● 朱維究 劉永林

一、北京市A大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

（一）章程

《A大學(xué)章程》在“第六章管理體制”中明確了“學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，校長(zhǎng)的職權(quán)，“學(xué)校內(nèi)部實(shí)行校、院（系）二級(jí)管理體制”，學(xué)校教代會(huì)民主管理和民主監(jiān)督的職能，校學(xué)術(shù)委員會(huì)的職能等內(nèi)容。在“第八章權(quán)利與義務(wù)”中明確了北京市人民政府作為舉辦者的權(quán)利與義務(wù)，“監(jiān)督、檢查學(xué)校執(zhí)行和落實(shí)黨和國(guó)家的路線、方針、政策情況，聽取學(xué)校工作匯報(bào)；審查、批準(zhǔn)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃與計(jì)劃、年度招生計(jì)劃；按照有關(guān)規(guī)定，保證經(jīng)費(fèi)投入；依法任免學(xué)校校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)；依法保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，以及學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)。學(xué)校制定的其他規(guī)章制度均應(yīng)符合該章程。該章程與國(guó)家的法律法規(guī)沖突時(shí)，以國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)。

（二）政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

A大學(xué)成立后，積極籌備召開第一次黨代會(huì)。機(jī)關(guān)黨委和各黨總支、直屬黨支部等選舉單位按照無記名投票、直接差額選舉的方式，選舉產(chǎn)生了167名代表。選舉產(chǎn)生了A大學(xué)第一屆委員會(huì)和第一屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員；選舉產(chǎn)生了A大學(xué)第一屆委員會(huì)書記、副書記，并報(bào)上級(jí)黨組織批復(fù)同意。

A大學(xué)第一屆委員會(huì)由19人組成，第一屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員由9人組成。第一屆委員會(huì)下設(shè)1個(gè)機(jī)關(guān)黨委、15個(gè)黨總支、2個(gè)直屬黨支部，履行黨的基層組織的主要職責(zé)。A大學(xué)黨員代表大會(huì)、第一屆委員會(huì)、第一屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)共同行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》第十一條規(guī)定的高等學(xué)校黨的委員會(huì)的八項(xiàng)主要職責(zé)和《高等教育法》第三十九條規(guī)定的高等學(xué)校黨的委員會(huì)的四項(xiàng)職責(zé)，A大學(xué)第一屆委員會(huì)全體會(huì)議討論通過了《全體委員會(huì)議事規(guī)則》和《常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》，規(guī)定了會(huì)議議決范圍與事項(xiàng)、會(huì)議制度與規(guī)則、會(huì)議準(zhǔn)備與落實(shí)等主要內(nèi)容；還出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“三重一大”決策制度的實(shí)施辦法》。兩個(gè)議事規(guī)則和一個(gè)實(shí)施辦法對(duì)黨委全委會(huì)和黨委常委會(huì)的議決范圍與事項(xiàng)作了列舉。除決策、傳統(tǒng)的黨建和思想政治工作、組織工作、干部工作等外，主要對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中“審議確定學(xué)校基本管理制度，討論決定學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)”和《高等教育法》中“討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)”職責(zé)作了細(xì)化。

黨委全委會(huì)和黨委常委會(huì)實(shí)行民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。全委會(huì)一般每學(xué)期召開一次。常委會(huì)一般每?jī)芍苷匍_一次，如有需要或遇重大突發(fā)性事件或緊急情況可臨時(shí)召集會(huì)議。常委會(huì)必須有半數(shù)（不含）以上的常委到會(huì)方可召開，討論干部任免等重要工作時(shí)，應(yīng)有2/3及以上常委到會(huì)方能舉行。對(duì)重大問題，會(huì)前黨委書記與校長(zhǎng)應(yīng)主動(dòng)協(xié)商，交換意見，取得共識(shí)。提交常委會(huì)研究和討論的議題中，需事先經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)討論的內(nèi)容，應(yīng)按校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則討論并提出傾向性意見后，再提交常委會(huì)研究和討論。

（三）行政權(quán)力

A大學(xué)的校長(zhǎng)辦公會(huì)成員由校長(zhǎng)1人、副校長(zhǎng)5人、校長(zhǎng)助理1人組成?！缎ｉL(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則》和《關(guān)于貫徹落實(shí)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子“三重一大”決策制度的實(shí)施辦法》明確的校長(zhǎng)辦公會(huì)議范圍與事項(xiàng)，具體包括《高等教育法》第四十一條規(guī)定校長(zhǎng)的六項(xiàng)職權(quán)，并進(jìn)一步細(xì)化為十二類事項(xiàng)，主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力范圍內(nèi)的執(zhí)行性事項(xiàng)和行政權(quán)力范圍內(nèi)的決策性事項(xiàng)，以及涉及“三重一大”且必須經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)研究決定的其它事項(xiàng)。學(xué)校辦公室主任列席校長(zhǎng)辦公會(huì)。監(jiān)察處處長(zhǎng)必要時(shí)列席校長(zhǎng)辦公會(huì)。涉及有關(guān)部門的議題時(shí)，相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)列席。其他列席會(huì)議人員由校長(zhǎng)確定。會(huì)議議題由校長(zhǎng)辦公會(huì)成員及分管行政工作的其他校領(lǐng)導(dǎo)提出，校長(zhǎng)確定；重大問題應(yīng)由校長(zhǎng)與黨委書記協(xié)商確定。

1.人事權(quán)的權(quán)力配置。學(xué)校黨委常委會(huì)集體議決的人事事項(xiàng)包括：黨總支（分黨委、直屬黨支部）和學(xué)校處級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置；全校各單位（部門）的人員編制；處級(jí)干部的任免、調(diào)動(dòng)、考核和獎(jiǎng)懲；人才隊(duì)伍建設(shè)中的重要問題。學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)議決的人事事項(xiàng)包括：全校正科職和副科職干部的任免；處級(jí)以下學(xué)生工作人員、高級(jí)教師職務(wù)和專業(yè)技術(shù)人員、后勤集團(tuán)部門經(jīng)理、副經(jīng)理等的聘任；處級(jí)以下黨政管理人員、學(xué)生工作人員和后勤職工，教師，專業(yè)技術(shù)人員等的年度考核結(jié)果。

2.財(cái)權(quán)的權(quán)力配置。其一，校級(jí)財(cái)務(wù)權(quán)力行使方式。學(xué)校黨委常委會(huì)集體議決事項(xiàng)包括：年度財(cái)務(wù)預(yù)決算、大額度資金的使用、校辦產(chǎn)業(yè)政策和預(yù)算外資金管理制度。學(xué)校校長(zhǎng)辦公會(huì)議決事項(xiàng)：實(shí)施年度財(cái)務(wù)預(yù)算，落實(shí)大額資金的使用和基本建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)學(xué)校資產(chǎn)的管理和保護(hù)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益。非專項(xiàng)建設(shè)的重要項(xiàng)目安排：投資在30萬元（含）以上、500萬元（不含）以下的基本建設(shè)項(xiàng)目、不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目；投資在30萬元（含）以上、100萬元（不含）以下的修繕項(xiàng)目；單臺(tái)投資在30萬元（含）以上、100萬元（不含）以下的儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目。大額度資金的使用：未列入預(yù)算且經(jīng)費(fèi)額度在30萬元（含）以上、200萬元（不含）以下的大額度資金使用的各類項(xiàng)目；已列入預(yù)算但需要追加經(jīng)費(fèi)額度在30萬元（含）以上、200萬元（不含）以下的追加預(yù)算項(xiàng)目。其二，學(xué)院（系）財(cái)務(wù)權(quán)力行使方式：學(xué)校實(shí)行“一級(jí)核算，兩級(jí)管理”的方式，學(xué)校按年度綜合下達(dá)各學(xué)院總經(jīng)費(fèi)，學(xué)院二次編制預(yù)算，經(jīng)批準(zhǔn)后報(bào)財(cái)務(wù)處執(zhí)行，各項(xiàng)收入支出統(tǒng)一在校財(cái)務(wù)處核算。學(xué)校對(duì)學(xué)院提出年度工作任務(wù)，制定具體的考核指標(biāo)和辦法，年末對(duì)各學(xué)院進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果確定下年度經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)懲額度。

（四）學(xué)術(shù)權(quán)力

1.學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)。2009年，A大學(xué)成立了學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)。原則上從學(xué)?，F(xiàn)有學(xué)科、專業(yè)中從事教學(xué)、科研和管理工作的人員中推薦。推薦人選要具有較高的專業(yè)技術(shù)水平，作風(fēng)正派，辦事公道，工作認(rèn)真，在教職工中有較高威望，身體健康，能正常參加相應(yīng)委員會(huì)的工作。成員由19-21人組成，設(shè)主任1人，副主任1-2人。學(xué)術(shù)委員會(huì)成員由校領(lǐng)導(dǎo)、科技處和研究生部負(fù)責(zé)人以及各學(xué)院和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室具有正高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的代表組成。學(xué)位評(píng)定委員會(huì)成員由校領(lǐng)導(dǎo)、研究生部和科技處負(fù)責(zé)人、分委員會(huì)主席以及具有正高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的代表組成。人選的確定以學(xué)科分布為主。各學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)推薦人選須經(jīng)學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論確定。各學(xué)院對(duì)每個(gè)委員會(huì)可分別推薦2名人選，其中，學(xué)術(shù)委員會(huì)推薦人選中至少有1名是擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。學(xué)校各相關(guān)職能部門，會(huì)同主管校領(lǐng)導(dǎo)提出初步人員名單。校長(zhǎng)辦公會(huì)討論確定最終人選。該校2011年分別對(duì)校學(xué)術(shù)委員會(huì)和學(xué)位評(píng)定委員會(huì)進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后的校學(xué)術(shù)委員會(huì)由23位教授組成，其中主任1人，副主任4人。學(xué)術(shù)委員會(huì)承擔(dān)學(xué)術(shù)決策的作用，包括學(xué)術(shù)水平評(píng)價(jià)、科研項(xiàng)目評(píng)審和科研獎(jiǎng)勵(lì)審定等，也發(fā)揮學(xué)術(shù)道德教育和評(píng)價(jià)的作用，承擔(dān)學(xué)術(shù)規(guī)范教育、科研誠(chéng)信宣傳，參加學(xué)術(shù)不端行為調(diào)查取證等任務(wù)。學(xué)校成立校、院（系）兩級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)，另根據(jù)規(guī)定科研基地單獨(dú)設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，科研基地應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的學(xué)術(shù)委員會(huì)，學(xué)術(shù)委員會(huì)由校內(nèi)外相關(guān)學(xué)科的專家組成，負(fù)責(zé)審議科研基地的發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目評(píng)審等工作。

調(diào)整后的學(xué)位評(píng)定委員會(huì)由校長(zhǎng)任主任，主管學(xué)科建設(shè)與研究生教育的副校長(zhǎng)任副主任。同時(shí)還制定了《學(xué)位評(píng)定委員會(huì)工作規(guī)程》，明確了學(xué)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)的組成、職責(zé)、議事規(guī)則和學(xué)位評(píng)定分委會(huì)的具體規(guī)則等。學(xué)位評(píng)定委員會(huì)履行審議學(xué)位點(diǎn)申報(bào)相關(guān)事宜；審查通過學(xué)位授予與撤銷事宜及指導(dǎo)教師資格；審議通過學(xué)校學(xué)位授予工作規(guī)章制度等職責(zé)。學(xué)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)原則上按照學(xué)院設(shè)立學(xué)位評(píng)定分委員會(huì)，個(gè)別學(xué)科經(jīng)學(xué)校評(píng)定委員會(huì)批準(zhǔn)，可按學(xué)科成立學(xué)位評(píng)定分委員會(huì)，履行學(xué)院中學(xué)科建設(shè)與研究生教育的相關(guān)具體職責(zé)。

2.教學(xué)工作委員會(huì)。2011年，該校對(duì)教學(xué)工作委員會(huì)進(jìn)行了調(diào)整，并修訂了《教學(xué)工作委員會(huì)工作條例》，明確校教學(xué)工作委員會(huì)是對(duì)本科教學(xué)重要事項(xiàng)進(jìn)行研究、審議和審定，為學(xué)校教學(xué)管理決策提供建議意見的工作機(jī)構(gòu)。校教學(xué)工作委員會(huì)履行的職責(zé)：審議學(xué)校教學(xué)工作規(guī)劃和重大教學(xué)改革方案，指導(dǎo)全校教學(xué)工作；審議各專業(yè)人才培養(yǎng)方案及教學(xué)計(jì)劃；審議學(xué)校教學(xué)管理規(guī)章制度；審議學(xué)校專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教材建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室與實(shí)踐教學(xué)基地建設(shè)等；審定教學(xué)獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)審結(jié)果，建議推薦市級(jí)及以上各類教學(xué)獎(jiǎng)；評(píng)審學(xué)校教育教學(xué)研究及教學(xué)改革項(xiàng)目立項(xiàng)；開展與教學(xué)工作有關(guān)的專題調(diào)研，提出建議意見；指導(dǎo)各教學(xué)單位教學(xué)工作委員會(huì)的工作等。

3.校務(wù)委員會(huì)。2006年，經(jīng)黨委常委會(huì)研究決定成立的校務(wù)委員會(huì)，是推進(jìn)民主建設(shè)，發(fā)揮各方面專家教授在學(xué)校發(fā)展建設(shè)等重大事項(xiàng)進(jìn)行咨詢的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。黨委書記任主任，校長(zhǎng)及三位歷任校領(lǐng)導(dǎo)任副主任，其他各學(xué)科教授或副教授共39人擔(dān)任委員。

（五）民主管理與監(jiān)督權(quán)力

2010年組織召開了第一屆教職工代表大會(huì)暨工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)。教代會(huì)每屆5年，每年至少召開一次全體會(huì)議。教職工代表由教職工直接選舉產(chǎn)生。代表的構(gòu)成以教師為主。教職工代表實(shí)行常任制，任期5年，可以連選連任。第一屆教職工代表大會(huì)采用無記名投票方式選舉產(chǎn)生了由17名同志組成的第一屆教職工代表大會(huì)執(zhí)行委員會(huì)。教代會(huì)的主要職權(quán)是，聽取討論校長(zhǎng)的工作報(bào)告，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)指導(dǎo)思想、發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃、重大改革方案、財(cái)務(wù)工作報(bào)告及其它有關(guān)學(xué)校發(fā)展建設(shè)的重大問題，提出意見和建議；討論通過學(xué)校提出的校內(nèi)教職工聘任、獎(jiǎng)懲、分配改革的原則、辦法及其它與教職工權(quán)益有關(guān)的重要規(guī)章制度，由校長(zhǎng)頒布施行；審議決定學(xué)校有關(guān)教職工生活福利的重大事項(xiàng)；參與民主評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)干部，參與民主推薦學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)人選。

二、A大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

1.政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊。在制度規(guī)范中，政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與行政權(quán)力之間的界分相對(duì)清晰，基本上符合法人治理結(jié)構(gòu)的要求。但是，在《高等教育法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》中對(duì)黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和校長(zhǎng)的行政權(quán)力的規(guī)定籠統(tǒng)，唯一讓這兩種權(quán)力范圍具體化的只有大學(xué)治理中由政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力確定的議事規(guī)則，這種情形下的界分，只能是《高等教育法》中列舉的校長(zhǎng)職權(quán)之外的，均傾向于屬于政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。而且，《高等教育法》中列舉的校長(zhǎng)職權(quán)涉及事項(xiàng)的重要情形仍可能屬于政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的范圍，此外，“討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)”中“重大”的解釋并無相對(duì)規(guī)范的解釋，大學(xué)中政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力對(duì)“重要”的解釋可能成為剝奪和干預(yù)行政權(quán)力的合理借口。作為溝通法律規(guī)則和大學(xué)內(nèi)部規(guī)則的紐帶，大學(xué)章程的缺失或者虛置成為政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與行政權(quán)力之間界限模糊的重要原因。

更為重要的是，在實(shí)踐中政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和行政權(quán)力之間的界限更難劃分，兩種權(quán)力之間的消極或積極沖突完全由黨委書記與校長(zhǎng)之間的相互溝通解決，但黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制決定了黨委書記在實(shí)踐中的優(yōu)勢(shì)或強(qiáng)勢(shì)地位，政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與行政權(quán)力之間要實(shí)現(xiàn)合理界分，要么依賴黨委書記的理性自我克制，要么只能走向政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力膨脹的趨勢(shì)。

2.行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡。學(xué)術(shù)權(quán)力主要由校院（系）兩級(jí)的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)和教學(xué)工作委員會(huì)以及校務(wù)委員會(huì)四個(gè)組織行使，在制度和實(shí)踐中表現(xiàn)出來組織失范現(xiàn)象較為嚴(yán)重，尤其是學(xué)術(shù)委員會(huì)存在較大的問題。A大學(xué)從未發(fā)布過學(xué)術(shù)委員會(huì)的治理機(jī)制和治理規(guī)則，作為校級(jí)的學(xué)術(shù)委員會(huì)未能完全發(fā)揮學(xué)術(shù)決策的作用，僅在非常有限的范圍內(nèi)進(jìn)行學(xué)術(shù)水平評(píng)價(jià)、科研項(xiàng)目評(píng)審和科研獎(jiǎng)勵(lì)審定等，其他應(yīng)有的學(xué)術(shù)道德教育和評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范教育、科研誠(chéng)信宣傳、學(xué)術(shù)不端行為調(diào)查取證等未真正發(fā)揮?？蒲谢貙W(xué)術(shù)委員會(huì)的組織和工作相對(duì)常態(tài)化，雖然院（系）學(xué)術(shù)委員會(huì)的作用相對(duì)較好，但仍然與校級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)一樣，處于組織無序、活動(dòng)無規(guī)、問責(zé)無據(jù)的狀態(tài)。學(xué)位評(píng)定委員會(huì)和教學(xué)工作委員會(huì)屬于作用發(fā)揮常態(tài)化的兩個(gè)學(xué)術(shù)組織，制定了工作規(guī)程或工作條例，對(duì)本科教學(xué)、學(xué)科建設(shè)和研究生教育重要事項(xiàng)的研究和決策發(fā)揮較好的作用。A大學(xué)2006年成立的校務(wù)委員會(huì)，是發(fā)揮專家教授在學(xué)校發(fā)展建設(shè)中咨詢作用的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有組織規(guī)則和議事規(guī)則，只召開過1-2次會(huì)議，形同虛設(shè)。

在制度上，學(xué)術(shù)組織失范現(xiàn)象較為嚴(yán)重，從而導(dǎo)致缺乏強(qiáng)有力組織為依托的學(xué)術(shù)權(quán)力弱化；實(shí)踐中，也直接導(dǎo)致了學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)威受到影響。雖然學(xué)術(shù)權(quán)力作為一種內(nèi)在力量發(fā)揮著支配作用，但行政權(quán)威一直壓制和領(lǐng)導(dǎo)學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力沒有獲得應(yīng)有的地位。

3.民主管理和監(jiān)督權(quán)力虛化。A大學(xué)的教代會(huì)制度相對(duì)健全，但實(shí)踐的效果卻不佳。一是“討論通過學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法”的職權(quán)未能實(shí)現(xiàn)，在實(shí)踐中是由行政權(quán)力行使，或者將教代會(huì)的“通過權(quán)”變?yōu)椤皩徸h權(quán)”，實(shí)質(zhì)上從決定權(quán)變成了咨詢建議權(quán)；二是“聽取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)改革、校園建設(shè)以及其他重大改革和重大問題解決方案的報(bào)告，提出意見和建議”的職權(quán)，學(xué)校黨委和行政主動(dòng)性不夠，由于擔(dān)心政策會(huì)遭受無端的“質(zhì)疑”，往往有意規(guī)避向教代會(huì)報(bào)告；三是教代會(huì)提案中涉及需要學(xué)校行政落實(shí)的問題往往避重就輕，拖而不辦，導(dǎo)致教代會(huì)提案制度流于形式，無法發(fā)揮真正的作用。

此外，A大學(xué)現(xiàn)有章程在實(shí)體內(nèi)容上和制定程序上與《高等教育法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的要求有較大的差距，且尚未建立高等學(xué)校理（董）事會(huì)制度。

（二）成因分析

1.外部原因。依法治教或依法治校在我國(guó)依法治國(guó)方略大力實(shí)施的背景下取得了很大的成績(jī)，教育法律法規(guī)體系不斷完善，基本上解決了依法治教或依法治校的前提，即“法”的問題。但是依法治教或依法治校中確?！傲挤ā焙土挤ǖ玫接行У膶?shí)施兩個(gè)問題卻都依然存在。比如《教育法》和《高等教育法》之間關(guān)于高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定不盡一致。①因此，為了進(jìn)一步理順政府與學(xué)校之間關(guān)系，探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度的《學(xué)校法》亟待出臺(tái)。

同時(shí)，教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不到位。我國(guó)正在努力引導(dǎo)和完善社會(huì)力量通過各種咨詢機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)和董事會(huì)（或理事會(huì)）等形式介入大學(xué)治理。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度中“政校分開，管辦分離”要求對(duì)公辦大學(xué)的干預(yù)不再用官僚體制下的命令模式，而是基于規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的，保持一定距離的監(jiān)管模式②，大學(xué)教育質(zhì)量評(píng)估和教育績(jī)效評(píng)價(jià)更多交由教育中介機(jī)構(gòu)提供，大學(xué)在教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，由教育服務(wù)對(duì)象對(duì)教育作出選擇。隨著分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的深入，教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的問題將會(huì)越來越凸顯，將間接地影響大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的完善程度。

2.內(nèi)部原因。大學(xué)章程虛置。A大學(xué)成立前制定的大學(xué)章程未真正發(fā)揮對(duì)大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范作用。大學(xué)章程的特殊性質(zhì)決定其在完善法人治理結(jié)構(gòu)中具有不可替代的作用。缺乏章程的統(tǒng)領(lǐng)，導(dǎo)致以章程為核心的制度體系難以真正建立。從教育法律法規(guī)延伸到大學(xué)的具體規(guī)則，其中間環(huán)節(jié)章程作用的缺失也導(dǎo)致了法人治理規(guī)則的不完善，且無法對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)中四種權(quán)力進(jìn)行合理配置。

以大學(xué)章程為核心的制度體系未真正建立。無論是包括政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理和監(jiān)督權(quán)力的法人治理結(jié)構(gòu)的治理機(jī)構(gòu)、治理規(guī)則和治理機(jī)制，還是其他各類管理中的規(guī)則，與實(shí)踐相距甚遠(yuǎn)，既有主觀上的原因（僅僅是貫徹上級(jí)文件精神，實(shí)踐中并不如此操作），也有客觀上的原因（制定者的水平不高導(dǎo)致無法達(dá)成制定的初衷或目的），大學(xué)的治理規(guī)則不可避免存在著銜接無序、相互沖突、約束力差等問題。

三、我國(guó)公辦大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的完善路徑

（一）健全學(xué)校法制是前提

盡快修訂《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》等法律，制定《學(xué)校法》、《考試法》等法律，加快推進(jìn)教育行政法規(guī)建設(shè)，以及地方性法規(guī)和規(guī)章的制定和完善。尤其要盡快制定《學(xué)校法》，健全學(xué)校管理的法律規(guī)章制度，依法理順政府和學(xué)校的關(guān)系，探索建立具有中國(guó)特色的學(xué)校制度。盡快以法律形式明確公辦大學(xué)法人的地位，完善包括教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)、教育準(zhǔn)入監(jiān)管、教育價(jià)格監(jiān)管、教育質(zhì)量監(jiān)管、教育公共補(bǔ)貼監(jiān)管等內(nèi)容③，以建立政策部門與監(jiān)管部門分離、行業(yè)自律性監(jiān)管組織和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的監(jiān)管體系為目標(biāo)的教育監(jiān)管框架，真正推進(jìn)政校分開、管辦分離，適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。

（二）完善教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出“鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估?！币虼耍瑧?yīng)著力推進(jìn)社會(huì)力量介入大學(xué)治理，依法建立健全專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，制定和完善一整套教育服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）制定大學(xué)章程是核心

章程是法人治理結(jié)構(gòu)的載體?！秶?guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出，到2015年，高等學(xué)校完成“一校一章程”的目標(biāo)。2011年，教育部出臺(tái)的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，對(duì)國(guó)家舉辦的高等學(xué)校章程的應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容，以及起草、審議、修訂以及核準(zhǔn)、備案等章程制定程序作出了詳實(shí)的規(guī)定，在《教育法》、《高等教育法》的基礎(chǔ)上有了重大的進(jìn)步。在外部關(guān)系上，大學(xué)章程是大學(xué)人格獨(dú)立的標(biāo)志，在內(nèi)部關(guān)系上是大學(xué)治理的基本規(guī)范和核心依據(jù)，上承國(guó)家教育法律法規(guī)，下啟大學(xué)內(nèi)部治理的制度體系，不斷完善以大學(xué)章程為基礎(chǔ)的公辦大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)是依法治校的真正體現(xiàn)。

（四）構(gòu)建制度體系是關(guān)鍵

在《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)校教職工代表大會(huì)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；窘M織工作條例》等法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，對(duì)大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理和監(jiān)督權(quán)力的治理機(jī)構(gòu)、治理規(guī)則和治理機(jī)制作進(jìn)一步細(xì)化，也同時(shí)形成了構(gòu)建大學(xué)內(nèi)部制度體系的核心依據(jù)。因此，必須構(gòu)建一整套以大學(xué)章程為依據(jù)，包括法人治理結(jié)構(gòu)的大學(xué)內(nèi)部制度體系，大學(xué)治理的各項(xiàng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督活動(dòng)才能有“章”可循，大學(xué)治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理和監(jiān)督權(quán)力才能在合理配置的前提下，以更具操作性和實(shí)踐性的大學(xué)內(nèi)部制度體系為支撐，對(duì)各類權(quán)力進(jìn)行有效制約與平衡，實(shí)現(xiàn)有效治理。