姜文仙 覃成林

一、引言

在我國這樣一個兼具人口、疆域和經(jīng)濟(jì)綜合意義的大國內(nèi)，中央政府關(guān)注的內(nèi)容是多樣化的。然而，一個不容忽視的事實是，近年來，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為了中央政府持續(xù)關(guān)注的焦點之一。自“八五”計劃開始，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就成為了歷屆五年計劃中的重要內(nèi)容。并且，其后歷屆政府工作報告中，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展均是下一年中央政府的工作重點。此外，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一個高頻詞匯，多次出現(xiàn)在政府主要領(lǐng)導(dǎo)的講話中。

在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，中央政府路線上的延續(xù)性和態(tài)度上的堅決性是如此的引人注目，以至于我們不得不思考這樣一個問題：中央政府為什么要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略？背后的動力基礎(chǔ)是什么？如果將考察的時段延長至改革開放初期，不難發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)90年代初期中央政府已經(jīng)開始了從改革開放初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換。由此產(chǎn)生的一個新問題是，中央政府為何選擇在90年代中期實行發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換呢？發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向，必須謹(jǐn)慎為之。進(jìn)一步地，我們可以追問，中央政府通過哪些方式保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在廣闊國土空間的貫徹執(zhí)行呢？上述三個問題在邏輯上是緊密相關(guān)的：第一個問題涉及到中央政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的行為動機(jī)，第二個問題則關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的時機(jī)選擇，第三個問題涉及到推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的作用方式。

在中國，研究者已經(jīng)意識到，政治和經(jīng)濟(jì)是聯(lián)動的［1］。雖然中央政府在推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要的決策作用，卻少有研究關(guān)注中央政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。本文試圖對中央政府推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的動因、時機(jī)選擇與作用方式進(jìn)行系統(tǒng)分析，以便更好的理解中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。全文具體安排如下：第二部分對中央政府的“身份”特征進(jìn)行分析；第三部分分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對中央政府的意義，明確中央政府選擇確立區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的原因；第四部分對中央政府實行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的時點進(jìn)行剖析；第五部分則對中央政府推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的可行方式進(jìn)行梳理；第六部分是結(jié)語。

二、中央政府：委托人和代理人的雙重身份

作為典型的單一制國家，我國《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)”，“國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作”，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。因此，代表人民意愿的全國人民代表大會和國務(wù)院、地方政府之間形成了層層委托的關(guān)系（圖1），即全國人民代表大會委托國務(wù)院實現(xiàn)全體人民的公共利益，國務(wù)院又將地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等具體事務(wù)委托至地方政府。

由于中央政府的權(quán)力范圍覆蓋全國，擁有最核心、最高級別的權(quán)力，全面掌控一個國家社會、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展趨向，其代理人和委托人角色與一般意義上的委托—代理關(guān)系存在實質(zhì)上的不同。無論是作為代理人還是委托人，中央政府都是在《憲法》規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行動的，與對應(yīng)的委托人和代理人之間的關(guān)系建立在法律賦予的權(quán)威基礎(chǔ)上。更確切地說，由中央政府參與的委托—代理關(guān)系建立在不平等權(quán)威基礎(chǔ)上，是一種特殊的委托—代理關(guān)系。

（一）作為代理人的中央政府

在全國人民代表大會與中央政府締結(jié)的委托—代理關(guān)系中，作為代理人的中央政府是由前者按照規(guī)定程序組建的，因此，其行為應(yīng)該符合并體現(xiàn)出全國人民代表大會的利益要求?！稇椃ā沸蜓灾忻鞔_提出，現(xiàn)階段“國家的根本任務(wù)是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)……逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”，從而限定了中央政府的代理人職責(zé)。

以2012年政府工作報告為例。中央政府對2012年度的工作部署是：“今年是‘十二五’時期承前啟后的重要一年，也是本屆政府任期的最后一年。我們要恪盡職守、銳意進(jìn)取、攻堅克難、決不懈怠，交出一份人民滿意的答卷。”其中，“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”、“保持物價總水平基本穩(wěn)定”、“促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”等內(nèi)容成為了中央政府的年度主要任務(wù)。作為全國人民代表大會的代理人，中央政府承擔(dān)著社會主義建設(shè)的使命，主動為全體人民謀求更好的福利和發(fā)展環(huán)境。某種程度上，我國中央政府符合泛利性政府的特征，其“利益和社會整體福利大致重合”且“追求全社會的帕累托改進(jìn)”［2］。

（二）作為委托人的中央政府

盡管中央政府的管理權(quán)限覆蓋全國，卻無法憑一己之力擔(dān)負(fù)起全國各個區(qū)域的具體事務(wù)，而必須倚靠地方政府的力量以實現(xiàn)大國境內(nèi)的有效治理。然而，誘使一位“代理人”使其行為仿佛在追求“委托人”最大福利的問題，是相當(dāng)一般的。由于政治組織委托人偏好異質(zhì)性、政治組織的多任務(wù)（multi-tasking）和政治組織的壟斷性［3］，難以找到一個可以參照的指標(biāo)評估全面地方政府的工作。

“經(jīng)濟(jì)分權(quán)+政治集權(quán)”成為了中央政府解決地方政府的行為監(jiān)督難題的現(xiàn)實制度組合。中央政府將經(jīng)濟(jì)的剩余分享權(quán)和控制權(quán)分配給地方，不同等級的地方政府成為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的剩余索取者和控制者，而與此同時中央掌握著任免地方領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力，借助這一渠道保留了對地方的政治控制。其中，憑借行政發(fā)包制，經(jīng)濟(jì)分權(quán)在各級地方政府間展開，而發(fā)包的源頭始于中央政府。在每個五年計（規(guī)）劃的“收官”之年，中央政府在對應(yīng)的中央委員會全體會議上提出下一個五年規(guī)劃的建議，經(jīng)審議通過后，于下一個五年計（規(guī)）劃的開局之年提交全國人大會議表決通過，正式的五年計（規(guī)）劃成為接下來五年間中央政府的行動計劃（通常是綜合性的）。中央政府將各個任務(wù)的具體目標(biāo)分配到各個省級地方政府，再由省級政府向下發(fā)包，直至將任務(wù)傳至最基層地方政府。在政治集權(quán)壓力下，為在“政治錦標(biāo)賽”［4］中勝出，地方政府在發(fā)包的過程中將主要考核指標(biāo)層層加碼，相對忽略了其他不易考察的指標(biāo)。因而，中央政府不得不面對現(xiàn)有體制下的地方政府的行為扭曲，不僅要制約地方政府對主要考核目標(biāo)的層層加碼，也要制約地方政府從多目標(biāo)到單一目標(biāo)的自主轉(zhuǎn)化。

總體來說，在中央政府和地方政府的博弈關(guān)系中，作為委托人的中央政府通過制度設(shè)計始終掌握著主動。中央政府需要在政治收權(quán)和經(jīng)濟(jì)放權(quán)之間尋求一個均衡點，一方面通過掌控核心的人事考核任命權(quán)等實現(xiàn)對地方政府行動的有效約束，另一方面通過事權(quán)下放尤其是財政分權(quán)不斷激發(fā)地方政府的積極性，在最大程度上克服委托—代理關(guān)系中信息不對稱的負(fù)面影響，降低地方政府行為偏離委托人意圖的道德風(fēng)險。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對中央政府的意義

對一個發(fā)展中的大國而言，持續(xù)30多年的高速增長創(chuàng)造了舉世矚目的增長奇跡，但并未能改變中國是一個發(fā)展中國家的現(xiàn)實。而且，在經(jīng)濟(jì)整體飛速增長的同時，區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題日益突出。中國經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量問題已經(jīng)得到越來越多的關(guān)注，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)使中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［5］。居安思危對于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)騰飛具有重要的意義，這也是中央政府的代理人職責(zé)所在。體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展層面，便是高度重視區(qū)域之間的利益沖突，在全國范圍內(nèi)積極推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。具體而言，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有助于鞏固中央政府的合法性和體現(xiàn)中央政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會職能。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與政府合法性

任何政治統(tǒng)治的存在都必須以人民的認(rèn)可和接受為前提，即具有合法性［6］。對于任何一個政府而言，合法性都是至關(guān)重要的問題。羅伯特·達(dá)爾（Robert A.Dahl）將合法性比喻為一個蓄水池，認(rèn)為只要它能夠保持在一定的水平線上，便能保持穩(wěn)定，否則將身處險境。自新中國政權(quán)建立起來之后，中央政府始終沒有停止過鞏固其政治合法性。張?。?000）指出，中國近代史的主題有兩個，一個是民族主義的，一個是現(xiàn)代化的［7］。如果說新中國宣告成立在很大程度上滿足了人民的民族主義情感，那么對現(xiàn)代化的孜孜以求便成為了建國后中央政府的主要方向。然而，對一個發(fā)展中大國而言，實現(xiàn)現(xiàn)代化的道路無疑是漫長的。尤其是當(dāng)作為精神領(lǐng)袖的老一代領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東去世后，建立在個人崇拜基礎(chǔ)上的政府合法性受到挑戰(zhàn)。在鄧小平掌握權(quán)力之后，尋找合法性的支點便成了迫切的任務(wù)。通過對社會主義概念的修正，鄧小平提出了“貧窮不是社會主義，發(fā)展太慢也不是社會主義”、“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問題是壓倒一切的政治問題”等論點，確立了經(jīng)濟(jì)工作的中心地位。

然而，當(dāng)“摸著石頭過河”的改革試點逐漸鋪開，經(jīng)濟(jì)增長使得全社會財富積累大幅增長的同時，不同地區(qū)之間的貧富差距越來越大，幾乎動搖了（至少危及到）建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效基礎(chǔ)上的合法性基石。鄧小平早就發(fā)出警告：“如果搞兩極分化……民族間矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展……就有可能出亂子”。如果說共同富裕作為政治口號保障了社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期的平穩(wěn)過渡，那么在經(jīng)濟(jì)建設(shè)卓有成效之時，它至少應(yīng)該在實際上有所體現(xiàn)。因此，不同于20世紀(jì)90年代初期的“增長至上”，“增長的質(zhì)量”逐漸成為了政府關(guān)注的核心。十五大報告強(qiáng)調(diào)“保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速和健康發(fā)展，人民共享經(jīng)濟(jì)繁榮成果”；十六大報告指出“不斷提高人民生活水平，保證共享發(fā)展成果”；十七大報告則進(jìn)一步明確闡述為“要始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點……走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在空間維度上體現(xiàn)了區(qū)域共同富裕的理念，這與發(fā)展中大國的現(xiàn)代化目標(biāo)一致，有助于中央政府夯實其合法性基礎(chǔ)。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與政府職能體現(xiàn)

劉易斯辯證地指出，“如果沒有一個明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個國家不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子”。對一個意識形態(tài)有異于主流、以現(xiàn)代化為目標(biāo)的發(fā)展中大國而言，政府的適度作為體現(xiàn)在多個方面。

首先，中央政府需要保持社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定是進(jìn)入現(xiàn)代以后任何國家經(jīng)濟(jì)起飛的最低條件［8］。鄧小平早就指出，“沒有安定的政治環(huán)境，什么事情都干不成?！背送獠凯h(huán)境的和平外，社會穩(wěn)定還包括國家內(nèi)部的和諧。雖然經(jīng)濟(jì)的快速增長有利于化解矛盾，但是也在不斷產(chǎn)生一些新的矛盾，如逐漸擴(kuò)大的地區(qū)差距和不斷凸顯的區(qū)域利益沖突。諾斯指出，經(jīng)濟(jì)增長對一個國家意味著內(nèi)部的不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)增長速度愈快，國家內(nèi)部的不穩(wěn)定性愈大。雖然目前還沒有政治不穩(wěn)定的明顯跡象，但是，“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”是我國歷史上治國安邦最重要的經(jīng)驗和教訓(xùn)［9］。區(qū)域的相對均衡發(fā)展而非兩極分化對維持國家內(nèi)部的穩(wěn)定具有重要的意義。

其次，中央政府需要發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“市場力量的作用傾向于增加而不是減少區(qū)際差異”。然而，隨著區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收入水平、消費水平、基礎(chǔ)設(shè)施差異的擴(kuò)大，國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部需求結(jié)構(gòu)斷裂和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)斷裂，國民經(jīng)濟(jì)有可能無法升級發(fā)展，陷入經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)的陷阱。解決區(qū)域差距問題，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)快速發(fā)展，中央政府具有無可替代的作用［10］。

再者，中央政府需要發(fā)揮其促進(jìn)社會進(jìn)步的職能。《貞觀政要·公平》中言“理國要道，在于公平正直”。世界銀行《2006年世界發(fā)展報告：公平與發(fā)展》中提倡：公共行政應(yīng)致力于將更多的機(jī)會提供給在缺乏政策干預(yù)的情況下最缺乏資源、發(fā)言權(quán)和能力的人們。社會公平是社會發(fā)展進(jìn)步的一種價值取向。十七大首次在報告中以較大篇幅論述社會公平正義問題，明確指出“實現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)”。其中，區(qū)域公平是社會公平的一個重要維度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略從兩個方面體現(xiàn)了促進(jìn)區(qū)域公平的理念。一是強(qiáng)調(diào)縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距，使得不同區(qū)域的人們享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果；二是強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的均等化，使全國范圍內(nèi)所有區(qū)域的人們享受相對公平和完善的社會保障。

實際上，政府的多重職能是相互關(guān)聯(lián)的。保障社會的穩(wěn)定是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，而實現(xiàn)社會穩(wěn)定又是建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步等因素之上。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略牽涉到政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步等多方面，體現(xiàn)了政府職能的多個方面。作為國家重要的經(jīng)濟(jì)單元，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅有利于保障整體的經(jīng)濟(jì)效率，更有助于緩解日益凸顯的區(qū)域沖突。同時，建立在區(qū)域合理分工基礎(chǔ)上的區(qū)域合作有利于發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，提高中國經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。從這個意義上來說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有助于保障全體人民的長遠(yuǎn)利益，是中央政府履行其代理人職責(zé)的直接體現(xiàn)。

四、中央政府推動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化的時機(jī)選擇

從上文的分析中不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與中央政府履行代理人職責(zé)緊密相關(guān)，然而，在中央政府執(zhí)政多年的歷程中，為何直至20世紀(jì)90年代中期才開始推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略呢？

（一）中央政府戰(zhàn)略選擇的分析框架

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在很大程度上規(guī)定了未來一段時期內(nèi)大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和路徑。確定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對我國而言，具有十分重大的意義。中央政府無異于一個理性的決策者，必須對新的發(fā)展戰(zhàn)略在資源配置、環(huán)境影響、社會反映等多方面與“舊”的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行對比分析后作出戰(zhàn)略抉擇。更為重要的是，中央政府必須同時考慮發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的必要性與可行性，只有當(dāng)二者同時具備時，重大的發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整才可能成為現(xiàn)實。由于政府所有的功能都需要財政支撐，因此，中央政府的財力狀況在很大程度上制約著其行為的現(xiàn)實選擇，是政府實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性前提和物質(zhì)保障。在王紹光、胡鞍鋼（1999）的基礎(chǔ)上［11］，本文提出了一個分析中央政府戰(zhàn)略調(diào)整的分析框架。其基本觀點是，中央政府是否能夠推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，取決于中央政府是否有足夠的協(xié)調(diào)發(fā)展的意愿和是否有足夠的財政能力。中央政府不同的意愿和能力組合（表1），產(chǎn)生了不同的戰(zhàn)略決策。

具體而言，情形Ⅰ，中央政府的協(xié)調(diào)發(fā)展意愿和財政能力都較弱，表明它既無心又無力推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；情形Ⅱ，財政能力強(qiáng)但是缺乏促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的意愿，意味著受到主觀因素的影響不會實行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；情形Ⅲ，具備促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)烈意愿但財政能力弱，此種情形下客觀條件制約明顯；情形Ⅳ，中央政府兼具協(xié)調(diào)發(fā)展的意愿和財政能力，可以推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

表1 中央政府的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略決策

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的財力因素

上已述及，我國中央政府自成立伊始就擔(dān)當(dāng)了全體民眾的代理人角色，始終具備促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意愿。之所以在新中國成立40多年后才推行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，財力狀況在很大程度上左右了中央政府的戰(zhàn)略選擇。圖1表明，1978─2009年間，中央政府的財政收入呈現(xiàn)出大幅上升的勢頭。其中，1994年的分稅制改革成為中央政府財力大幅增長的轉(zhuǎn)折點，隨后的年份中中央政府與地方政府財政收入的比值穩(wěn)定在1以上。到2009年，中央政府的財政收入分別是1978年的204.3倍和1994年的12.4倍。

中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略與自身的財力變化在時間上具有內(nèi)在的一致性。改革開放初期，中央政府的財政能力極為有限，為具有區(qū)位優(yōu)勢沿海地區(qū)提供優(yōu)惠政策支持而非實質(zhì)性的財政支持，是當(dāng)時中央政府更為可行的戰(zhàn)略選擇。隨著中央政府財政汲取能力增強(qiáng)，中央政府可以支配的財政資源大幅增加。因此，中央政府具備了推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的財力保障。

（三）促使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的“壓力”因素

如果說財力保障在推動區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的過程中發(fā)揮著“動力”作用，那么我國非均衡發(fā)展戰(zhàn)略帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征變化則是促使中央政府戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的“壓力”因素。首先，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距逐漸拉大。到2009年，我國人均GDP最高和最低的省份的差值達(dá)到了68024元，比1978年增大了28倍多。顯著的區(qū)際差異以及由此可能引發(fā)的政治經(jīng)濟(jì)問題加重了中央政府的憂慮。一方面，對一個疆域遼闊的發(fā)展中大國而言，經(jīng)濟(jì)增長的空間分布不均無異于潛在的不穩(wěn)定信號；另一方面，區(qū)域差距的擴(kuò)大使得落后地區(qū)和發(fā)達(dá)區(qū)域在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品貿(mào)易、市場深化等方面的相互合作受到制約，影響了國民經(jīng)濟(jì)整體的運行效率。其次，嚴(yán)重依賴對外貿(mào)易而內(nèi)需不足的發(fā)展模式本身存在巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。一旦發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)陷于危機(jī)或需求減弱，這種負(fù)面影響必然通過國際貿(mào)易“傳染”給中國經(jīng)濟(jì)，增加了經(jīng)濟(jì)增長的不穩(wěn)定風(fēng)險。不僅如此，嚴(yán)重依賴對外貿(mào)易的發(fā)展模式使得沿海發(fā)展區(qū)域容易忽略和國內(nèi)其他區(qū)域之間的合作。

五、中央政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方式

發(fā)展戰(zhàn)略是對政府經(jīng)濟(jì)行為的高度抽象［12］，反映了政府要將整個國家整合成一個統(tǒng)一行動體的努力。中央政府作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的倡導(dǎo)者，并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接主體，也不能將其“有形之手”肆意延伸到經(jīng)濟(jì)生活的每一個角落，究竟是通過何種方式保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在全國范圍內(nèi)實施的呢？圖2列出了中央政府推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的多種主要的作用方式。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是中央政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具之一。通過政府政策的集中安排，有目的地對特定區(qū)域進(jìn)行政策傾斜，以改變市場機(jī)制下的空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并且保持區(qū)域分配合理。最常用的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策工具包括公共投資、轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)刺激、直接控制、政府采購和公共區(qū)位［13］。以轉(zhuǎn)移支付為例，相較于2001年，2008年我國對東部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的比重下降了7.76個百分點，中部和西部地區(qū)相應(yīng)分別增加了4.51和3.25個百分點。轉(zhuǎn)移支付使得人均財政一般預(yù)算支出的變異系數(shù)總是小于人均財政一般預(yù)算收入的變異系數(shù)，直接降低了區(qū)域之間的財力不均衡。

（二）區(qū)域管理

在財政分權(quán)、行政集權(quán)的體制背景下，中央政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)是間接的、宏觀的，主要在于提供一個制度性的背景，委托地方政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化等事務(wù)進(jìn)行管理。對地方政府而言，中央政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略無異于提供了一個多任務(wù)的委托合同：首先，它包含著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的經(jīng)濟(jì)任務(wù)；其次，還包含著社會層面的任務(wù)，如基本公共服務(wù)均等化；再次，還包含著執(zhí)行主體功能區(qū)劃、促進(jìn)自然環(huán)境保護(hù)的任務(wù)。在具體的管理方式上，中央政府一方面可以通過政績考核體系考察地方政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各個方面的表現(xiàn)，從而將其對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意愿貫徹下去；另一方面，通過集中的政治學(xué)習(xí)、思想教育等培訓(xùn)、教化方式，使地方政府官員在思想意識上形成“共識”，使地方政府能夠主動的將中央促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意圖貫徹好。比較起來，政績考核體系下的區(qū)域管理具有被動適應(yīng)的色彩，而建立在學(xué)習(xí)引導(dǎo)基礎(chǔ)上的區(qū)域管理具有主動的色彩。

（三）區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

區(qū)域發(fā)展規(guī)劃就是在一定的地理空間范圍內(nèi)對經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行布局的制度性安排［14］。中央政府越來越頻繁地使用國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)化對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的定位和引導(dǎo)。上升到國家戰(zhàn)略層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃產(chǎn)生流程如下：地方政府制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃——上報至中央政府——中央政府批復(fù)并酌情納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。這種“自下而上”的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃確立流程體現(xiàn)了中央政府和地方政府的互動，不僅體現(xiàn)了地方政府的利益訴求，也包含了中央政府對特定區(qū)域的發(fā)展意圖，從而成為了中央政府推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的“合意”工具。2006年以來，中央政府批復(fù)了數(shù)十個國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如2008年2月通過了《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、2009年1月通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》、2009年5月批復(fù)了《支持福建加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》、2009年6月批復(fù)了《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等，覆蓋了我國從東至西、從南到北、從沿海到內(nèi)陸的多個區(qū)域，和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略形成了良好的呼應(yīng)。

（四）區(qū)域關(guān)系立法

區(qū)域關(guān)系立法是以中央政府為立法主體，以法律法規(guī)的形式制定地方政府相互關(guān)聯(lián)互動中的行為規(guī)范。財政分權(quán)造成了地方政府間競爭的“雙刃劍”效應(yīng)：一方面，地方政府獲得了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的激勵；另一方面，地方政府也獲得了分割市場和地方保護(hù)的激勵。隨著財政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)日益明顯，地方政府行為越來越背離區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，中央政府已經(jīng)注意到了地方政府的市場分割和地方保護(hù)行為，先后多次以“暫行規(guī)定”、“規(guī)定”、“通知”為地方政府行為提供指南（表2）。然而，除了1993年發(fā)布的《反不正當(dāng)競爭法》是以法律的形式進(jìn)行規(guī)定的，各類“通知”和“規(guī)定”缺乏明確的法律效力，難以形成有效的問責(zé)和懲戒。因此，有必要借助中央政府的行政權(quán)威通過區(qū)域關(guān)系立法來遏制區(qū)域關(guān)系失調(diào)的負(fù)面影響，建立一部能夠統(tǒng)攬全局、帶有綜合法性質(zhì)的區(qū)際關(guān)系協(xié)調(diào)基本法，這也是將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略納入法制化軌道的外在表現(xiàn)。

表2 中央政府規(guī)范區(qū)際關(guān)系的相關(guān)條文

六、結(jié)語

作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的多民族大國，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問題，亦是重大的政治問題、社會問題和國家安全問題［15］。中央政府兼具委托人和代理人的雙重身份特征，決定了其在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要作用。一方面，受全國人民代表大會委托，中央政府必須履行好全體人民的代理人角色，謀求全體人民的利益增進(jìn)；另一方面，通過對各級地方政府的委托，中央政府實現(xiàn)對全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的控制。具體而言，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有助于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)共同富裕，體現(xiàn)區(qū)域公平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，這與中央政府的代理人職責(zé)具有內(nèi)在的一致性，不僅利于鞏固中央政府的合法性，也是政府職能的具體體現(xiàn)。然而，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的選擇是關(guān)乎我國發(fā)展方向的重大抉擇，中央政府只有在兼具協(xié)調(diào)意愿和充足的協(xié)調(diào)能力的條件下，才可能推動非均衡發(fā)展戰(zhàn)略向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換。這也是我國中央政府直到20世紀(jì)90年代中期才推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的原因。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個系統(tǒng)復(fù)雜的目標(biāo)，涉及全國多個區(qū)域的關(guān)聯(lián)互動，在“經(jīng)濟(jì)分權(quán)+行政集權(quán)”的制度背景下，中央政府通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域管理、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)際關(guān)系立法等方式保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在全國范圍內(nèi)的貫徹實施。

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