陳 耀

我國是一個地域遼闊、人口眾多、區(qū)域發(fā)展很不平衡的大國，全面建成小康社會，進(jìn)而躋身世界中等發(fā)達(dá)國家行列，需要持續(xù)面對人多地少、資源分布不均、配置效率不高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)展不協(xié)調(diào)等矛盾。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的若干重大問題亟待從理論上深化研究，依此為國家完善區(qū)域政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)，同時推進(jìn)具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)科建設(shè)。

一、準(zhǔn)確把握區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和目標(biāo)

改革開放前30年，我國主要實(shí)行的是以內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略；改革開放后直到上個世紀(jì)末，實(shí)行了以沿海地區(qū)率先開發(fā)開放為重點(diǎn)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略；上個世紀(jì)末至今，實(shí)施了以四大板塊為主體框架的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。國家先后提出西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域總體戰(zhàn)略，并陸續(xù)出臺了數(shù)十個重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃和特定地區(qū)發(fā)展指導(dǎo)意見，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的布局及政策力度在新中國歷史上可謂前所未有。

從近些年的效果來看，這些戰(zhàn)略和政策的實(shí)施有力地推動了國民經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性、協(xié)調(diào)性得到明顯增強(qiáng)。我們采用總體測度和四大板塊份額兩種方法對近10年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距變化進(jìn)行檢驗(yàn)。通過變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)三組數(shù)據(jù)測算（圖1），結(jié)果顯示，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體差距的擴(kuò)大在2006-2007年達(dá)到峰值后出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其中變異系數(shù)的拐點(diǎn)最為顯著，從2006年最高點(diǎn)0.3712下降至2011年的0.3278。這與按照東中西和東北四大板塊測算的結(jié)果相吻合。從四大區(qū)域GDP占全國的份額變化可以看到（圖2），東部地區(qū)GDP占全國的份額從2000年的53.4%增加到2005和2006年的最高值55.5%之后開始下降，到2011年降至51.9%，減少3.6個百分點(diǎn)；而中部和西部的GDP份額則分別由2005年18.8%、17.1%增至20.2%和19.2%，分別上升1.4和2.1個百分點(diǎn)，東北地區(qū)的份額也略有提高，與東部的差距均呈現(xiàn)逐漸縮小趨勢。這也是近些年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度“東慢西快”的直接結(jié)果。

需要注意，我們把區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略定位為“協(xié)調(diào)”而不是傳統(tǒng)意義上的“均衡”。“協(xié)調(diào)”包含“均衡”，但內(nèi)涵更豐富，全面準(zhǔn)確地把握它可以使我們的區(qū)域發(fā)展政策更加符合科學(xué)發(fā)展的要求。區(qū)域發(fā)展“協(xié)調(diào)”與否，主要可以從以下四個方面來判斷。一是地區(qū)發(fā)展差距是否在縮小，是否控制在人們可以接受的范圍之內(nèi)；二是地區(qū)之間是否形成合理的分工，地區(qū)比較優(yōu)勢是否得以充分發(fā)揮；三是生產(chǎn)要素是否有序流動，地區(qū)壁壘是否得以消除；四是人與自然是否和諧相處，地區(qū)開發(fā)付出的資源環(huán)境代價是否最小。這些內(nèi)涵符合世界各國解決國內(nèi)區(qū)域問題的一般理念，也是我國在總結(jié)數(shù)十年區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上的理論升華。

但是，在我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展特別是在解決地區(qū)差距問題上并非有著一致的共識。對于動員要素資源流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)總是有人以效率低下、資源浪費(fèi)、環(huán)境損害為由提出質(zhì)疑，我們不否認(rèn)存在這些現(xiàn)象，而事實(shí)上這些現(xiàn)象大多是由于發(fā)展不足所造成的。近些年國家對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資大部分投向交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和民生建設(shè)領(lǐng)域，單從投資回報看經(jīng)濟(jì)效益顯然要低于東部，但由于改善了那里的投資環(huán)境，中長期看對國家整體發(fā)展都有利，目前這些地區(qū)的基礎(chǔ)投資已經(jīng)開始發(fā)揮出明顯的效益；中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)要加快發(fā)展，在早期難免要付出一定的資源環(huán)境代價，當(dāng)下的任務(wù)是采用科技手段和科學(xué)方式使這些代價盡可能減小，而不是去抑制、限制它的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)指出的是，近些年地區(qū)差距出現(xiàn)拐點(diǎn)，并不能表明這將是一個長期的趨勢，而且與國際相比我國的區(qū)域差距仍然很大；如果我們放松了努力，這個拐點(diǎn)有可能由下行（縮?。┲匦赂臑樯闲校〝U(kuò)大）方向。因此，我們要乘勢而為，抓住國家擴(kuò)大內(nèi)需的有利機(jī)遇，加快中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，并積極探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)科學(xué)發(fā)展道路，努力開創(chuàng)新時期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

要堅(jiān)持縮小地區(qū)差距的總體目標(biāo)，最重要的是按照十八大報告的精神，優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，采取對口支援等多種形式，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度。只有把目標(biāo)堅(jiān)定地瞄準(zhǔn)這些發(fā)展的“短板”，把政策資源更多地用于“短板”建設(shè)，培育增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，這些地區(qū)的人民才會看到發(fā)展的希望，我國才有可能較快地實(shí)現(xiàn)各地區(qū)共同富裕的愿景。其次，當(dāng)前和今后一個時期縮小地區(qū)差距要把“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化”作為首要任務(wù)，重點(diǎn)提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，使居住在那里的人民享受到同發(fā)達(dá)地區(qū)及城市居民大體相當(dāng)?shù)慕逃?、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)。因?yàn)檫@是國家政府的基本職責(zé)，是體現(xiàn)社會公平和發(fā)展成果共享的基本要求。此外，也要重視加快推進(jìn)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和東北老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型升級，著力培育其創(chuàng)新驅(qū)動的新引擎和國際競爭新優(yōu)勢，避免產(chǎn)業(yè)“空心化”和經(jīng)濟(jì)增速的過快下滑。

二、提高要素資源與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間配置效率

區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策除了要努力縮小地區(qū)差距外，還要追求空間配置效率，也就是通過對區(qū)域間要素資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動總產(chǎn)出的最大化。其中最重要的是勞動人口與資本要素在地域空間上的匹配性。我國改革開放以來實(shí)施的“出口帶動”外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及長期實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，伴隨的一個副產(chǎn)品就是經(jīng)濟(jì)重心與勞動人口分布的嚴(yán)重偏離。東部地區(qū)集聚大量資本要素，其經(jīng)濟(jì)和工業(yè)在全國所占有的份額一直保持在50%以上，但勞動人口主要分布于廣闊的中西部地區(qū)。據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2000-2010年東部地區(qū)人口占全國份額逐年上升，到2010年達(dá)到37.99%，同期中部、西部和東北地區(qū)的人口份額分別為26.76%、27.04%和8.21%，都有不同程度的減少。

我們用地區(qū)工業(yè)占全國份額與地區(qū)人口占全國份額的比值即“工業(yè)人口匹配系數(shù)”，反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口的空間匹配程度。一個地區(qū)的匹配系數(shù)越趨近于1，表明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口匹配程度越高，等于1則完全匹配。如果系數(shù)大于1則表明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)集中程度高，人口凈流入；系數(shù)小于1則表明該地區(qū)產(chǎn)業(yè)集中程度低，人口凈流出。圖3顯示，我國東部和東北地區(qū)的工業(yè)人口匹配系數(shù)長期大于1，東部匹配系數(shù)先從2000年的1.64增大到2004年的1.69，然后不斷下降，2010年變?yōu)?.39；東北地區(qū)匹配性相對較高，但產(chǎn)業(yè)集中度也在下降，2004年以來系數(shù)接近于1。而中部和西部的匹配系數(shù)長期小于1，近些年雖不斷提高，到2010年分別也只有0.76和0.66。這說明，迄今我國經(jīng)濟(jì)和工業(yè)活動仍主要集中在東部沿海地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會多，吸引了中西部地區(qū)大量勞動人口向東部流動和遷徙。

這種狀況一方面有利于東部產(chǎn)業(yè)利用低成本勞動力的優(yōu)勢加快發(fā)展，增強(qiáng)國際競爭力，另一方面長期延續(xù)這種格局也帶來了一系列問題，諸如大規(guī)模、大跨度的勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)導(dǎo)致全國交通等基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷加重尤其是節(jié)假日期間，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)青壯年勞力流失，留守的多為老幼病殘，使得當(dāng)?shù)匕l(fā)展困難，土地撂荒、空心村以及后代教育等問題突出。

當(dāng)前推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，就是要充分考慮人的因素，通過戶籍制度改革，讓已在東部城市長期就業(yè)的勞動者融入當(dāng)?shù)厣鐣?；同時，要適時推動?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，讓一些不適合在東部發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)轉(zhuǎn)移到勞動力豐富的中西部地區(qū)，使得中西部地區(qū)的勞動人口就近就地能夠就業(yè)。由此可見，從加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和改革戶籍制度兩方面措施雙管齊下，不斷提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與勞動人口的空間匹配度，不僅有利于我國產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和提高要素的空間配置效率，也是解決我國地區(qū)發(fā)展不平衡的有效途徑。

值得關(guān)注的是，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快，地區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口新的不匹配性又出現(xiàn)。對于這種新的“不匹配”不能簡單用“我國人口紅利消失”來解釋，新生代的勞動者對于“到工廠做工”，持有與“下地種田”一樣的消極態(tài)度，需要我們認(rèn)真分析其原因，進(jìn)而找到有效的解決辦法。

三、培育建設(shè)基于大都市圈的新增長極

法國地理學(xué)家戈特曼在長期對美國東北部城市群的研究中采用了一個古老的希臘詞匯“Megalopolis”來定義他所研究的對象，從而使其成為解釋諸多城市集合體的一個專有名詞，20世紀(jì)五六十年代是歐美和日本都市圈研究的鼎盛時期，我國學(xué)者將其翻譯為大都市綿延帶、大都市圈或大都市群。事實(shí)上，大都市經(jīng)濟(jì)圈是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一種集約、高效的空間組織形態(tài)，也是國家競爭優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。我們主張發(fā)展大城市經(jīng)濟(jì)圈，其主旨就是要優(yōu)化區(qū)域內(nèi)各城市的資源配置，形成經(jīng)濟(jì)合力和內(nèi)聚力，增強(qiáng)國土空間的綜合承載能力，從而提升國家的整體競爭力。

目前，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國的城市圈正處于快速發(fā)展階段，國家在“十二五”時期在全國規(guī)劃了21個不同規(guī)模和等級的城市圈，而迄今已經(jīng)形成規(guī)模且在國際上具有一定影響力的主要是地處沿海地區(qū)的三大都市圈，即以上海為中心包括周邊的蘇州、無錫、南京、杭州、寧波等城市構(gòu)成的長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈；以廣州、深圳、珠海、佛山、東莞等城市群構(gòu)成的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)圈；以北京、天津、唐山、沈陽、大連、濟(jì)南、青島等城市構(gòu)成的環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈。這三大城市圈的經(jīng)濟(jì)總量約占我國經(jīng)濟(jì)的一半左右，常住人口占全國的1/3強(qiáng)。目前這些大都市圈都不同程度地出現(xiàn)了“大城市病”，交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲，經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境的不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾日益突出，亟待調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，同時我們需要積極謀劃建設(shè)新的大都市圈，形成未來國家的新增長極。

新時期我國大都市圈的建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)適時轉(zhuǎn)向中西部地區(qū)，建議分別在中部和西部培育建設(shè)一個大都市圈和若干中小城市圈，到2030年形成全國五足鼎立的、規(guī)模能級相當(dāng)?shù)拇蠖际腥Ω窬?。中部地區(qū)的大都市圈可以采納近年提出的所謂“中三角”的概念，即由武漢、長沙、南昌三個省會中心城市構(gòu)成的“中三角大都市圈”，或稱“長江中游大城市圈”。“中三角”地區(qū)20多萬平方公里范圍內(nèi)，擁有26個城市，1億多人口，區(qū)位條件優(yōu)越、交通發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、科技教育資源豐富，在我國未來空間開發(fā)格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。如果把以河南為主體的“中原城市群”加入進(jìn)來，中部大都市圈未來可稱得上“富可敵國”。最近，中央提出要建立長江中游中部城市集群，發(fā)揮整個沿江城市的優(yōu)勢；同時允許中部地區(qū)先行先試。這為中部大都市圈建設(shè)提供了新機(jī)遇。

西部地區(qū)也有一個所謂的“西三角”概念，也就是由成都、重慶和西安三大城市構(gòu)成的區(qū)域。但這一概念從目前來看條件尚不成熟，西南地區(qū)的成都、重慶與西北地區(qū)的西安不僅距離遠(yuǎn)，而且南北之間的自然地貌條件也決定了難以形成連綿城市帶。因此，西部地區(qū)大都市圈的建設(shè)還應(yīng)當(dāng)立足于“成渝地區(qū)”。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，該地區(qū)包括重慶市的31個區(qū)縣和四川省的15個市，區(qū)域面積20.6萬平方公里，常住人口9267萬人（與“中三角”面積、人口相當(dāng)），區(qū)內(nèi)擁有2個特大城市、6個大城市、眾多中小城市和小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口4046萬，城市密度達(dá)到每萬平方公里1.76個，是西部城鎮(zhèn)分布最密集的區(qū)域，也是我國重要的人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。在這里培育建設(shè)國家的大都市圈，不僅可以引領(lǐng)西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內(nèi)陸開放水平，而且能夠擴(kuò)大我國內(nèi)需市場，增強(qiáng)國家發(fā)展后勁，因而具有重要的戰(zhàn)略意義。

推進(jìn)中西部大都市經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)，要在科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)下，著力打破行政區(qū)劃分割，在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局、市場建設(shè)、人才流動等領(lǐng)域，加強(qiáng)大都市圈內(nèi)各城市之間的合作，加快推進(jìn)一體化建設(shè)；要避免各自為政，低水平重復(fù)建設(shè)，甚至為爭奪要素資源惡性競爭。其次，要從中心城市功能輻射半徑出發(fā)，合理組織人流與物流，而不是簡單地把更多周邊城市納入到圈中，如提出幾加幾的城市圈（群、帶）計(jì)劃。要著力在現(xiàn)有建成區(qū)上提高集約化程度，而不是大規(guī)模地向城市外圍拓展。有些地方把城市圈建設(shè)變成“圈地運(yùn)動”，城市圈“骨架”很大，但由于經(jīng)濟(jì)流量不足、布局分散，不僅沒有形成城市圈帶來的諸多好處，反而造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下，土地等資源閑置浪費(fèi)，居民出行和職員通勤很不方便。因此，中西部地區(qū)大城市圈發(fā)展應(yīng)當(dāng)著眼于在現(xiàn)有城市空間內(nèi)，研究如何調(diào)整和優(yōu)化資源的空間配置和運(yùn)行效率，使得圈內(nèi)承載的人口和產(chǎn)業(yè)功能更大，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平更高，形成功能清晰、聯(lián)系緊密、緊湊高效的圈層結(jié)構(gòu)體系。

四、深入推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施

新時期進(jìn)一步促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須深入推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略是相輔相成的兩個戰(zhàn)略，前者著眼于發(fā)展，后者著眼于保護(hù)，只有兩個戰(zhàn)略的同步推進(jìn)，才能真正實(shí)現(xiàn)“在開發(fā)中保護(hù)”和“在保護(hù)中開發(fā)”的可持續(xù)發(fā)展理念。2010年國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》指出：推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。十八大報告進(jìn)一步明確提出：“加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局?！?/p>

目前，全國和省級主體功能區(qū)規(guī)劃均已出臺，但是在具體推進(jìn)實(shí)施中仍面臨一些難點(diǎn)。主要表現(xiàn)在大多數(shù)定位為生態(tài)功能的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)落后而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付難以滿足地方的需要，以致大力上馬工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動仍很強(qiáng)，有些明顯污染的項(xiàng)目也要想盡辦法通過審批。因此，盡管國家不斷增加對生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償，但在這些地區(qū)始終會存在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與實(shí)際需要之間的缺口。另一個問題是，按照規(guī)劃我國大多數(shù)縣域被劃為承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及加工和生態(tài)涵養(yǎng)的功能，而“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”主要靠發(fā)展工業(yè)。工業(yè)的發(fā)展不僅能增加財(cái)政收入，也能帶來就業(yè)和農(nóng)民增收；全國百強(qiáng)縣無一例外都是工業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)。因此，全國絕大多數(shù)縣都提出了“工業(yè)立縣”、“工業(yè)興縣”、“工業(yè)強(qiáng)縣”的發(fā)展戰(zhàn)略。這些問題和矛盾能否得到有效化解，關(guān)系到主體功能區(qū)戰(zhàn)略的成敗。我們要正視實(shí)施過程中的問題和矛盾，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)和分析深層次原因，找出一條既符合理念又符合實(shí)際的路徑。

五、著力完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制

所謂“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”主要應(yīng)體現(xiàn)在兩方面，一是區(qū)域之間發(fā)展水平的相對均衡性；另一方面是地區(qū)之間形成分工合作、相互促進(jìn)、利益共享的一體化機(jī)制。目前，我國區(qū)域發(fā)展的均衡性已有較大改善，但由于我國行政區(qū)劃、行政體制的制約，地區(qū)之間發(fā)展的協(xié)調(diào)難度還是很大的。國家出臺若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃和指導(dǎo)意見有一個重要意圖，就是希望能夠在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的大經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，加強(qiáng)各個行政區(qū)之間的合作，推進(jìn)它們在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局、要素資源流動以及市場等方面的一體化發(fā)展。

然而實(shí)際上，這種規(guī)劃制定出臺之后，在如何協(xié)調(diào)內(nèi)部行政區(qū)域之間關(guān)系上尤其是利益關(guān)系上還缺乏有效的機(jī)制和手段，使得目前國家規(guī)劃在指導(dǎo)各地區(qū)合作和一體化推進(jìn)方面效果欠佳。尤其是存在“雙龍頭”的大經(jīng)濟(jì)區(qū)，比如成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)中的成都和重慶，京津冀都市圈中的北京和天津，遼中南城市群中的沈陽和大連，山東半島城市群中的青島和濟(jì)南，珠三角地區(qū)的廣州和深圳，兩大“龍頭”城市之間的競爭遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合作，盡管規(guī)劃是統(tǒng)一的，但實(shí)際執(zhí)行上還是各自為政，這種行為往往導(dǎo)致資源的重復(fù)配置和浪費(fèi)以及市場的割裂。

因此，在大經(jīng)濟(jì)區(qū)域（包括大都市圈）內(nèi)的行政區(qū)之間如何加強(qiáng)合作與分工，應(yīng)該有哪些相應(yīng)有效的機(jī)制和措施，至今依然是未取得突破的現(xiàn)實(shí)而重大的問題。現(xiàn)在已有的區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制與國外的城市聯(lián)盟有些類似，主要是首長聯(lián)席會議制度。通過定期、不定期召開聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決雙方共同關(guān)注的問題（如水源地供水分配、交通中的斷頭路、工廠排污、跨區(qū)產(chǎn)權(quán)交易，能源原材料供應(yīng)，等等）。雖然能夠解決一些問題，但在一些涉及重大利益問題上其作用是非常有限的。

從我國大國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，考慮到基層地方的訴求，我們需要有更高層次的更有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，筆者曾把這個機(jī)構(gòu)的名稱叫做“國家區(qū)域政策委員會”，現(xiàn)在也可以稱為“國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會”。由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，屬于準(zhǔn)職能性機(jī)構(gòu)（也有議事性質(zhì)），主要職能為編制國家區(qū)域規(guī)劃、制定國家區(qū)域政策、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系（主要是大區(qū)間、省際）。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，作為實(shí)施國家區(qū)域政策的工具，相應(yīng)設(shè)立“國家區(qū)域發(fā)展基金”，由該委員會管理運(yùn)作，主要用于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展援助、問題區(qū)域改造、特定區(qū)域競爭力提升。為此，要改革我們現(xiàn)行區(qū)域政策管理過于分散的體制，將扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、以及各類區(qū)（國家級開發(fā)區(qū)、綜改區(qū)、邊合區(qū)、中外合作區(qū)等）的管理部門職能統(tǒng)一整合，納入該委員會。此外，我們?nèi)砸紤]為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展立法，通過立法規(guī)范區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體行為，把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策以法律形式明確確定下來，依法辦事不因領(lǐng)導(dǎo)人更換而變動。這樣，有了一個機(jī)構(gòu)、一只基金、一部立法，我們的區(qū)域政策才算得上成熟和完善。希望通過這種改革和立法，能夠促進(jìn)我國區(qū)域發(fā)展更加均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人民共同繁榮富裕的目標(biāo)。

［1］《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2012，（11）.

［2］新華社.中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要，2011年3月16日。

［3］中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所.中國工業(yè)發(fā)展報告（2012）［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012，（9）.

［5］范恒山.我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與實(shí)踐［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2011，（6）.

［6］陳耀.我國區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本思路［J］.環(huán)球市場信息導(dǎo)報，2012，（25）.

［7］陳耀.協(xié)調(diào)區(qū)域利益需更權(quán)威機(jī)構(gòu)牽頭［N］.中國經(jīng)營報，2012，（1）.

［8］陳耀.設(shè)立國家區(qū)域政策委員會的意義及當(dāng)前亟待研究的問題［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006，（5）.

［9］陳耀.積極推進(jìn)我國城市經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展［J］.中國社會科學(xué)院院報，2008，（9）.