□ 楊沛龍

（中央編譯局博士后科研工作站，北京 100021）

中層行政：行政中層與實際行政

□ 楊沛龍

（中央編譯局博士后科研工作站，北京 100021）

行政中層是一個行政組織中處于中間位置的行政層次，由于行政職能過多、過細(xì)以及行政過程中存在較多的形式主義，導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)不能把時間和精力用在行政事務(wù)上，而行政中層可以利用在組織內(nèi)所處的承上啟下的位置，通過掌控行政過程中的具體環(huán)節(jié)，在決策、執(zhí)行過程中發(fā)揮決定性的作用，從而產(chǎn)生 “中層行政”現(xiàn)象。 “中層行政”現(xiàn)象啟示我們要進(jìn)一步深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變和精簡政府職能，減少形式主義，改進(jìn)行政方式和行政文化。同時，注重提高行政領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化水平，保證行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)相符，強(qiáng)化對行政中層的監(jiān)督，避免負(fù)面問題的產(chǎn)生。

中層行政；行政組織；行政領(lǐng)導(dǎo)；行政改革；本土化

行政研究者經(jīng)常是行政實踐的觀察者而不是親歷者。觀察的行政和親歷的行政之間必然存在一定的距離，而后者比前者更為微觀和具體。行政研究者經(jīng)?？嘤跊]有行政的親身經(jīng)歷，而行政實踐者則因缺少行政學(xué)的視角和方法，在實踐中往往不容易發(fā)現(xiàn)有研究價值的問題并進(jìn)行學(xué)術(shù)性的研究，從而推動公共行政學(xué)本土化進(jìn)程。

按照一般印象，行政權(quán)力總是集中于組織最高層，行政領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用其所具有的權(quán)力，進(jìn)行決策、發(fā)布命令、推行政務(wù)、檢查指導(dǎo)、總結(jié)評比，從而實現(xiàn)各種行政目的。這是行政研究者經(jīng)常用以表述行政過程的一般公式。但是，如果作為行政的親歷者，觀察行政的全過程，就經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)行政的關(guān)鍵在行政中層，因為他們是各項具體行政事務(wù)的決定者和推行者，是行政組織內(nèi)最為繁忙、最富決定作用、最具關(guān)鍵意義的行政者，從而產(chǎn)生一種“中層行政”現(xiàn)象。本文著重探討“中層行政”現(xiàn)象的表現(xiàn)、成因及啟示。

一、如何理解“中層行政”的“中層”

按照《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職，共10個職務(wù)層次。綜合管理類公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為：巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員，共8個職務(wù)層次。

本文所說的行政中層，在公務(wù)員的職務(wù)層次中，具體指的是：首先，僅從字面上的理解來看，中層是一個相對的概念，并不僅僅是指固定的某一個職務(wù)層次。其次，因為是討論行政過程中的關(guān)鍵層次，所以行政中層應(yīng)該是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)的公務(wù)員，也即公務(wù)員職務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不包括非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。最后，行政中層應(yīng)該是一個具體行政組織中的中層。在我國，相同職務(wù)層次所擔(dān)任的具體職務(wù)有別。例如：廳局級正職有可能是中央國家機(jī)關(guān)的司局級領(lǐng)導(dǎo)，也可能是地方地、市黨的書記或行政首長。雖然職務(wù)層次相同，但是在具體組織內(nèi)的意義卻不一樣。前者是一個組織（部、委）內(nèi)部的中間層次，后者卻是一個組織（市委或市政府）的最高領(lǐng)導(dǎo)。本文所討論的行政中層不是中央和地方條條分割形成的中層 （如市是省、縣之間的中層，縣是市、鄉(xiāng)之間的中層），而是指中央或者地方行政職能橫向塊塊分割形成的一個個行政部門內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)中的中層。比如：部、委的司局級職務(wù)，廳、局的處級職務(wù)，處室的科級職務(wù)等。

應(yīng)該說，在一個行政單位或行政機(jī)關(guān)中，在一個人與人之間可以直接形成指揮與服從的上下級關(guān)系中，一定會有行政中層的存在，而不論其處在什么樣的職務(wù)層次上，他們都是行政機(jī)構(gòu)或行政過程中的中間層級。而“中層行政”即是指在行政的實際過程中，具有重要決定作用、處理大量行政事務(wù)、真正推動行政實現(xiàn)、居于中間層次的行政者，而非行政領(lǐng)導(dǎo)。

二、“中層行政”的表現(xiàn)及成因

（一）“司長策國論”與“處長治國論”

不論是在層級較高、組織規(guī)模較大的中央部、委，還是在層級較低、組織規(guī)模較小的地方廳、局、辦，司和處均處于中間層次。因而居于典型中層地位的司長、處長是筆者關(guān)注的對象。對于司長、處長在行政中的重要作用已有討論?！八鹃L策國論”概括了在決策過程的科層結(jié)構(gòu)特征，認(rèn)為在我國并不是官員的行政級別越高，其動員決策資源的能力就越強(qiáng)，相反，動員決策資源能力最強(qiáng)的是那些處于政府科層結(jié)構(gòu)中的司局級官員。因此，我國的司局級官員肩負(fù)著制定政策的最重要使命。［1］“司長策國論”表明了在行政決策過程中的司局級這一行政中層所具有的決定意義?！疤庨L治國論”認(rèn)為，真正掌握政策執(zhí)行權(quán)和行政操作權(quán)的政府官員是那些處級官員。［2］同時，學(xué)界經(jīng)常把“縣官不如現(xiàn)管”以及“上下熱中間冷”、“上下通中間阻”等“中梗阻”現(xiàn)象作為“處長治國”的負(fù)面現(xiàn)象進(jìn)行討論?；趯π姓嶋H的深切感受，企業(yè)家也抱怨“中國嚴(yán)格意義上是‘處長治國’”。［3］因為在行政過程中，經(jīng)常出現(xiàn)按規(guī)定可以批準(zhǔn)或辦理而中層行政人員因故拖著不辦的現(xiàn)象，因此，能否與處級干部保持良好的關(guān)系就成了企業(yè)家們能否成功獲取利益的關(guān)鍵因素。與“處長治國論”相類似的另一個提法是“處長現(xiàn)象”，描述了處級這一職務(wù)層次在行政過程中的重要作用，以及因為處長權(quán)力使用不當(dāng)而導(dǎo)致的大量“異化現(xiàn)象”。［4］

雖然學(xué)界分別討論了司長和處長在行政中的關(guān)鍵作用，然而前者關(guān)注的只是中央層面，后者往往是就地方省、市行政而論，但是，都尚未論及因為司長、處長共同所處的相對位置而呈現(xiàn)出來的行政實際所具有的特點(diǎn)。其實，“司長策國”與“處長治國”，合起來就是“中層行政”。

（二）行政中層在行政過程中的地位和作用

“中層行政”可以從決策和執(zhí)行兩個方面加以認(rèn)識。也正是由這兩個方面可以概括行政的主要過程。在決策方面，基于對政策問題的選擇、所掌握信息的充足、所聯(lián)系內(nèi)外的廣泛以及對決策會議的實際操控，中間層次掌握了政策的決定權(quán)，雖然名義上決策權(quán)為行政領(lǐng)導(dǎo)擁有。［5］如部、委的司局級領(lǐng)導(dǎo)，從政策動議、政策調(diào)研、文本草擬到召集專家組織政策論證、在部委內(nèi)部會議上匯報政策進(jìn)展?fàn)顩r以及到最后的政策討論決定環(huán)節(jié)都由他們實際參與和掌控。他們決定了到何地調(diào)研、向誰調(diào)研、文本如何表述、找哪些專家進(jìn)行論證、什么時機(jī)將政策文本向領(lǐng)導(dǎo)層提交以獲得認(rèn)可。雖然政策形成最終表現(xiàn)為由行政領(lǐng)導(dǎo)最后決定成文并上報獲批、發(fā)布，但是從政策問題的提出到政策最終的形成在實際上都是被中層決定了的，行政領(lǐng)導(dǎo)只是在中層提供的文本中進(jìn)行選擇或針對這些文本進(jìn)行或多或少的修改。通常的情況是，由于行政領(lǐng)導(dǎo)對政策問題和政策過程不甚了解，往往直接同意中層提供的政策文本。即使有所修改，也經(jīng)常局限在形式或細(xì)枝末節(jié)上。

在執(zhí)行方面，執(zhí)行當(dāng)然是作為行政領(lǐng)導(dǎo)下屬的行政中層的主要任務(wù)。如同行政中層對決策無處不在的決定性影響一樣，是否和何時將政策予以執(zhí)行、以什么方式執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度都是由中層所決定的。如果行政中層拒不執(zhí)行上級的決策或者有選擇地予以執(zhí)行，對政策對象實行有區(qū)別的對待，對政策的執(zhí)行并不給予人員、經(jīng)費(fèi)的保證，那么，政策實施的效果肯定會大打折扣。行政中層還可以通過篩選、截留信息，引導(dǎo)、勸說等方式，在執(zhí)行過程中對行政領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識和判斷產(chǎn)生影響。已有政策之宏觀、模糊以及可被篩選性，也留足了行政中層運(yùn)作的空間，他們掌握了很多變通之道，甚至可以通過對“潛規(guī)則”的熟練運(yùn)用，增加其在行政執(zhí)行過程中的影響力。

當(dāng)然，并不是每個行政機(jī)關(guān)都時刻面臨著決策及決策的執(zhí)行問題。在日常行政中，工作計劃的形成是行政機(jī)關(guān)一年工作的張本，行政中層負(fù)責(zé)一個行政機(jī)關(guān)某一方面的具體行政事務(wù)，他們決定其所分管工作一年的工作思路，而這些工作思路集中起來就成為這個行政機(jī)關(guān)的整體工作安排，并決定機(jī)關(guān)一年的工作內(nèi)容。實踐中，在執(zhí)行政策和完成上級下達(dá)的工作任務(wù)之外，各部門工作必須有一定的重點(diǎn)和創(chuàng)新，作為部門負(fù)責(zé)人的行政中層經(jīng)常將工作中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題或者一直被忽視的方面作為年度的工作重點(diǎn)或創(chuàng)新之處，而他們所發(fā)現(xiàn)的問題和采取的舉措也就成為這一機(jī)關(guān)的年度工作重點(diǎn)和創(chuàng)新之舉。這一過程仍然表現(xiàn)為一個由中層發(fā)揮決定性影響的自下而上的過程。

（三）行政中層如何替代行政領(lǐng)導(dǎo)成為行政的主要力量

為什么處于中間層次的行政者會有如此廣泛和重要的權(quán)力及影響力？首先，政府職能的寬泛和細(xì)密仍然是我國政府的首要特征。雖然政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)精簡一直以來是我國行政改革的主題，但是，因為行政機(jī)關(guān)職能龐雜、管理寬泛所造成的工作千頭萬緒導(dǎo)致了行政領(lǐng)導(dǎo)沒有充分的時間和精力專注于對某一項具體行政事務(wù)的決策與執(zhí)行上。行政職能決定機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，行政事務(wù)的龐雜和細(xì)密必然要求由一個龐大的中層來分工完成各種行政事務(wù)。行政領(lǐng)導(dǎo)將工作任務(wù)分工給副職負(fù)責(zé)，副職又將這些工作分工給中層負(fù)責(zé)，這樣一層層地分工負(fù)責(zé)下來，掌握具體行政決定和執(zhí)行權(quán)的必然是中層行政人員。其次，“政府官員最缺乏的能力是管理時間而不是管理任務(wù)”，［6］這一特點(diǎn)在行政領(lǐng)導(dǎo)的身上體現(xiàn)得最為明顯。在我國日常行政中，行政領(lǐng)導(dǎo)多忙于出席會議、參加典禮、發(fā)表講話、進(jìn)行接待和溝通等活動。因此，行政領(lǐng)導(dǎo)一般很難有充足的時間和精力專心思考和研究怎樣推動行政的實現(xiàn)?！笆组L負(fù)責(zé)制”其實是行政領(lǐng)導(dǎo)對行政結(jié)果負(fù)責(zé)，而不是對具體的行政過程負(fù)責(zé)。行政領(lǐng)導(dǎo)也往往缺乏來自于具體行政事務(wù)的壓力，他們更多的是承擔(dān)政治、意識形態(tài)、穩(wěn)定以及與上級保持一致等責(zé)任。最后，行政領(lǐng)導(dǎo)一般有一定的任期限制，再加上干部流動和提升的加快，導(dǎo)致了行政領(lǐng)導(dǎo)的變動也較大。于是，行政只好主要依賴于穩(wěn)定的行政中層，他們流動、提升的速度較慢，經(jīng)常在某一個具體部門工作幾年、十幾年甚至幾十年，熟悉區(qū)域和業(yè)務(wù)情況，能夠在具體行政中發(fā)揮不可替代的作用。

行政中層的職業(yè)生涯特點(diǎn)也可以較好地解釋為“中層行政”現(xiàn)象。首先，自上個世紀(jì)80年代之后，新型的中青年知識——技術(shù)性官僚替代了年邁體弱、沒有受到良好教育和缺乏專業(yè)知識的老干部以及那些在歷次政治運(yùn)動中憑借激進(jìn)的意識形態(tài)和革命熱情進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)崗位的政治精英。［7］年輕化、知識化、專業(yè)化的干部任用政策得到了廣泛的執(zhí)行，干部隊伍普遍實現(xiàn)了年輕化。相對年輕的行政中層接受過良好、系統(tǒng)的專業(yè)教育，成為“專業(yè)技術(shù)官員”和行政工作的主要力量，發(fā)揮著行政領(lǐng)導(dǎo)不能代替的作用。其次，因為行政官員的新老更替，中層作為上一級官員的儲備力量，組織部門和行政領(lǐng)導(dǎo)有意識地安排具體、大量的行政工作，對他們進(jìn)行實際鍛煉，使他們能夠積累經(jīng)驗，提高決策和執(zhí)行能力。而中層行政人員可以預(yù)見到晉升空間，對他們在行政過程中發(fā)揮中堅作用的積極性具有激勵性。晉升必須靠實干和成績，即使與上級的私人關(guān)系在一定程度上決定著晉升的可能與快慢，但能力和實績也起著非常重要的作用，于是，行政中層也就有了更多承擔(dān)行政工作和責(zé)任的內(nèi)在動力，他們愿意花費(fèi)更多的時間和精力去研究工作，提出舉措，解決問題。最后，除了分工、合作關(guān)系之外，行政中層之間必然在利益、榮譽(yù)尤其是晉升方面形成一種競爭關(guān)系，這種競爭所帶來的較強(qiáng)的激勵因素會促使行政中層必須以工作為重，發(fā)揮才智，積極工作，從全局考慮問題，替領(lǐng)導(dǎo)著想，在行政過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

總之，由于過多的政府職能和形式主義，行政領(lǐng)導(dǎo)沒有充足的時間和精力承擔(dān)具體的行政事務(wù)，而行政中層所處的位置、專業(yè)特長以及職業(yè)生涯特點(diǎn)使他們能夠在行政過程中發(fā)揮主要作用，從而導(dǎo)致 “中層行政”的出現(xiàn)。

三、思考與啟示

“中層行政”是在對行政實際的觀察中得出的，對其進(jìn)行的研究并不涉及價值的判斷，也不做好壞的評價，只是力圖準(zhǔn)確地描述這一被人忽略卻又實際存在的行政特點(diǎn)，從而獲得一定的思考和啟示?！爸袑有姓爆F(xiàn)象啟發(fā)我們應(yīng)重視和思考以下幾個方面的問題：

（一）確保行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)相稱

按照首長負(fù)責(zé)制，行政首長負(fù)行政之責(zé)，這是保證行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)一致的現(xiàn)實需要，也是行政組織形成有效領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、達(dá)到行政目的的必要條件。但是，在行政過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“有權(quán)無責(zé)”或者“權(quán)大責(zé)小”的現(xiàn)象，“中層行政”就是其中的一種較為常見的情形。而如何實現(xiàn)首長負(fù)責(zé)制，以確保行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)一致，需要考慮以下兩個問題。

首先，要注意行政領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化問題。在行政領(lǐng)域不斷出現(xiàn)許多新問題，行政事務(wù)更加精細(xì)和專業(yè)化，需要更多新思路和新舉措的當(dāng)下，行政更加需要專業(yè)的知識和技能，行政領(lǐng)導(dǎo)也因此更需要具備扎實的專業(yè)基礎(chǔ)、長期的業(yè)務(wù)積淀和高超的業(yè)務(wù)能力。掌握部門最高行政權(quán)力的行政領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該僅僅是政治精英，還應(yīng)該是行政精英、管理精英。因此，選拔配備行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)注重選擇業(yè)務(wù)型的技術(shù)官僚，使其能夠?qū)I(yè)務(wù)領(lǐng)域的政策和問題有相當(dāng)專業(yè)的認(rèn)識和判斷，不至于因“外行行政”和行政領(lǐng)導(dǎo)在業(yè)務(wù)上出現(xiàn)問題而被他人所俘獲。其次，要關(guān)注行政領(lǐng)導(dǎo)的時間和注意力問題，保證其有足夠的時間和精力處理行政事務(wù)。這有賴于行政改革的進(jìn)一步深化，有賴于政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進(jìn)展，還有賴于行政方式和行政文化的逐步改進(jìn)。尤其是要注意減少行政過程中的形式主義和繁文縟節(jié)，減少行政領(lǐng)導(dǎo)在時間、精力上的不必要浪費(fèi)，比如出席過多的會議、慶典等，從而使行政領(lǐng)導(dǎo)能夠有足夠的時間和精力行使應(yīng)有的職權(quán)，擔(dān)負(fù)應(yīng)有的責(zé)任；進(jìn)行調(diào)查研究、決策部署，調(diào)動各種資源，解決行政問題。

（二）提高行政中層的工作積極性

在任何一個行政系統(tǒng)中，行政領(lǐng)導(dǎo)都是少數(shù)。尤其在我國廣闊的地域范圍和較多的地方行政層級內(nèi)，更多的是中層和基層人員。他們在第一線處理各種各樣的問題，為社會和公眾提供直接的服務(wù)、實施必要的管理，行政最后都是由他們來實現(xiàn)的，很難想象如果他們工作不力將會產(chǎn)生什么樣的后果?！爸袑有姓爆F(xiàn)象必定長期存在，行政中層在行政過程中發(fā)揮決定性影響的狀況在短期內(nèi)很難發(fā)生大的變化。因此，如何調(diào)動和保護(hù)行政中層的工作熱情，使他們能夠合理發(fā)揮中堅作用，專心致力于行政事務(wù)，使行政效率變得高效順暢，則顯得非常重要。干部知識化、年輕化促使大量的年輕優(yōu)秀干部集聚在行政中層，他們正處在事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，能夠向上發(fā)展的空間激勵了他們的工作熱情，“中層行政”這一實際情況又需要他們在行政事務(wù)上擔(dān)負(fù)起責(zé)任。但是，科層結(jié)構(gòu)和權(quán)力的金字塔卻是越到上端越狹窄，必然導(dǎo)致其上升的空間有限，這就必然會影響到中層行政精英的行政熱情?！疤旎ò甯刹俊钡恼f法反映了行政中層的這種晉升困境。［8］晉升無望必然導(dǎo)致權(quán)力之外的補(bǔ)償，工作敷衍塞責(zé)、牟取不正當(dāng)利益的現(xiàn)象也會由此出現(xiàn)，如果再加上用人上的不正之風(fēng)，年輕的中層就不會寄希望于以工作實績獲得晉升，而是思考如何找門路、拉關(guān)系、尋靠山、站隊伍，這必定損會害行政的完整性和公正性。年輕中層集聚而晉升有限在地方政府中表現(xiàn)得最為明顯，如縣、區(qū)一級政府，上級下派干部更加劇了這一狀況。由于晉升無望，集聚在基層的行政中層要么運(yùn)用一切可能，尋找可以促成自己脫穎而出獲得晉升的憑借，要么想盡辦法調(diào)換工作崗位到關(guān)鍵部門任職，這又在一定程度上導(dǎo)致了腐敗問題的加劇。

目前，公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部等舉措在一定程度上可以緩解中層行政人員晉升困難的問題，提高其工作積極性。但是，這一舉措的適用范圍和選拔數(shù)量還非常有限。要保證這一舉措成為行政人員較高的政策期待，不僅要保證這一舉措穩(wěn)定、持久地延續(xù)下去和擴(kuò)展開來，還要保證公開選拔真正做到公開、公正，以此，對中層行政人員真正產(chǎn)生吸引力和號召力，從而起到較強(qiáng)的激勵作用。

（三）強(qiáng)化對行政中層的有效監(jiān)督

“司長治國”、“處長治國”或者“處長現(xiàn)象”的存在，說明了監(jiān)督行政中層的重要性?！昂荛L一段時間以來，社會各界對加強(qiáng)‘一把手’的監(jiān)督已經(jīng)形成了共識，這是由‘一把手’的特殊地位決定的。而處長作為中間層次的政府官員，社會往往忽視對他們的監(jiān)督?！保?］曾經(jīng)有媒體披露的某國家部委的處長，權(quán)力大到可以讓某某省長在他的辦公室外等候了半個多小時才得以被召見，某某副省長被他呵斥之后依然唯唯諾諾，某某項目負(fù)責(zé)人因與其私交頗深，上報的投資計劃得以翻番等事例，［10］暴露了行政中層因為缺乏監(jiān)督和制約而導(dǎo)致的非常極端的事實。因為行政中層具有廣泛和深刻的權(quán)力及影響力，各種利益主體影響他們的機(jī)會和渠道又比影響行政領(lǐng)導(dǎo)更多，所以，各種利益主體更愿意通過影響行政中層來影響相關(guān)政策的制定和執(zhí)行，掌握各種審批權(quán)力和資源分配權(quán)力的行政中層更有可能主動腐敗。因此，在許多重大的公務(wù)人員貪腐案件中，行政中層往往是腐敗的重災(zāi)區(qū)，而如何有效監(jiān)督他們就顯得十分必須。實際上，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督本來就是監(jiān)督行政人員的內(nèi)部監(jiān)督之一，行政領(lǐng)導(dǎo)若是能夠真正負(fù)起行政之責(zé)，就能在一定程度上實現(xiàn)對行政中層的監(jiān)督，減少行政中層為所欲為和貪腐的可能性，這種監(jiān)督和實現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)相稱是一致的。

四、需要繼續(xù)解答的問題

“中層行政”的認(rèn)識來自于行政實際，但是行政實際往往是復(fù)雜多樣的。在我國，行政的主體并不僅僅是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員，黨的機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位及其工作人員都是行政的主體，都在完全或者在一定程度上執(zhí)行公務(wù)，具有行政職能。因此，“中層行政”是否能夠描述較多類型的“行政主體”的實際狀況有待具體分析。

另外，本文沒有對同一職務(wù)層次的正職和副職加以區(qū)分。在我國，副職受正職領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助正職開展工作，或者分工負(fù)責(zé)正職權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的某一部分事務(wù)。日常的行政觀察告訴我們，副職在行政決策和執(zhí)行上的作用與行政中層非常相似，這就增加了理解“中層行政”的復(fù)雜性。

最后，本文著重討論行政中層在行政中的決定作用，因此對于行政領(lǐng)導(dǎo)未作專門的分析。由于決定行政人員能否進(jìn)入中層以及行政中層能否晉升的重要影響因素是行政領(lǐng)導(dǎo)，而且這一人事權(quán)力必然導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)對行政中層行為的影響，因而對這一影響因素本文并未加以討論。

行政學(xué)是一個實踐性很強(qiáng)的學(xué)科，因此應(yīng)該是本土化的。首先，行政研究應(yīng)該提倡對本國行政實際做認(rèn)真、準(zhǔn)確的觀察和描述，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行深入分析和歸納提煉。其次，要避免對宏大命題的寬泛的、原則性的表述，避免對西方概念的過度套用和闡釋；避免習(xí)慣于開出一大堆永遠(yuǎn)正確、到處適用卻又缺乏可行的藥方等現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)然，更重要的是我們不能僅作大聲的呼吁，而是要以身作則地做切實的研究。“中層行政”的提出就是在這個方面的一個初步嘗試。

［1］［2］［5］朱旭峰．司長策國論：中國政策決策過程的科層結(jié)構(gòu)與政策專家參與［J］．公共管理評論，2008，（01）：44－58．

［3］［9］曾金勝．警惕“處長現(xiàn)象”負(fù)面效應(yīng)蔓延［J］．人民論壇，2008，（19）：32－36．

［4］“處長現(xiàn)象”求解［J］．人民論壇，2008，（19）：32－34．

［6］Peter Drucker，The Effective Executive．New York：Random House，1967，Alec R．Mackenzie．The Time Trap．New York：AMACOM，1972．轉(zhuǎn)引自朱旭峰．司長策國論：中國政策決策過程的科層結(jié)構(gòu)與政策專家參與［J］．公共管理評論，2008，（01）：43．

［7］徐湘林．后毛時代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起［J］．戰(zhàn)略與管理，2001，（06）：65．

［8］人民論壇“特別策劃”組．官員“天花板”困局［J］．人民論壇，2009，（29）．

［10］劉文英．匡：小處長大權(quán)力［J］．瞭望東方周刊，2010，（27）．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Middle－level Administration：Middle－level Administrator and Administration Reality

Yang Peilong

In the Chinese administration reality，that middle－level administrator not administrative leadership decide the administration achieve success．This phenomenon can be called Middle－level Administration．Because of too much administrative affairs and too much formalism，middle－level administrator uses the control of every step of administration determine the decision－making and execution．This phenomenon require further streamline and transformation of government function，require further reducing formalism and require improving the administrative mode and administration culture．Also，we must give middle－level administrator positive incentive and strengthen the supervision of them．

middle－level administration；administrative organization；administrative leadership；administrative reform；indigenization

D630．1

A

1007－8207（2013）11－0001－05

2013－06－28

楊沛龍 （1980—），男，陜西千陽人，中央編譯局博士后科研工作站在站博士后研究人員，研究方向為行政學(xué)基本理論、行政改革、行政本土化。