吳傳清

“制度需求與供給”是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的重要要素之一。在建設(shè)“生態(tài)文明”、建成“小康社會(huì)”的戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升的制度安排是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要國(guó)家從宏觀上通過“制度的強(qiáng)制供給”加以引導(dǎo)和調(diào)控，也需要地方政府在國(guó)家制度框架下因地制宜地探索創(chuàng)新，踐行科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。目前，最重要的制度安排當(dāng)推“績(jī)效考核制度”、“資源環(huán)境制度”和“循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)制度”。

一、完善健全地方績(jī)效考核制度

要落實(shí)十八大所提出的“把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制”，要從根本上改變地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中普遍存在的“唯GDP 至上”、“GDP 競(jìng)標(biāo)賽”偏好以及部分地方盛產(chǎn)“造假的GDP”、“帶血的GDP”、“帶毒的 GDP”流弊，最為現(xiàn)實(shí)的選擇是以實(shí)施“主體功能區(qū)”戰(zhàn)略為切入點(diǎn)，改變以往忽視不同區(qū)域特性的傳統(tǒng)“大一統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)體系”，結(jié)合“推進(jìn)形成主體功能區(qū)的績(jī)效考評(píng)體系”，完善、健全不同主體功能區(qū)的地方政府績(jī)效考核和領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核制度。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃包括國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃兩個(gè)層次。國(guó)務(wù)院2010年12月21日頒布實(shí)施的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》是中央政府對(duì)全國(guó)國(guó)土開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體謀劃，體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略意圖，是我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在分析評(píng)價(jià)國(guó)土空間的基礎(chǔ)上，確定了四大類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍，明確了不同主體功能區(qū)的定位、開發(fā)方向、管制原則和區(qū)域政策。該規(guī)劃是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，對(duì)推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要戰(zhàn)略意義。該規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)“建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系”是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的主要目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵；提出在采用開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、環(huán)境質(zhì)量、社會(huì)保障覆蓋面等評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)各類地區(qū)提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)管理、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力等方面評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法；強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用”，“把有利于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系和中央組織部印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》等考核辦法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，根據(jù)各地區(qū)不同的主體功能定位，把推進(jìn)形成主體功能區(qū)主要目標(biāo)的完成情況納入對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)，作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)”。國(guó)家層面主體功能區(qū)的績(jī)效考評(píng)體系為完善健全地方績(jī)效考評(píng)體系，提供了科學(xué)依據(jù)和基本框架。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)將行政區(qū)國(guó)家層面的主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數(shù)量、位置和范圍的一致性；對(duì)行政區(qū)國(guó)家主體功能區(qū)以外的國(guó)土空間，根據(jù)國(guó)家確定的原則，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際確定省級(jí)主體功能區(qū)，原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元；以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，原則上確定為限制開發(fā)區(qū)域；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可適度開發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應(yīng)確定為限制開發(fā)區(qū)域；依法設(shè)立的省級(jí)各類自然文化保護(hù)區(qū)域確定為禁止開發(fā)區(qū)域。省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)按不同區(qū)域的主體功能定位，明確各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。實(shí)施省級(jí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，應(yīng)將“科學(xué)開發(fā)的績(jī)效考評(píng)體系”與“地方政府績(jī)效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核體系”有機(jī)結(jié)合，對(duì)承擔(dān)不同主體功能的不同區(qū)域，實(shí)施差異化的考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)不同主體功能區(qū)的地方政府及領(lǐng)導(dǎo)干部群體的激勵(lì)約束機(jī)制，從而為提升不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提供“硬約束”的制度保障。

二、建立健全最嚴(yán)格的資源環(huán)境制度

面臨日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，提高“資源節(jié)約利用效率”、“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”已成為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量必須“攻堅(jiān)”的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度。一是實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。堅(jiān)守“18 億畝耕地紅線”應(yīng)成為各級(jí)政府共同擔(dān)當(dāng)?shù)摹坝踩蝿?wù)”。1997年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》出臺(tái)，標(biāo)志最嚴(yán)格的土地管理制度開始著手建立。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革土地管理的決定》，對(duì)地方政府保護(hù)耕地的責(zé)任、建立耕地保護(hù)責(zé)任考核體系、嚴(yán)格責(zé)任追究等作了明確規(guī)定。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，進(jìn)一步明確省級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省級(jí)政府第一負(fù)責(zé)人為耕地保護(hù)的第一責(zé)任人；明確了考核目標(biāo)、對(duì)象、方式等。黨的十七屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定納入地方特別是縣（市）領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考評(píng)體系。2011年，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計(jì)署、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局五部門和中組部首次共同對(duì)省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核，考核突出“耕地保有量”、“基本農(nóng)田保護(hù)面積”、“耕地占補(bǔ)平衡與基本農(nóng)田占用補(bǔ)劃落實(shí)情況”等硬指標(biāo)。二是實(shí)施最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃總體規(guī)劃的整體管控作用，按照節(jié)約集約和總量控制原則，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時(shí)序，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地資源的過度消耗。實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度。水資源是一種戰(zhàn)略性資源，水資源短缺、水資源過度開發(fā)與粗放利用、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問題已成為制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。2009年，全國(guó)水利工作會(huì)議明確提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度；水利部提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見，并報(bào)國(guó)務(wù)院印發(fā)。2011年中央1 號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和中央水利工作會(huì)議再次明確提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2012年1月12日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，確立了“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”。“三條紅線”即水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線?！八捻?xiàng)制度”即水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度，水資源管理責(zé)任和考核制度。2013年1月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體（省市區(qū)政府）和考核對(duì)象，明確了省市區(qū)水資源管理控制目標(biāo)（含用水總量控制目標(biāo)、用水效率控制目標(biāo)和重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)），明確了考核內(nèi)容、方式、程序及獎(jiǎng)懲措施，正式確立了水資源管理責(zé)任和考核制度。水利部正計(jì)劃加快推動(dòng)各省市區(qū)將本行政區(qū)的考核指標(biāo)分解到市縣兩級(jí)，建立起覆蓋省市縣三級(jí)的最嚴(yán)格水資源管理制度考核指標(biāo)體系。在國(guó)家最嚴(yán)格的水資源管理制度框架下，不少地方政府紛紛開展最嚴(yán)格的水資源管理制度試點(diǎn)工作，制定出臺(tái)了具有適合地方特點(diǎn)的水資源管理制度。

實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。從中央到地方，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)，如健全環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)制度、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，健全生態(tài)環(huán)保責(zé)任追究制和環(huán)境損害賠償制等。

唯有加大行政執(zhí)法力度、切實(shí)實(shí)施最嚴(yán)格的資源環(huán)境制度，才能從資源節(jié)約、環(huán)境友好的層面，有效地提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。

三、完善健全循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)制度

在引導(dǎo)地方踐行綠色、低碳發(fā)展理念，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的資源產(chǎn)出效率、資源綜合利用效率和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面，需要中央政府進(jìn)一步通過一系列“制度供給”，激發(fā)地方發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國(guó)家層面應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，推廣生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，制定和頒布循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)和產(chǎn)品名錄，建立再生產(chǎn)品標(biāo)識(shí)制度，完善健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)制度；從省、市、縣、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等層面，進(jìn)一步深入推進(jìn)國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范；進(jìn)一步強(qiáng)化推行清潔生產(chǎn)制度，從農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑、商貿(mào)服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)清潔生產(chǎn)示范。地方政府應(yīng)在國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向下，積極開展國(guó)家級(jí)、省市級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索具有區(qū)域特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和循環(huán)經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)體系。

在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，國(guó)家層面應(yīng)探索低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)和認(rèn)證制度，健全溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度，建立碳排放交易市場(chǎng)制度；從省、市層面推行低碳試點(diǎn)示范，引導(dǎo)地方積極開展低碳經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新，探索區(qū)域特色的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。