肖金成 劉?？?/p>

國土空間開發(fā)是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)關(guān)注的重點命題。自1826年杜能提出農(nóng)業(yè)區(qū)位論以來，學(xué)者們進行了扎實有效的研究。從國土空間開發(fā)相關(guān)理論演進過程來看，主要包括：區(qū)位選擇理論，主要是以運輸費用為核心的成本分析、市場分析、成本—市場綜合分析等；區(qū)域經(jīng)濟增長理論，包括均衡增長理論、非均衡發(fā)展理論及內(nèi)生增長理論等，其核心是集聚與區(qū)域經(jīng)濟增長的關(guān)系；區(qū)域分工與貿(mào)易理論，絕對優(yōu)勢理論、比較優(yōu)勢理論、要素稟賦理論等；區(qū)域開發(fā)理論，包括據(jù)點開發(fā)、點—軸開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)開發(fā)等。近年來興起的新經(jīng)濟地理學(xué)成為理論界的熱點。本文將基于這些理論，探索國土空間格局的形成受到的影響，以及國土開發(fā)與優(yōu)化的路徑、開發(fā)模式與政策選擇。

一、國土空間與國土空間開發(fā)

空間，哲學(xué)上認為是運動行為和存在的表現(xiàn)形式，行為是相對彰顯的運動，存在是相對靜止的運動。物理學(xué)上的空間，是指能夠包容（所有）物理實體和物理現(xiàn)象的場所；空間是有或沒有具體數(shù)量規(guī)定的認識對象，具有長、寬、高等多個維度。國土空間是“區(qū)域”在國家尺度上的稱謂。首先具有“區(qū)域”的基本內(nèi)涵：一是具有基本的自然地理屬性，“是地域分異規(guī)律作用的產(chǎn)物”①。二是具有一定的經(jīng)濟屬性，它是“社會經(jīng)濟客體在區(qū)域空間中的相互作用和相互關(guān)系以及反映這種客體和現(xiàn)象的空間聚集規(guī)模和聚集形態(tài)”②。三是具有一定的政治屬性，列昂提夫認為將“區(qū)域”與行政區(qū)劃相結(jié)合有助于掌握數(shù)據(jù)、描述、制定實施政策等③。其次，國家尺度下的“區(qū)域”（國土空間）具有不同于一般意義“區(qū)域”的特定內(nèi)涵。一是受關(guān)稅、貿(mào)易壁壘等影響，其要素流動的交易成本或廣義運輸距離更顯著，在經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展日益深入的背景下，國土空間受到外部環(huán)境的影響越來越大，國際政治經(jīng)濟環(huán)境、貿(mào)易政策等都會對其產(chǎn)生重要影響，這使得國土空間相比于一般區(qū)域呈現(xiàn)出更強的行政屬性。二是出于國家安全的考慮，國土空間上戰(zhàn)略性資源配置要立足內(nèi)部，這樣以效率為導(dǎo)向的市場機制將呈現(xiàn)部分失靈，從而需要中央政府層面的宏觀調(diào)控或管制來輔助。

國土空間開發(fā)具有階段性。從全球角度看，國土空間開發(fā)格局的形成和發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展階段密切相關(guān)。在農(nóng)業(yè)社會，水資源對于經(jīng)濟社會的發(fā)展具有決定性意義，國土空間開發(fā)長期處在“流域主導(dǎo)期”。如兩河文明、尼羅河文明、印度河文明、黃河文明等。工業(yè)化時期，推動經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)力量逐漸由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，國土空間開發(fā)特征也由“流域主導(dǎo)”向“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)化。工業(yè)化中后期伴隨快速城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)業(yè)富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，城市數(shù)量增加和城市規(guī)模的擴大引致服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，國土空間開發(fā)特征由“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)”向“城市主導(dǎo)”轉(zhuǎn)化，同時，城市人口劇增導(dǎo)致空氣污染、噪聲干擾、交通擁堵等問題，城市居住質(zhì)量下降④，產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致資源過度開采、生態(tài)遭到侵蝕等問題，可持續(xù)發(fā)展日益得到重視，國土空間開發(fā)特征在“產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、城市主導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，增加了“生態(tài)約束”特征。

國土空間開發(fā)具有效率性。國土空間要素主要包括土地、勞動力、礦產(chǎn)資源、資本等，這些要素的豐沛程度在很大程度上影響著國土空間開發(fā)。早期的國土空間開發(fā)，多具有資源指向，如德國的魯爾區(qū)、英國中部、中國的遼中南地區(qū)等，都明顯受到這一規(guī)律的影響。各要素間的匹配程度是影響國土空間開發(fā)的另一個因素，盡管要素之間的相互替代可在一定程度上減少要素不匹配的影響，但低于某個門檻值時，這種替代便難以形成，這樣使要素匹配性好的地區(qū)生產(chǎn)活動的效率更高。無論在哪個階段，效率都是各種要素配置的目標，市場則是要素配置的基礎(chǔ)。

國土空間開發(fā)具有公平性。公平的核心是國土空間中人的發(fā)展機會和福利的均等，包括受教育機會、就業(yè)機會、社會保障、住房保障、醫(yī)療保障等⑤。新區(qū)域主義認為⑥，市場機制最終將通向不平衡的區(qū)域發(fā)展，因此需要政府政策的引導(dǎo)，引導(dǎo)的目的并不是為了空間發(fā)展的均衡，而是為了空間中社會和人的公平。

二、國土空間開發(fā)的四個維度

理想的國土空間開發(fā)格局應(yīng)能促進要素充分流動和優(yōu)化配置、空間中人的發(fā)展機會和福利水平相對公平、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，形成經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展與人的發(fā)展相協(xié)調(diào)的空間格局。國土空間開發(fā)包括四個維度，即開發(fā)區(qū)位、開發(fā)功能、開發(fā)強度、開發(fā)組織。如下圖所示：

一是開發(fā)區(qū)位，主要解決在哪開發(fā)的問題。根據(jù)資源環(huán)境條件、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，確定哪些地區(qū)可以開發(fā)、哪些地區(qū)不可以開發(fā)，劃定空間開發(fā)的邊界。

二是開發(fā)功能，主要解決開發(fā)什么的問題。其中主要對國土空間某一特定區(qū)域能發(fā)展什么、不能發(fā)展什么進行安排，如城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等，通過規(guī)劃進行控制，強化可以發(fā)展的功能，控制不可以發(fā)展的功能。

三是開發(fā)強度，主要解決開發(fā)到什么程度的問題。依據(jù)特定區(qū)域的承載能力、開發(fā)強度和開發(fā)潛力來綜合測定，如主體功能區(qū)規(guī)劃中按此分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四種類型。

四是開發(fā)組織，主要解決如何開發(fā)的問題。開發(fā)組織要明確開發(fā)主體、基本單元、劃分層級、制定制度等。在純經(jīng)濟屬性的“區(qū)域”中，市場機制在各要素配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而在國家尺度的“區(qū)域”中，由于各級行政邊界的存在，特別是地方政府發(fā)展訴求強烈，產(chǎn)生激烈競爭，要素流動不暢，這時就需要綜合運用國土空間組織等手段進行干預(yù)，引導(dǎo)市場主體有序開發(fā)，促進要素合理流動。

三、國土空間開發(fā)格局的形成機制

國土空間開發(fā)格局主要受資源本底、政策環(huán)境、發(fā)展階段3種因素影響，這些因素通過路徑依賴、集聚與知識溢出、外部性、政策和制度4種機制共同作用于國土空間格局。

（一）影響因素

國土空間開發(fā)格局的影響因素很多，靜態(tài)看，主要受到資源稟賦、政策環(huán)境兩方面影響，其中資源稟賦具有客觀性，而政策環(huán)境則具有主觀能動性；而動態(tài)看，還受到區(qū)域發(fā)展差距、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的影響，發(fā)展階段具有客觀性。

1.資源本底。資源稟賦包括區(qū)域的土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)資源等的豐裕程度、匹配程度、比較優(yōu)勢和承載能力，區(qū)域已開發(fā)程度與開發(fā)潛力等⑦。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，否則，將對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。各區(qū)域資源稟賦決定其主體功能，如有的區(qū)域在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上具有優(yōu)勢，有的區(qū)域則更適合提供生態(tài)產(chǎn)品，而另外一些區(qū)域則適合大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)等。資源本底具有客觀性，可分為兩類，一類是很難通過人類努力進行調(diào)整的，如氣候、水文、開發(fā)建設(shè)條件等，具有絕對客觀性；另一類是通過人類努力得到適當(dāng)改變的，如資源能源的跨區(qū)域調(diào)配、交通條件的改善等，但其受到市場機制的約束，具有相對客觀性。

2.政策環(huán)境。政策環(huán)境包括區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟增長模式、經(jīng)濟管理體制等。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略受政府意志影響顯著，多為解決特定歷史條件下經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題而采取的空間上的解決途徑，這在政府調(diào)控力度較強的國家表現(xiàn)得尤為顯著⑧。如我國，新中國成立初期，實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，為應(yīng)對可能出現(xiàn)的戰(zhàn)爭，大量項目布局在中西部地區(qū)⑨；而改革開放以后，為對外開放和招商引資的需要，沿海成為經(jīng)濟發(fā)展的重點地區(qū)，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上強調(diào)東部率先⑩。

經(jīng)濟增長模式是在特定歷史條件下市場力量和政府力量共同作用形成的，比較有代表性的有出口導(dǎo)向、內(nèi)需導(dǎo)向、出口替代戰(zhàn)略等，任何一種增長模式必然要求在空間上相應(yīng)地給以支撐，如我國長期實施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略?，在全球化和本地化循環(huán)累積作用下，沿海經(jīng)濟帶得到快速發(fā)展。國土空間是經(jīng)濟增長模式的重要載體，而國土空間開發(fā)格局的調(diào)整也是轉(zhuǎn)變增長方式的重要內(nèi)容?。

經(jīng)濟管理體制直接影響著經(jīng)濟要素在空間上的組織方式，如我國在計劃經(jīng)濟體制下，各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)品按照計劃進行配置，地方政府缺少經(jīng)濟發(fā)展和空間開發(fā)的能動性，呈點狀均衡化布局，但各點之間缺乏內(nèi)在的經(jīng)濟聯(lián)系，其結(jié)果必然是低效率和低效益。從20世紀80年代開始，財政實行地方政府承包制?，即“分灶吃飯”，誘發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的沖動，經(jīng)濟組織在空間上表現(xiàn)為行政區(qū)經(jīng)濟，“斷頭路”等使得行政區(qū)交界地區(qū)發(fā)展緩慢，過多的行政干預(yù)使行政區(qū)之間缺少合理的分工，要素配置效率不高，比較優(yōu)勢難以充分發(fā)揮，發(fā)展?jié)摿﹄y以完全釋放?。

3.發(fā)展階段。學(xué)者們的研究表明，發(fā)展階段與區(qū)域空間結(jié)構(gòu)之間存在密切關(guān)系?。威廉姆遜的研究認為發(fā)展階段與區(qū)域差異之間存在著倒“U”型關(guān)系，均衡與增長之間的替代關(guān)系依時間的推移而呈非線性變化。弗里德曼也研究發(fā)現(xiàn)了空間一體化過程與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段的對應(yīng)關(guān)系?。一般說來，在發(fā)展初期，區(qū)域差距比較小，空間開發(fā)上多采取增長極戰(zhàn)略，進行據(jù)點式開發(fā)；而發(fā)展中后期，區(qū)域發(fā)展差距會逐漸擴大，這時，需要引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動以縮小區(qū)域發(fā)展差距，成為影響國土空間開發(fā)戰(zhàn)略的重要方面。

（二）形成機制

國土空間開發(fā)格局的形成，從根本上說，是資源和其他經(jīng)濟要素在空間上配置的結(jié)果。在市場經(jīng)濟條件下，市場是國土空間開發(fā)格局主要推動力量，伴隨市場配置經(jīng)濟要素的過程，正外部性和負外部性不斷產(chǎn)生。如在一些地區(qū)進行項目建設(shè)，改善其產(chǎn)業(yè)配套條件，增強其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，增強這些地區(qū)承載經(jīng)濟和人口的能力，從而產(chǎn)生正外部性；而在生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)進行資源開發(fā)，則有可能破壞這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，降低其提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，就是要鼓勵正外部性，抑制負外部性。在存在外部性和公共物品生產(chǎn)?的領(lǐng)域，市場經(jīng)常會失靈，因此國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化離不開政府的力量。政府發(fā)揮作用主要是設(shè)計合理的政策體系，選準作用的領(lǐng)域——主要是彌補市場失靈，而不是代替市場的作用。其中市場機制主要包括：路徑依賴、集聚與知識溢出、外部效應(yīng)等，政府機制主要包括土地制度、財稅制度、戶籍制度、環(huán)境制度等。

1.路徑依賴

路徑依賴是指一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部性偶然事件的影響下被系統(tǒng)所采納，便會沿著一定的路徑發(fā)展演進，很難為其他潛在的更優(yōu)的體系所代替。一旦進入一種低效或無效的狀態(tài)則需要付出大量的成本，否則很難從這種路徑中解脫出來?？唆敻衤J為，現(xiàn)實中的產(chǎn)業(yè)區(qū)的形成是具有路徑依賴性的，而且產(chǎn)業(yè)空間集聚一旦建立起來，就傾向于自我延續(xù)下去。產(chǎn)生空間上路徑依賴的原因，一是市場保護，城市或區(qū)域政府出于就業(yè)和穩(wěn)定的考慮，傾向于保護轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這樣就在政府的市場保護政策下形成一個進入壁壘，阻礙外地商品進入?；二是遷移成本，即新企業(yè)從一個地區(qū)遷移到另一個地區(qū)所要付出的代價；三是制度障礙，地方政府往往設(shè)置許多不利于企業(yè)遷移的地方政策，同時為了營造一種能使這類企業(yè)繼續(xù)生存的空間，這會使有遷移愿望的企業(yè)鎖定在原來的區(qū)位。

2.集聚與知識溢出

所有的區(qū)域經(jīng)濟和空間結(jié)構(gòu)理論都強調(diào)集聚經(jīng)濟在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用。運用集聚經(jīng)濟將那些在生產(chǎn)或分配方面有著密切聯(lián)系，或是在產(chǎn)業(yè)布局上有著共同指向的產(chǎn)業(yè)，按一定比例在某個擁有特定優(yōu)勢的區(qū)域，形成一個地區(qū)生產(chǎn)系統(tǒng)。在系統(tǒng)中，每個企業(yè)都因與其他關(guān)聯(lián)企業(yè)接近而改善自身發(fā)展的外部環(huán)境，并從中受益，結(jié)果系統(tǒng)的總體功能大于各個組成部分功能之和?。梯度推移理論認為大城市是高區(qū)位區(qū)，就因為它可以依靠集聚經(jīng)濟來推動與加速發(fā)明創(chuàng)造、研究與開發(fā)工作的進程，節(jié)約所需投資；增長極理論強調(diào)城市體系中城市等級結(jié)構(gòu)的差異，實際上是考慮城市集聚經(jīng)濟能力；生產(chǎn)綜合體理論更是指出要追求集聚經(jīng)濟；而產(chǎn)業(yè)集群理論不僅強調(diào)大量產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的企業(yè)集聚，而且還強調(diào)相關(guān)支撐機構(gòu)在空間上的集聚，獲得集聚經(jīng)濟帶來的外部規(guī)模經(jīng)濟效益。

知識溢出效應(yīng)近年來也得到了更多的關(guān)注，新經(jīng)濟地理論學(xué)者認為，空間鄰近的知識溢出在產(chǎn)業(yè)區(qū)位形成中具有重要作用，空間集聚與經(jīng)濟增長之間之所以具有顯著的相互影響，其關(guān)鍵在于知識溢出的空間特征?。內(nèi)生增長理論將區(qū)域增長歸結(jié)為要素投入與知識積累，知識溢出依賴于區(qū)域之間的地理距離、技術(shù)差距及學(xué)習(xí)能力，知識溢出在領(lǐng)先和落后地區(qū)的流動是雙向的，但領(lǐng)先地區(qū)向落后地區(qū)的溢出更大，外生知識增長是影響區(qū)域增長的主要變量，鄰近區(qū)域的知識溢出效應(yīng)更為明顯，知識溢出的生產(chǎn)力效應(yīng)隨著地理距離的鄰近而增強。

3.外部效應(yīng)

外部性通常是指私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現(xiàn)象。如果一種經(jīng)濟行為給外部造成了積極影響，使社會收益大于私人收益，使他人減少成本，則稱為正外部性；如果一種經(jīng)濟行為給外部造成消極影響，導(dǎo)致社會成本大于私人成本，使他人收益下降，則成為負外部性??？扑箤χ贫鹊耐獠啃赃M行了研究?，認為如何讓外部效應(yīng)內(nèi)部化是解決負外部性的關(guān)鍵。

在區(qū)域經(jīng)濟活動中，河流、空氣、人才等流動性明顯的資源無法明確界定其區(qū)域空間歸屬，因而，企業(yè)缺乏保護河流、治理污染的動力。而我國地方政府具有特別突出的“經(jīng)濟人”屬性，他們的行為缺少對外部性的考慮。這兩方面原因共同作用于國土空間開發(fā)格局。正是由于外部性特別是負的外部性的存在，就需要中央政府進行政策調(diào)整以達到優(yōu)化國土空間格局的目的。體現(xiàn)為兩種不同的政策模式：一是通過區(qū)域經(jīng)濟一體化與區(qū)域合作，在私人市場中把外部性內(nèi)部化，減少區(qū)域之間的惡性競爭，內(nèi)化區(qū)域之間的交易成本以及克服區(qū)域之間的負外部性；二是區(qū)域補償政策，政府通過對有負外部性的活動征稅以及對有正外部性的活動提供補貼。

4.政策與制度

在市場經(jīng)濟下，雖然中央政府對于經(jīng)濟資源的支配能力大大弱于計劃經(jīng)濟，但中央政府仍然擁有一系列干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟運行的手段，可以運用政策工具和經(jīng)濟杠桿對經(jīng)濟活動進行干預(yù)。政策工具可以分為三大類：一類是微觀政策工具，一類是宏觀政策工具，另外一類是協(xié)調(diào)政策工具。微觀政策工具包括勞動力再配置政策（遷移政策、勞動力市場政策、勞動力報酬政策）、資本再配置政策（如對資本、土地、建筑物等生產(chǎn)要素的投入進行財政補貼，對產(chǎn)品進行稅收減免，對技術(shù)進步進行財政補助、稅收減免，等等）。宏觀政策工具包括區(qū)域傾斜性的稅收與支出政策、區(qū)域傾斜性的貨幣政策、區(qū)域傾斜性的關(guān)稅與其他貿(mào)易政策?。協(xié)調(diào)政策工具主要用于微觀政策之間的協(xié)調(diào)、微觀與宏觀政策之間的協(xié)調(diào)、中央與區(qū)域開發(fā)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、區(qū)域開發(fā)機構(gòu)與地方政府之間的協(xié)調(diào)。按照政策的功能，政策工具可以分為獎勵性政策和控制性政策兩大類?。前者包括轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)惠貸款、稅收減免、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)和科技園區(qū)設(shè)立等，后者包括明文禁止相關(guān)開發(fā)活動、對一些開發(fā)活動實施許可制度和提高稅收等。（1）財稅政策。包括收入類政策和支出類政策。其中收入類政策大體可以分為稅、費、債和轉(zhuǎn)移性收入四項，支出類政策包括政府投資、公共服務(wù)、財政補貼和政府采購四項。其作用主要包括：一是支持特定地區(qū)改善發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施；二是支持特定地區(qū)增強提供公共服務(wù)的能力，或向特定地區(qū)的居民提供特定的公共服務(wù)；三是在特定地區(qū)進行生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；四是鼓勵資本和勞動力進入或轉(zhuǎn)移出特定地區(qū)；五是鼓勵或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；六是引導(dǎo)市場參與者節(jié)約資源、保護環(huán)境。（2）投資政策。包括中央財政基本建設(shè)支出預(yù)算安排、固定資產(chǎn)投資規(guī)?？刂?、重大項目布局等。其作用主要包括：一是在特定地區(qū)進行交通、通訊、生態(tài)環(huán)境保護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是鼓勵或抑制特定地區(qū)固定資產(chǎn)投資的增長；三是在特定地區(qū)培育經(jīng)濟增長極；四是引導(dǎo)社會投資的空間流向。（3）產(chǎn)業(yè)政策。包括制訂鼓勵性或限制性產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準的設(shè)立等。其作用主要包括：一是引導(dǎo)資源和要素在空間上的配置，促進產(chǎn)業(yè)合理布局；二是鼓勵或限制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化特定地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是鼓勵或限制特定開發(fā)活動，促進資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。（4）土地政策。包括建設(shè)用地指標分配、土地最低價格標準、單位土地投入產(chǎn)出強度控制等。其作用主要包括：一是鼓勵或限制特定地區(qū)的發(fā)展；二是鼓勵或抑制特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是鼓勵或限制特定的開發(fā)活動。（5）人口管理政策。包括人口生育政策、人口遷移政策、勞動者培訓(xùn)政策和勞動力市場政策等。其作用主要包括：一是調(diào)節(jié)特定地區(qū)的人口生育率和人口增長率；二是鼓勵或限制城鄉(xiāng)居民遷入遷出特定地區(qū)；三是增強勞動者在區(qū)外尋求生存和發(fā)展機會的能力；四是合理調(diào)節(jié)勞動要素在空間上的配置。（6）環(huán)境保護政策。包括環(huán)保標準的制訂和實施、環(huán)保禁令的頒布、環(huán)保稅收的設(shè)定、污染排放指標的分配、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資的安排等。其作用主要包括：一是在特定地區(qū)進行生態(tài)環(huán)境保護工程建設(shè)；二是鼓勵或限制特定產(chǎn)業(yè)在特定地區(qū)的發(fā)展；三是調(diào)節(jié)特定地區(qū)的生產(chǎn)和消費活動，促進人與自然的和諧相處。（7）績效評價和政績考核政策。包括指標的設(shè)立、獎懲制度安排等。其作用主要包括：一是引導(dǎo)各地區(qū)制定和實施符合自身功能定位的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；二是引導(dǎo)各地進行符合自身功能定位的開發(fā)活動。（8）規(guī)劃政策。包括空間開發(fā)規(guī)劃的制定與實施、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的制定與實施等，以及各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。其作用主要包括：一是規(guī)范國土空間開發(fā)秩序；二是引導(dǎo)各地區(qū)制定符合自身功能定位的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；三是促進各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋

①胡兆量：《地理環(huán)境概述》，科學(xué)出版社，1994年。②陸大道：《區(qū)位論及區(qū)域研究方法》，科學(xué)出版社，1991年。③埃德加·M·胡佛、弗蘭克·杰萊塔尼：《區(qū)域經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論》，上海遠東出版社，1992年。④陳修穎：《區(qū)域空間結(jié)構(gòu)重組：理論基礎(chǔ)、動力機制及其實現(xiàn)》，《經(jīng)濟地理》2003年第4期。⑤杜鷹：《區(qū)域發(fā)展與政策》，中央編譯出版社，2007年。⑥彼得·霍爾著：《城市和區(qū)域規(guī)劃》，中國建筑工業(yè)出版社，2008年。⑦樊杰：《我國主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ)》，《地理學(xué)報》2007年第4期。⑧張可云：《區(qū)域經(jīng)濟政策》，商務(wù)印書館，2005年。⑨陳秀山、孫久文：《中國區(qū)域經(jīng)濟問題研究》，商務(wù)印書館，2005年。⑩張軍擴、侯永志：《協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展：30年區(qū)域政策與發(fā)展回顧》，中國發(fā)展出版社，2008年。?林毅夫：《自生能力、經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型》，北京大學(xué)出版社，2004年。?胡序威：《我國區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展態(tài)勢與面臨問題》，《城市規(guī)劃》2002年第2期。?賈康、趙全厚：《中國財稅體制改革30年回顧與展望》，人民出版社，2008年。?魏后凱：《中國區(qū)域政策——評價與展望》，經(jīng)濟管理出版社，2011年。?王凱：《國家空間規(guī)劃論》，中國建筑工業(yè)出版社，2010年。?崔功豪等：《區(qū)域分析與規(guī)劃》，高等教育出版社，1999年。?國土空間開發(fā)也是創(chuàng)造公共產(chǎn)品的過程，如交通、水利、歷史文化等，有的是區(qū)域性公共產(chǎn)品、有的是全國性公共產(chǎn)品。?林毅夫：《經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型—思潮、戰(zhàn)略與自生能力》，北京大學(xué)出版社，2008年。?阿姆斯特朗·泰勒：《區(qū)域經(jīng)濟學(xué)與區(qū)域政策》，上海人民出版社，2007年。?藤田昌久、雅克—弗朗科斯·蒂斯：《集聚經(jīng)濟學(xué)：城市、產(chǎn)業(yè)區(qū)位與區(qū)域增長》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2004年。?高培勇：《公共經(jīng)濟學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2008年。?科斯：《企業(yè)、市場與法律》，格致出版社，2009年。梁鶴年：《政策規(guī)劃與評估方法》，中國人民大學(xué)出版社，2009年。?國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《主體功能區(qū)形成機制和分類管理政策研究》，中國發(fā)展出版社，2008年。?魏后凱：《中國區(qū)域政策——評價與展望》，經(jīng)濟管理出版社，2011年。