眾傳達(dá)政府項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)和宗旨。三是以監(jiān)測(cè)、評(píng)估、績(jī)效衡量為元素構(gòu)建政府績(jī)效信息收集體系，用于執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)測(cè)、程序的評(píng)估以及結(jié)果或者效果的衡量?？?jī)效信息是包羅萬(wàn)象的，主要通過(guò)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置來(lái)獲取。四是激勵(lì)機(jī)制和績(jī)效信息的整合要用于政府決策過(guò)程中。由于績(jī)效信息不能夠直接產(chǎn)生有用的結(jié)果，也不能直接用于政府決策過(guò)程，因此，在使用績(jī)效信息前需要對(duì)其進(jìn)行整合?？?jī)效信息的使用包含兩層含義，一方面它要被納入到政府機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目資金分配的決策過(guò)程;另一方面，績(jī)效信息還要服務(wù)于政府一般決策過(guò)程?？?jī)效預(yù)算只有績(jī)效信息對(duì)政府機(jī)構(gòu)資金產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的情況下才會(huì)形成，績(jī)效信息影響決策過(guò)程，反過(guò)來(lái)，決策過(guò)程也會(huì)影響績(jī)效，所以，建立與機(jī)構(gòu)個(gè)體獎(jiǎng)懲相關(guān)的激勵(lì)制度是必要的。財(cái)政部門(mén)常采取三種基本激勵(lì)機(jī)制用于激勵(lì)部門(mén)或機(jī)構(gòu)：貨幣獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、彈性管理機(jī)制和公眾認(rèn)可機(jī)制。五是績(jī)效審計(jì)和提高財(cái)政透明度?？?jī)效預(yù)算的間接目的是實(shí)行程度更大的靈活性管理，但更大的自主權(quán)也增大了部門(mén)或機(jī)構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生偏差的可能性，因此需要對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。提高財(cái)政的透明度可以提升公眾對(duì)政府目標(biāo)的認(rèn)可度，公眾也可以隨時(shí)觀察到政府目標(biāo)的履行情況以及政府的效率。六是績(jī)效預(yù)算元素的構(gòu)成。完整的政府績(jī)效預(yù)算主要包括中期框架與目標(biāo)、項(xiàng)目方案與指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效信息收集、績(jī)效信息整合、財(cái)政透明度。

（二）新績(jī)效預(yù)算：績(jī)效評(píng)估

績(jī)效評(píng)估是新績(jī)效預(yù)算的重要組成部分和關(guān)鍵點(diǎn)，前期所有工作的努力就是為了績(jī)效評(píng)估，績(jī)效評(píng)估如果出現(xiàn)問(wèn)題，那么新績(jī)效預(yù)算改革就有可能失敗。就績(jī)效評(píng)估的主體來(lái)說(shuō)，各國(guó)都不同。在英國(guó)，由隸屬于國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估考量，并且該委員會(huì)還開(kāi)發(fā)了一套綜合政府績(jī)效評(píng)估體系，包括綜合評(píng)價(jià)、資源使用評(píng)價(jià)、服務(wù)評(píng)價(jià)和發(fā)展方向評(píng)價(jià)四個(gè)部分（Paul.D,2011；呂昕陽(yáng)，2011）。在美國(guó)，由國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)專門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估工作。政府績(jī)效評(píng)估從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次展開(kāi)，宏觀評(píng)估主要是指全政府績(jī)效評(píng)估，對(duì)象是政府執(zhí)行《總統(tǒng)管理議程》五項(xiàng)改革的進(jìn)展情況，五項(xiàng)改革包括人力資本戰(zhàn)略投資、競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)、改善財(cái)務(wù)績(jī)效、電子政府以及預(yù)算績(jī)效整合；中觀評(píng)估主要是指部門(mén)績(jī)效評(píng)估，對(duì)象是政府各部門(mén)財(cái)政年度內(nèi)部門(mén)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；微觀評(píng)估主要是指項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，通過(guò)使用項(xiàng)目評(píng)估評(píng)級(jí)工具對(duì)政府預(yù)算支出項(xiàng)目管理情況進(jìn)行評(píng)估（張志超，2006）。但在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，又創(chuàng)設(shè)了白宮績(jī)效，協(xié)調(diào)項(xiàng)目產(chǎn)出的跨機(jī)構(gòu)協(xié)作問(wèn)題，同時(shí)提出了評(píng)估就業(yè)行動(dòng)方案、消減預(yù)算項(xiàng)目清單,要求機(jī)構(gòu)設(shè)立高優(yōu)先排序的績(jī)效目標(biāo)以及將政府行為效果從項(xiàng)目評(píng)價(jià)中分離出來(lái)，增強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)價(jià)水平等方面的預(yù)算績(jī)效改革（任曉輝，2012）。在澳大利亞，實(shí)行績(jī)效評(píng)估主體多元化和鼓勵(lì)公民廣泛參與。首先由總理內(nèi)閣部設(shè)置的政府服務(wù)籌劃指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)全國(guó)政府服務(wù)整體進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，主要方面包括政府整體服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、政府職能定位及履行、公眾滿意度等方面。由政府各部門(mén)按照聯(lián)邦財(cái)政部指定的評(píng)價(jià)原則對(duì)部門(mén)績(jī)效展開(kāi)評(píng)估，但績(jī)效評(píng)價(jià)方案由各部門(mén)自行準(zhǔn)備，聯(lián)邦財(cái)政部還不定期向各部門(mén)提供好的評(píng)價(jià)案例作為參考（陳志斌，2012）。作為新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的新加坡，其部門(mén)績(jī)效評(píng)估主要包括三個(gè)方面：預(yù)算完成比例、目標(biāo)完成情況和資本化成本。其中資本化成本主要用于評(píng)估部門(mén)資源利用的效果，其預(yù)算執(zhí)行結(jié)果報(bào)告由審計(jì)署內(nèi)部的共同會(huì)計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)審編（王曉明、譚靜，2010）。法國(guó)創(chuàng)立了“任務(wù)——項(xiàng)目——行動(dòng)”三層級(jí)新公共預(yù)算框架，在這種框架下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目的可操作型負(fù)責(zé)人以及預(yù)算的可操作型單位負(fù)責(zé)人在擁有較大運(yùn)用和分配資源權(quán)力的同時(shí)，都要對(duì)既定目標(biāo)負(fù)責(zé)，其工作行動(dòng)和結(jié)果都要被納入績(jī)效考核體系。這樣一來(lái)，框架內(nèi)的所有層級(jí)的負(fù)責(zé)人都必須要達(dá)到公共政策目標(biāo)結(jié)果及其相對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要求，由此構(gòu)成了法國(guó)績(jī)效預(yù)算的評(píng)估體系（黃嚴(yán)，2011）。

（三）新績(jī)效預(yù)算：績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用

新績(jī)效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的，因此對(duì)績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用就顯得尤為重要?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通常都是以績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告為載體，被不同部門(mén)和管理者使用。一般而言，西方國(guó)家的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果主要被部門(mén)管理者和預(yù)算分配部門(mén)更多的使用。對(duì)部門(mén)管理者來(lái)說(shuō)，他們可以根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)調(diào)整政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，同時(shí)為評(píng)價(jià)結(jié)果中出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決方案。而對(duì)預(yù)算分配部門(mén)而言，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為調(diào)整年度預(yù)算分配的重要依據(jù)。當(dāng)然，也有國(guó)家根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)改善公共管理的，如澳大利亞績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果用于指導(dǎo)議會(huì)、總理內(nèi)閣部、財(cái)政部以及其它部門(mén)公共管理的改進(jìn)，同時(shí)為政府宏觀決策提供參考。部門(mén)績(jī)效信息主要作為財(cái)政部和部門(mén)審核預(yù)算支出的依據(jù)和參考。

三、新績(jī)效預(yù)算管理對(duì)政府改革的要求

新績(jī)效預(yù)算管理是一種全新的預(yù)算管理模式，新績(jī)效預(yù)算的實(shí)施不僅僅是預(yù)算模式的轉(zhuǎn)變，它同時(shí)要求配套改革政府部門(mén)。首先，要求政府立法部門(mén)建立健全法律法規(guī)體系，使新績(jī)效預(yù)算能在法律的框架下推進(jìn)，并使之規(guī)范化、制度化。例如法國(guó)建立了有關(guān)新績(jī)效預(yù)算實(shí)施的《財(cái)政組織法》。澳大利亞先后建立和修訂了《基于績(jī)效的支付協(xié)議法案》、《審計(jì)長(zhǎng)法》、《預(yù)算報(bào)表誠(chéng)信法》、《財(cái)政管理及問(wèn)責(zé)法》以及《公共服務(wù)法》，美國(guó)通過(guò)了《政府績(jī)效與成果法案》等。其次，轉(zhuǎn)變政府職能改變官僚體制作風(fēng)，是實(shí)施新績(jī)效預(yù)算管理的前提。英國(guó)政府通過(guò)建立公共利益目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)顧客服務(wù)意識(shí)，提高公共資源利用效率。美國(guó)紐約州發(fā)布《重塑政府系列報(bào)告——績(jī)效評(píng)估和預(yù)算》來(lái)推動(dòng)政府改革。第三，改革政府會(huì)計(jì)核算制度。政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方面就是政府活動(dòng)成本的衡量，而只有權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算模式才能夠準(zhǔn)確衡量政府的活動(dòng)成本，所以，新績(jī)效預(yù)算推行必須要有權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算模式與之相匹配。英國(guó)為了測(cè)量政府績(jī)效，通過(guò)頒布《政府資源和賬目法案》，以立法的形式來(lái)全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度。新西蘭通過(guò)頒布《財(cái)務(wù)報(bào)告法案》來(lái)強(qiáng)化公共部門(mén)對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)原則的應(yīng)用。第四，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。西方各國(guó)基本都成立了獨(dú)立于政府部門(mén)而專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)政府部門(mén)的績(jī)效進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的部門(mén)。（Sandra.T.and Henk.J.2010)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)成功的績(jī)效審計(jì)能夠有效地推動(dòng)政治民主化進(jìn)程，而這也正符合新績(jī)效預(yù)算傾向公眾的思想。除此之外，政府要提高財(cái)政透明度，加強(qiáng)政府各方面的信息公開(kāi)力度，這是一個(gè)老生常談的問(wèn)題，但也是新績(jī)效預(yù)算實(shí)施的重要阻力。

四、新績(jī)效預(yù)算面臨的挑戰(zhàn)

以結(jié)果為導(dǎo)向的新績(jī)效預(yù)算被越來(lái)越多的國(guó)家所認(rèn)可和接受，同時(shí)也成為各國(guó)預(yù)算管理改革的方向。但是真正全面推行新績(jī)效預(yù)算管理，還面臨許多挑戰(zhàn)和困難。學(xué)界和政府部門(mén)普遍認(rèn)為以下幾方面是新績(jī)效實(shí)施面臨的重要挑戰(zhàn)。首先是以績(jī)效信息為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)的獲取?？?jī)效信息是實(shí)施績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵，如果績(jī)效信息無(wú)法獲取，或者數(shù)據(jù)質(zhì)量不高都會(huì)影響到績(jī)效評(píng)估的結(jié)果；再者就是績(jī)效信息如何被有效地整合進(jìn)入政府的決策過(guò)程中。其次是各級(jí)政府的支持。新績(jī)效預(yù)算的實(shí)施要涉及政府內(nèi)部不同部門(mén)間利益的重新調(diào)整，這種調(diào)整可能會(huì)觸及到既得者的利益，因此會(huì)受到較大的改革阻力。最后是組織的績(jī)效評(píng)估與個(gè)人績(jī)效評(píng)估的結(jié)合，績(jī)效評(píng)估與部門(mén)使命和戰(zhàn)略目標(biāo)的結(jié)合，績(jī)效評(píng)估的階段性和政府目標(biāo)的可持續(xù)性的問(wèn)題等等。因此新績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)施需要采取漸進(jìn)模式，在改革中尋求突破，在突破中加強(qiáng)制度建設(shè)，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。

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