周 兵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能的財(cái)力保障，對(duì)提供農(nóng)村公共服務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)隨著農(nóng)村綜合配套改革不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理環(huán)境發(fā)生了變化，落實(shí)民生政策、發(fā)放涉農(nóng)補(bǔ)貼、服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展等職責(zé)逐步擴(kuò)大，面臨的困難和矛盾逐步增加。因此，要切實(shí)發(fā)揮財(cái)政職能，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，有效解決管理中所出現(xiàn)的難題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的現(xiàn)狀問(wèn)題

（一）財(cái)政增收困難，可用財(cái)力趨緊

受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，稅源較少，同時(shí)國(guó)家逐步取消行政事業(yè)性收費(fèi)，非稅收入逐步減少，導(dǎo)致財(cái)政收入增長(zhǎng)困難，可用財(cái)力增加緩慢。由于近幾年津補(bǔ)貼改革等影響，增資等剛性支出增幅高于公共財(cái)政預(yù)算收入增幅，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)可用財(cái)力的增長(zhǎng)，導(dǎo)致財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力越來(lái)越大。

（二）預(yù)算編制不全，執(zhí)行缺乏約束

根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，“所有政府性收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，“經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，未經(jīng)法律程序不得改變”。但現(xiàn)階段，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于重要的轉(zhuǎn)型期，受政策、體制等因素影響，難以保證《預(yù)算法》的約束力和嚴(yán)肅性。一是收入預(yù)算編制不夠全面。收入預(yù)算僅限于本級(jí)分成財(cái)力，而占政府預(yù)算財(cái)力30%左右的上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和大部分非稅收入還游離于預(yù)算之外；部分補(bǔ)貼類(lèi)或項(xiàng)目類(lèi)資金由上級(jí)主管部門(mén)直接發(fā)放或建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)法編列預(yù)算。二是支出預(yù)算編制不夠細(xì)化。預(yù)算項(xiàng)目不能對(duì)應(yīng)部門(mén)職能準(zhǔn)確分類(lèi)，未按經(jīng)濟(jì)用途細(xì)化測(cè)算。三是預(yù)算執(zhí)行不力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)隨意增減指標(biāo)的現(xiàn)象，部分支出存在相互串用現(xiàn)象。

（三）事權(quán)承擔(dān)較多，財(cái)力轉(zhuǎn)移不足

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)外，還要保穩(wěn)定、保民生、保社會(huì)事業(yè)，開(kāi)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，貫徹上級(jí)有關(guān)涉農(nóng)政策，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。近幾年上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，包括社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境整治、河道清淤、秸稈禁燒、區(qū)域供水、養(yǎng)老院建設(shè)等，全部或大部分經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，事權(quán)增加，責(zé)任加大，但沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)保證。

（四）債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，收支矛盾突出

近年來(lái)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求較高，而國(guó)家在土地等政策約束力強(qiáng)，非稅收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏充足的財(cái)政收入；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資渠道單一，在上級(jí)財(cái)政支持不足、本級(jí)財(cái)力有限、民間資金準(zhǔn)入門(mén)檻高的狀況下，地方建設(shè)性財(cái)力不足，只能通過(guò)舉債來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在債務(wù)數(shù)額大、償還難等問(wèn)題，債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)超可用財(cái)力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，財(cái)政收支矛盾日益突出。據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債率、償債率和債務(wù)率均超過(guò)警戒線(xiàn)。

二、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平的對(duì)策

（一）加強(qiáng)稅源培植

有工業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可利用資源優(yōu)勢(shì)，加大招商引資力度，引進(jìn)合適的企業(yè)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加稅收，做大“蛋糕”；工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，在穩(wěn)定發(fā)展商業(yè)、旅游、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，積極發(fā)展農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)、小商品和果品以及蔬菜批發(fā)市場(chǎng)等，拓展產(chǎn)品流通渠道，盤(pán)活地方經(jīng)濟(jì)；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科教興農(nóng)，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，在提高糧食產(chǎn)量的同時(shí)，發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，搞活多種經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)林特產(chǎn)的生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)財(cái)源的財(cái)政貢獻(xiàn)率。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要按照科學(xué)化、精細(xì)化要求，強(qiáng)化預(yù)算管理，從源頭上強(qiáng)化監(jiān)管。一是全面實(shí)行綜合預(yù)算。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)分成財(cái)力、上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、非稅收入、債務(wù)收入全部納入預(yù)算管理，確保預(yù)算編制的完整性。二是一般項(xiàng)目實(shí)行序時(shí)撥付。對(duì)補(bǔ)助類(lèi)資金和一般項(xiàng)目支出，按照支出進(jìn)度撥付資金。三是項(xiàng)目支出實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)審批。項(xiàng)目支出實(shí)行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)會(huì)簽制度，資金撥付時(shí)要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管意見(jiàn)，對(duì)監(jiān)管中所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改到位前，不得撥付。同時(shí)要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確立項(xiàng)目和安排資金，不斷提高財(cái)政資金使用效益。

（三）健全財(cái)政體制

一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制。以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本財(cái)力保障機(jī)制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能所必需的財(cái)力，確保實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)和組織“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的政策目標(biāo)。二是建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。制定完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，對(duì)縣級(jí)財(cái)政確實(shí)無(wú)法保障的困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可實(shí)行省財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，保證困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本財(cái)力，保證困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)各項(xiàng)工作所必需的財(cái)力。對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目，還要安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。三是建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的管理體制。堅(jiān)持“事由法定、權(quán)隨事走、財(cái)與事配”的原則，對(duì)超范圍的項(xiàng)目，堅(jiān)持誰(shuí)出政策誰(shuí)給錢(qián)的原則。

（四）妥善處理債務(wù)

為防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就必須妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題。首先，應(yīng)組織審計(jì)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)參加的債務(wù)核算組，集中力量對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)、債務(wù)和提供的擔(dān)保情況進(jìn)行清查，全面摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況。然后，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每項(xiàng)債務(wù)制定出切實(shí)可行的償債計(jì)劃，分年度實(shí)施，有計(jì)劃、有步驟地化解現(xiàn)有債務(wù)。特別是要建立健全新增負(fù)債的決策和審批制度，嚴(yán)格控制新增不良債務(wù)。建立舉債責(zé)任追究和審批制度，在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核時(shí)要牢固樹(shù)立“增收是政績(jī)，償債也是政績(jī)”的理念，把促進(jìn)發(fā)展、消化債務(wù)作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容。

（五）完善管理制度

進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，實(shí)行授權(quán)批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、會(huì)計(jì)記錄、稽查等不相容職務(wù)分離制度；健全財(cái)務(wù)規(guī)章制度，完善收支管理、票據(jù)管理、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、印鑒管理、資金管理、資產(chǎn)管理等，只有完善財(cái)務(wù)管理制度，才能使工作中有據(jù)可依，按照規(guī)章制度辦事，確保財(cái)政工作規(guī)范化運(yùn)作，進(jìn)一步提高財(cái)政管理水平。

結(jié)束語(yǔ)

隨著財(cái)政制度的改革和創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作也發(fā)生了很大的改變，由于支出增長(zhǎng)較快、債務(wù)包袱沉重等的實(shí)際問(wèn)題的出現(xiàn)，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。因此要通過(guò)強(qiáng)化稅源培植、控制支出規(guī)模、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理等手段，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平。

[1]周久福.規(guī)范鎮(zhèn)財(cái)政管理 加強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)[J].中國(guó)財(cái)政，2010，16：29-31.

[2]侯小平.淺議當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理體制中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2013，16：122.

[3]馬偉.改革增強(qiáng)了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政保障功能——安徽省含山縣實(shí)施新一輪縣鎮(zhèn)財(cái)政管理體制紀(jì)實(shí)[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2008，12：45-47.