朱紅宇

2012年，江蘇省成為全國三個在全省范圍內(nèi)實(shí)施“全價購機(jī)、先買后補(bǔ)”“資金縣級結(jié)算”“重點(diǎn)機(jī)具普惠”等三項(xiàng)措施的創(chuàng)新試點(diǎn)之一，對其政策創(chuàng)新的利弊及對策進(jìn)行分析，不僅對完善江蘇省農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對完善全國農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策也具有極為重要的參考價值。

1 研究背景

近年來，黨中央、國務(wù)院以及各級地方政府都高度重視農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。2004年以來，在全國范圍內(nèi)實(shí)施的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策推進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速發(fā)展，但政策實(shí)施9年來，其深度和廣度都發(fā)生了較大變化。如資金規(guī)模由2004年的7 000萬元增加到2012年的215億元，補(bǔ)貼機(jī)具種類由2004年的“六機(jī)”擴(kuò)大到2012年的12大類46個小類180個品目等。隨著農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金規(guī)模的逐年擴(kuò)大，省級結(jié)算工作量成倍增長。為簡化程序，提高效率，使省級農(nóng)機(jī)、財政部門將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向監(jiān)督管理，經(jīng)財政部、農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，江蘇省2011年在全國率先進(jìn)行補(bǔ)貼資金結(jié)算層級下放到縣的創(chuàng)新試點(diǎn)，2012年率先進(jìn)行“少數(shù)農(nóng)機(jī)品目在省域內(nèi)滿足所有農(nóng)民申購需求（重點(diǎn)機(jī)具普惠制）”“全價購機(jī)后憑發(fā)票領(lǐng)取補(bǔ)貼（全價購機(jī)）”的創(chuàng)新試點(diǎn)。

2 江蘇農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策創(chuàng)新內(nèi)容

農(nóng)業(yè)部辦公廳、財政部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈2012年農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見〉的通知》（農(nóng)辦財〔2011〕187號）明確要求，2012年在有條件的地區(qū)開展農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼創(chuàng)新試點(diǎn)。經(jīng)農(nóng)業(yè)部財政部批復(fù)同意，江蘇省按照“減少行政權(quán)力、加強(qiáng)社會監(jiān)督”的總體思路，開展了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼創(chuàng)新試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容主要包括結(jié)算資金層級下放、選擇12種機(jī)具滿足省域內(nèi)所有農(nóng)民申購需求補(bǔ)貼和實(shí)行全價購機(jī)憑發(fā)票領(lǐng)取補(bǔ)貼等三項(xiàng)內(nèi)容，但由于“結(jié)算資金層級下放”政策2011年在江蘇已實(shí)施，因此，實(shí)際上2012年的改革創(chuàng)新內(nèi)容主要包括“選擇12種機(jī)具滿足省域內(nèi)所有農(nóng)民申購需求補(bǔ)貼”和“實(shí)行全價購機(jī)憑發(fā)票領(lǐng)取補(bǔ)貼”兩項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)農(nóng)辦財〔2011〕187號文件精神，結(jié)合江蘇省實(shí)際，江蘇省研究制定了《2012年中央和省級財政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實(shí)施辦法》，該辦法整體設(shè)計安排可歸納為：縮小品目范圍、降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行全價購機(jī)、縣級報賬結(jié)算、擴(kuò)大敞開補(bǔ)貼范圍。該辦法規(guī)定了補(bǔ)貼資金安排原則、實(shí)施范圍及補(bǔ)貼資金安排、補(bǔ)貼機(jī)具及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對象和經(jīng)銷商的確定、補(bǔ)貼執(zhí)行時間、操作程序、工作職責(zé)等內(nèi)容。

江蘇省2012年農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策創(chuàng)新試點(diǎn)的內(nèi)容主要有三點(diǎn)：

（1）全價購機(jī)，先買后補(bǔ)；

（2）資金縣級結(jié)算；

（3）重點(diǎn)機(jī)具普惠制。

與之對應(yīng)的全國其它大多省份的做法是：

（1）差價購機(jī)，購買時即享受補(bǔ)貼；

（2）資金省級集中結(jié)算；

（3）重點(diǎn)機(jī)具補(bǔ)貼指標(biāo)受限。

其中，第二點(diǎn)是第一點(diǎn)伴生的，從工作量角度考慮，為了保證政策的可行性，全價購機(jī)就必須下放資金結(jié)算層次到縣級。因此，2012年主要的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼制度變革就是：由“差價購機(jī)”變?yōu)椤叭珒r購機(jī)”，由“有限指標(biāo)”變?yōu)椤爸攸c(diǎn)機(jī)具普惠制”。

3 新政策的實(shí)施效果

3.1 新政策各類主體滿意度較高

（1）購機(jī)農(nóng)戶對新政策的認(rèn)知度、認(rèn)同度和忠誠度都較高。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：72%的購機(jī)戶了解“差價購機(jī)變?yōu)槿珒r購機(jī)，補(bǔ)貼資金打入購機(jī)者‘一折通’”；31.47%的購機(jī)戶了解“普惠補(bǔ)貼機(jī)具從3種變成12種”；認(rèn)為“全價購機(jī)比差價購機(jī)變差了”或“不清楚兩者孰優(yōu)孰劣”的只占26.3%；對“您對現(xiàn)在國家施行的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策總體上是個什么態(tài)度”這一問題，選擇“滿意”或“非常滿意”的高達(dá)96.99%；對于“是否還會購買享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)”這一問題，表示“再也不會購買”和“再購買可能性不大”的只有4.73%；對于“是否向他人因?yàn)檠a(bǔ)貼政策抱怨過”這一問題，表示“抱怨過幾次”或“抱怨過多次”或“經(jīng)常抱怨”的比例合計僅為6.89%。

（2）縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經(jīng)銷商、農(nóng)機(jī)企業(yè)等主體對新政策的認(rèn)知度和認(rèn)同度也都較高。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：這幾類主體有96.14%了解“差價購機(jī)變?yōu)槿珒r購機(jī)，補(bǔ)貼資金打入購機(jī)者賬戶”，有79.67%了解“普惠補(bǔ)貼機(jī)具從3種變成12種”。

3.2 新政策執(zhí)行基本不走樣

（1）絕大多數(shù)購機(jī)農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)貼申請按照規(guī)定程序進(jìn)行。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：對于“申請過程是否按規(guī)定程序進(jìn)行”這一問題，選擇“基本按規(guī)定程序進(jìn)行”或“完全按照規(guī)定程序進(jìn)行”的比例合計達(dá)93.1%。

（2）絕大部分縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經(jīng)銷商、農(nóng)機(jī)企業(yè)等主體認(rèn)為補(bǔ)貼工作按照規(guī)定程序進(jìn)行。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：對于“所在地的相關(guān)主管部門是否嚴(yán)格按照2012年中央和省級財政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實(shí)施辦法實(shí)施”這一問題，選擇“完全嚴(yán)格按照該辦法實(shí)施”的總體比例高達(dá)91.06%，選擇“大部分按照該辦法實(shí)施”的比例為8.33%，兩項(xiàng)合計達(dá)99.39%。

3.3 政策實(shí)施效果較好

（1）經(jīng)銷商與主管部門利益聯(lián)結(jié)打破，經(jīng)銷商進(jìn)入新的銷售區(qū)域門檻下降，農(nóng)機(jī)市場競爭變得更加激烈。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：對于“據(jù)您所了解的情況，今年有以下哪些現(xiàn)象”的問題，縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經(jīng)銷商、農(nóng)機(jī)企業(yè)等主體中，有38.41%選擇了“經(jīng)銷商與農(nóng)機(jī)部門利益聯(lián)結(jié)程度降低”，有32.93%選擇了“同一區(qū)域經(jīng)銷商數(shù)量大大增加”，有31.91%選擇了“農(nóng)機(jī)戶異地購機(jī)獲得補(bǔ)貼的比例大大增加”，有29.07%選擇了“經(jīng)銷商進(jìn)入新的銷售區(qū)域門檻大大降低”。特別是農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商自己認(rèn)為“同一區(qū)域經(jīng)銷商數(shù)量大大增加”和“經(jīng)銷商進(jìn)入新的銷售區(qū)域門檻大大降低”的比例分別達(dá)49.12%和42.11%。

（2）由于新政策導(dǎo)致的市場競爭加劇，價格、質(zhì)量、服務(wù)等替代“與政府關(guān)系”成為了新的競爭核心力，經(jīng)銷商對購機(jī)戶的態(tài)度發(fā)生了較大變化。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：調(diào)研購機(jī)戶樣本中有59.48%認(rèn)為經(jīng)銷商服務(wù)態(tài)度變得更好了，認(rèn)為變得更差的只有5.6%。

（3）全價購機(jī)對購機(jī)戶造成了一定的資金壓力，但并不嚴(yán)重。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：全價購機(jī)雖然會增加農(nóng)戶暫時的資金壓力，但是影響的群體只有不到購機(jī)戶的1/3，認(rèn)為“有很大幫助，沒有補(bǔ)貼我肯定買不起”的購機(jī)戶僅占9.91%；未購機(jī)農(nóng)戶中選擇“打算購買補(bǔ)貼機(jī)具，但全價購機(jī)后，沒有足夠的資金購買”這一選項(xiàng)的比例也只有4.55%；縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經(jīng)銷商、農(nóng)機(jī)企業(yè)等主體中，認(rèn)為2012年“價值5萬元以上的機(jī)具銷量有大幅度下降”的比例只有7.93%，其中經(jīng)銷商和生產(chǎn)企業(yè)贊同該觀點(diǎn)的比例分別僅為8.77%和12.9%。

（4）違規(guī)行為大大減少。省農(nóng)機(jī)局2012年的調(diào)研數(shù)據(jù)表明：2012年，購機(jī)農(nóng)戶認(rèn)為身邊不存在倒賣補(bǔ)貼機(jī)具、套取補(bǔ)貼資金、政府和指定購買特定產(chǎn)品等違規(guī)行為的比例高達(dá)80.6%；縣鄉(xiāng)兩級主管部門、經(jīng)銷商、農(nóng)機(jī)企業(yè)等主體中，認(rèn)為“全價購機(jī)實(shí)施后，套取補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象比以前減少”的整體比例高達(dá)90.04%，選擇“和以前一樣多，只是換了套取方式”的整體比例為9.35%，選擇“比以前增多了”的只有0.61%。

4 存在問題及原因分析

在新政策實(shí)施過程中，個別地區(qū)存在補(bǔ)貼信息公開不夠、補(bǔ)貼資金到位不及時、配套金融扶持政策缺乏、鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼政策落實(shí)條件亟待改善等問題。2012年補(bǔ)貼政策實(shí)施窗口前移后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)部門作為購置補(bǔ)貼政策實(shí)施主體，起著至關(guān)重要的作用。而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)、財政兩部門機(jī)構(gòu)不全，人員流動性大，缺乏辦公設(shè)備，辦公經(jīng)費(fèi)緊張，這些都嚴(yán)重影響了相關(guān)工作人員的積極性和農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的最終實(shí)施效果。

此外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在小機(jī)具的補(bǔ)貼中，雖然補(bǔ)貼額度較低，但補(bǔ)貼程序同樣繁瑣，既增加了農(nóng)機(jī)部門的工作量，又影響了農(nóng)戶的購機(jī)積極性；因此補(bǔ)貼方式、程序應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。

5 進(jìn)一步優(yōu)化江蘇省農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼相關(guān)制度的措施

5.1 優(yōu)化實(shí)施范圍及補(bǔ)貼資金安排

針對一些地區(qū)反映的因?yàn)槭〖壯a(bǔ)貼資金分批下?lián)埽h級財政資金又不足，不能預(yù)先墊付導(dǎo)致補(bǔ)貼工作中斷，從而影響補(bǔ)貼政策的連續(xù)實(shí)施和政府聲譽(yù)等問題，考慮到一些縣級財政資金墊付困難，今后補(bǔ)貼政策應(yīng)明確強(qiáng)調(diào)“各地不得以省以上財政資金不足為由中斷農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼工作，補(bǔ)貼資金有缺口的，在審核無誤后及時向省財政廳、省農(nóng)機(jī)局提出正式申請。”不再要求縣級財政墊付補(bǔ)貼資金。同時，不再設(shè)置補(bǔ)貼申領(lǐng)的截止時間，當(dāng)年因?yàn)橹醒朕r(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼辦法未及時出臺或補(bǔ)貼資金執(zhí)行完畢的原因補(bǔ)貼資金不能及時撥付的滾動到下一年撥付。

5.2 優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)具及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

（1）縮小補(bǔ)貼機(jī)具范圍，繼續(xù)堅持普惠制。對補(bǔ)貼機(jī)具范圍進(jìn)行進(jìn)一步的動態(tài)調(diào)整，將非普惠范圍中銷量小、作業(yè)效果不好、補(bǔ)貼資金帶動作用差的機(jī)具剔除補(bǔ)貼范圍，對保留在目錄中的機(jī)具實(shí)行全普惠。

（2）調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，禁止累加補(bǔ)貼。對享受財政補(bǔ)貼額度相對較高而且推廣應(yīng)用水平也較高的機(jī)具，降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時，禁止市縣財政對省補(bǔ)機(jī)具實(shí)行累加補(bǔ)貼，鼓勵市縣將累加補(bǔ)貼資金用于補(bǔ)貼省補(bǔ)目錄外、適合本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的小機(jī)具。

5.3 優(yōu)化補(bǔ)貼對象和經(jīng)銷商確定程序

（1）為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)的變化，應(yīng)研究擴(kuò)大補(bǔ)貼對象范圍的可行性。一方面，要對原有補(bǔ)貼對象在補(bǔ)貼過程中遇到的身份識別障礙進(jìn)行破除；另一方面，為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化生產(chǎn)的需要，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)的變化，鼓勵農(nóng)機(jī)合作化和規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，要盡快研究將補(bǔ)貼對象擴(kuò)大到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)的非農(nóng)業(yè)戶口個人、工商企業(yè)等主體的可行性。

（2）取消經(jīng)銷商銷售區(qū)域劃定，并進(jìn)一步破除跨縣購機(jī)障礙。

5.4 優(yōu)化農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼操作程序

（1）拓寬農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策告知確認(rèn)表申領(lǐng)渠道，政策告知確認(rèn)表蓋章、上交與申請補(bǔ)貼資金同時進(jìn)行，全面簡化補(bǔ)貼程序。通過在公共場所和經(jīng)銷商銷售點(diǎn)張貼政策宣傳資料、多渠道提供農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策告知確認(rèn)表，消除影響補(bǔ)貼申請的條件限制，農(nóng)戶無需登記注冊，僅在購機(jī)后憑政策告知確認(rèn)表、發(fā)票、人機(jī)合影等，按照相關(guān)要求申領(lǐng)購機(jī)補(bǔ)貼。

（2）強(qiáng)化信息化技術(shù)的應(yīng)用，提高補(bǔ)貼政策執(zhí)行效率和透明度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣級報結(jié)算材料時，應(yīng)實(shí)時報送電子檔案。紙質(zhì)檔案可一月報一次，以減少基層農(nóng)機(jī)人員的往返次數(shù)，提高辦事效率。應(yīng)允許所有人瀏覽各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的購機(jī)補(bǔ)貼執(zhí)行進(jìn)度、補(bǔ)貼對象等非涉密信息或公共信息，條件許可的地方應(yīng)在辦事大廳設(shè)置信息查詢平臺，以便于社會監(jiān)督。

5.5 優(yōu)化農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼既是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，也是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策。各級農(nóng)機(jī)主管部門、財政部門要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作責(zé)任制。要在補(bǔ)貼申請與辦理、公示與核實(shí)、監(jiān)管與督查、檔案管理等方面，建立“誰辦理、誰負(fù)責(zé)，誰核實(shí)、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究制度。

縣級農(nóng)機(jī)、財政部門是實(shí)施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的責(zé)任主體，應(yīng)著力加強(qiáng)政策宣傳和培訓(xùn)、補(bǔ)貼資金計劃安排和結(jié)算、信息報送、監(jiān)督檢查等工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)、財政部門是農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的操作主體，要著重加強(qiáng)補(bǔ)貼政策宣傳、補(bǔ)貼對象資格審核、補(bǔ)貼機(jī)具核實(shí)與監(jiān)管、購機(jī)信息公示、補(bǔ)貼資金結(jié)算審核和補(bǔ)貼檔案管理等工作。

5.6 嚴(yán)肅紀(jì)律，加強(qiáng)監(jiān)管

各級農(nóng)機(jī)主管部門、財政部門要加強(qiáng)對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼工作的監(jiān)管，把國務(wù)院“三個嚴(yán)禁”和農(nóng)業(yè)部“四個禁止”“八個不得”及《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的意見》（農(nóng)機(jī)發(fā)〔2011〕4號）等要求落到實(shí)處。深入開展農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策落實(shí)績效管理工作，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)測與評價體系，認(rèn)真完成各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，并逐級做好延伸績效管理；要注重績效考核評估，及時通報考核結(jié)果；要加強(qiáng)對購機(jī)者和供貨單位的監(jiān)管，加強(qiáng)對補(bǔ)貼機(jī)具的核實(shí)。各市、縣財政要確保農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪作他用。

5.7 加強(qiáng)宣傳，做好服務(wù)

要提高農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策知曉率，通過報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等渠道，切實(shí)加大對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的宣傳力度，讓農(nóng)民了解農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策內(nèi)容、程序和要求?？h、鄉(xiāng)農(nóng)機(jī)、財政部門要將補(bǔ)貼額一覽表、經(jīng)銷商名單等補(bǔ)貼政策信息在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示欄張貼上墻，讓農(nóng)民了解農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策內(nèi)容、操作程序和要求，為農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的陽光操作創(chuàng)造環(huán)境?？h級農(nóng)機(jī)部門要把農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的宣傳與新機(jī)具新技術(shù)的推廣有機(jī)結(jié)合起來，努力做到農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的規(guī)范實(shí)施與完成農(nóng)機(jī)化發(fā)展目標(biāo)任務(wù)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。