袁敬偉 朱玥

(吉林建筑大學，長春130118)

人口的大規(guī)模流動推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展，這是國家現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢.以農(nóng)民工為主體的流動人口涌入城市，在某種程度上實現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移與分流，為城市社會發(fā)展和經(jīng)濟增長提供了勞動力資源，為推動我國城鎮(zhèn)化進程注入了新的動力，也通過將不同地域的文化載入社區(qū)為城市社區(qū)的建設(shè)帶來了活力.同時，人口的大規(guī)模流動也給城市和城市社區(qū)的建設(shè)與管理提出了許多新課題.

1 城市社區(qū)流動人口產(chǎn)生的社會背景

改革開放以來，我國各地區(qū)經(jīng)濟總體取得了巨大發(fā)展，但不同地區(qū)之間發(fā)展水平仍參差不齊，導致經(jīng)濟差距越拉越大，經(jīng)濟上的差距激發(fā)了人口流動的動力.第六次全國人口普查結(jié)果顯示:2010年我國流動人口總數(shù)已達2.21億人，比2000年增長82.89 %.其中外來流動人口有476萬人，占37.48 %［1］.分析當前的狀況，我國人口流動已經(jīng)由二十世紀80年代中后期的“單身外出”轉(zhuǎn)化為“舉家遷徙”的形式，城鎮(zhèn)化進程的加快更推動著人口流動的加劇.流動人口的文化基礎(chǔ)和勞動技能不同，他們通過流動從事著不同的社會職業(yè)、分散居住在不同的地方，史無前例的規(guī)模巨大的人口流動，使城市社區(qū)人口呈現(xiàn)出動態(tài)流動性的趨勢特征.

2 城市社區(qū)流動人口引發(fā)的突出社會問題

在我國，人口流動也僅僅是20余年的歷史，但這一龐大的群體及其中的個體，他們的人生和生活境況都已發(fā)生了翻天覆地的變化，他們對社會的推動和沖擊也是巨大的.

第一，流動人口的大量涌入打破了傳統(tǒng)的城市管理體系，城市社區(qū)運行和管理的負荷劇增.流動人口的流動性及其流動的隱蔽性、復雜性，決定了流動人口的職業(yè)及住所等都存在不穩(wěn)定性，使城市治安管理、計劃生育管理、衛(wèi)生管理和教育與文化管理等工作更加復雜和困難.城市流動人口主要來自于經(jīng)濟和社會發(fā)展相對落后的地區(qū).總體上講，以農(nóng)民工為主體的流動人口受教育程度較低，法律觀念較淡薄，易于發(fā)生對于本來就不夠完善的城市管理上的沖擊，影響城市和城市社區(qū)管理的現(xiàn)象，如偷稅漏稅、干擾市場管理秩序、破壞城市衛(wèi)生環(huán)境等問題大量存在;加之城市原有居民對流動人口在某種程度上存在的排他性，心理危機和社會轉(zhuǎn)型時期的種種道德失衡導致部分流動人口中產(chǎn)生的違法犯罪現(xiàn)象等.流動人口問題解決不好，不僅會擾亂正常的社會秩序，影響城市社區(qū)的文明和安定，而且也會影響整個城市及社會的發(fā)展和穩(wěn)定.

第二，以農(nóng)民工為主體的流動人口參與城市勞動力市場競爭，客觀上造成了勞動力水平的降低.流動人口在市場壓力下，為了在嚴峻的就業(yè)競爭環(huán)境中生存和發(fā)展，不得不降低薪酬待遇要求、放棄通過簽訂相關(guān)的勞動合同等手段保護自身合法權(quán)益，為勞動者合法權(quán)益保護和勞動爭議、糾紛的處理帶來了困難.一些無良的雇主也借機壓低雇工薪資水平，不為農(nóng)民工提供必備的工作和生活條件，致使流動人口的勞動安全甚至生命安全難以保障，惡性安全事故時有發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定與和諧.

第三，流動人口在城市中仍居于弱勢地位，流動人口在社區(qū)中屬于弱勢群體.一些地方關(guān)于城市社區(qū)流動人口管理長期存在著的重管制、輕服務(wù)的狀況依然沒有改變，社區(qū)對于流動人口合法權(quán)益的保護不到位，社區(qū)流動人口服務(wù)的供求矛盾突出，城市社區(qū)對于流動人口這一弱勢群體的支持和幫助亟待加強.

3 創(chuàng)新城市社區(qū)流動人口管理與服務(wù)

近年來，中央和地方針對城市社區(qū)流動人口管理，先后推出政策措施，城市社區(qū)流動人口管理進一步規(guī)范，城市社區(qū)流動人口管理狀況有了新的改觀.但是，按照黨的十八大關(guān)于構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系的新要求，圍繞加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制;加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系;加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制;加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制［2］，這一推進社會管理體制改革的目標定位，我國社會管理包括城市社區(qū)流動人口管理改革的任務(wù)繁重艱巨.

城市社區(qū)流動人口管理與服務(wù)，需要從提高社會管理科學化水平的方向上加以規(guī)劃，必須加強社會管理法律制度和體制機制建設(shè)、加強社會管理人才隊伍及其能力建設(shè)和加強管理信息化建設(shè)等，必須改革政府提供公共服務(wù)的方式，強化基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強社區(qū)服務(wù)功能，明確企事業(yè)單位、人民團體等社會組織在社會管理和服務(wù)中的責任，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮人民群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用.

首先，改革戶籍制度.戶籍制度改革是創(chuàng)新流動人口管理的重點和難點.戶籍制度改革要從原來的外來人口“高門檻、一次性”向“低門檻、漸進式”的獲得權(quán)益方式過渡，即外來人口只要在流入地有合法體面的住所，就準許進行常住登記，發(fā)放暫住證.取得暫住證的條件可根據(jù)各地的實際情況做適當調(diào)整，但門檻不應(yīng)太高.在此基礎(chǔ)上，以暫住證作為享受所在城市居民基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的條件，以醫(yī)保、社保參保年限及居住年限作為附加待遇的享受條件.要賦予持有暫住證的人口享受和原有居民同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、免費義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等權(quán)利和同等的基本醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的制度保障.雖然各地在賦予流動人口選舉權(quán)方面已進行了一些積極的探索，但大多數(shù)外來人口還不能或不愿參加居住地的選舉.現(xiàn)階段，應(yīng)適當?shù)亟档屯鈦砣丝趨⑦x的門檻，只要持有暫住證就可以參加選舉.組織者的主要任務(wù)是積極動員符合相應(yīng)條件的流動人口參加選舉，而不必擔心個別人在兩地重復行駛選舉權(quán);流動人口的被選舉權(quán)可按照居住年限等條件酌情限制.應(yīng)面向所有流動人口優(yōu)先提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，因為這是關(guān)系人口健康的重要社會保障.要貫徹權(quán)利和義務(wù)對等原則，堅持在個人繳費基礎(chǔ)上平等享有醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的改革方向，只要持有暫住證的居民就可以參加這些保險項目.還要及時給予流動人口無條件的臨時性救助.對于從異地流動而來的人口遇到就業(yè)、生活等困難時，流入地政府應(yīng)無條件地對其提供臨時援助和救濟.雖然目前我國已經(jīng)建立了臨時救助體系，但其職能發(fā)揮尚不還需要進一步加強和完善臨時救助體系建設(shè).

其次，創(chuàng)新管理體制.現(xiàn)行的城市社區(qū)流動人口管理體制存在著管理職能配置和組織機構(gòu)設(shè)置不科學、管理職責和權(quán)限不明晰等明顯的弊端，必須著力改革創(chuàng)新.改革和創(chuàng)新城市社區(qū)流動人口管理體制，一是在管理職能上突出社區(qū)的流動人口服務(wù)職能，使社區(qū)流動人口管理職能配置與城鎮(zhèn)化進程中人口流動的新形勢相適應(yīng)，包括流動人口職業(yè)技能培訓服務(wù)、生活救助與法律援助、子女教育的組織協(xié)調(diào)、法制宣傳教育和文化娛樂活動的組織等;二是在組織保證上進一步規(guī)范社區(qū)流動人口管理機構(gòu)，要根據(jù)實際人口規(guī)模劃定社區(qū)，科學設(shè)定居民委員會的人員編制，加強流動人口服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，按照職業(yè)化、專業(yè)化的標準加強高素質(zhì)社區(qū)流動人口管理工作者隊伍建設(shè)，為社區(qū)流動人口管理和服務(wù)提供經(jīng)費保證等;三是調(diào)適社區(qū)流動人口管理權(quán)限，促進城市流動人口管理與服務(wù)權(quán)責一致，落實城市社區(qū)應(yīng)有的基層管理責任和權(quán)力［3］.

再次，推進信息化建設(shè).管理信息化是管理科學化的重要組成部分.在城市社區(qū)流動人口管理與服務(wù)過程中，信息具有決定性的作用，運用信息化手段保證工作的有效性，進而提高流動人口管理與服務(wù)的科學化水平非常必要.要通過信息化建設(shè)，科學進行社情民意調(diào)查，保證流動人口管理信息的真實性和有效性.其中，包含了解流動人口生存、生活、生產(chǎn)狀態(tài)，掌握流動人口的社會訴求及其對社區(qū)管理與服務(wù)工作績效的評價.還包括針對流動人口管理面臨的社會治安、城市管理、人口管理、社會事業(yè)建設(shè)等諸多嚴峻挑戰(zhàn)，通過管理信息系統(tǒng)，把流動人口的就業(yè)登記、居住證申辦、居住登記等信息采集歸為一體，使流動人口信息與勞動就業(yè)和房屋租賃等信息掛鉤，完善服務(wù)功能，構(gòu)建動態(tài)化、精細化的流動人口服務(wù)管理體系.也包括通過電子政務(wù)信息交換平臺，整合各類信息資源，實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享，系統(tǒng)掌握流動人口居住、就業(yè)、社保、健康、教育等基礎(chǔ)信息，實現(xiàn)從單項管理到綜合管理，確保信息動態(tài)準確，提高管理與服務(wù)的能力和效率.

最后，培育社會組織.在現(xiàn)代“小政府、大社會”的治理格局中，社會組織的地位和作用日益顯現(xiàn)，它既有協(xié)調(diào)社會組織內(nèi)部成員之間利益的功能，也具有協(xié)調(diào)國家與企業(yè)、政府與社會之間關(guān)系的功能;既具有監(jiān)督的功能，又是政府聯(lián)系民眾的橋梁和紐帶，而且社會組織的活動更加靈活多樣、更富有人情味、涉及更多領(lǐng)域.在我國社會組織還沒有成為城市社區(qū)建設(shè)中活躍的重要參與者，主要是因為政府對社會組織管理過嚴，沒有提供良好的發(fā)展環(huán)境和條件.因此，必須通過積極有效的措施，推動社會組織的成長和壯大.

在社會轉(zhuǎn)型時期，政府對流動人口的管理與服務(wù)難以到位.因此，建立流動人口自治組織就具有重要意義.流動人口自治組織的建立，一方面順應(yīng)了社會公共管理模式的要求，是對市場經(jīng)濟條件下流動人口管理方式的有益探索，能夠彌補政府職能部門管理的不足并可節(jié)約管理成本;另一方面，流動人口自治組織能及時的了解實時、全面、動態(tài)的流動人口信息，無疑是為城市社區(qū)對流動人口的管理與服務(wù)提供重要依據(jù).

4 結(jié)語

人口流動是一把雙刃劍，其本身具有特殊性，在對流動人口的管理與服務(wù)上必須科學設(shè)計.城市社區(qū)人口流動性的特點與整個社會管理與社會建設(shè)密切相關(guān)，流動人口對社會發(fā)展所產(chǎn)生的影響意義深遠，政府和社區(qū)都必須正視其引發(fā)的社會問題，并積極采取有效措施，加強流動人口管理與服務(wù).

［1］國家人口和計劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司.中國流動人口發(fā)展報告2010［R］.北京:中國人口出版社，2010.

［2］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［R］.北京:人民出版社，2012.

［3］唐曉陽，陳雅麗.城市社區(qū)流動人口管理體制創(chuàng)新研究［J］.領(lǐng)導科學，2012(3):21-22.