□ 鄧可祝，蔡 華

（安徽工業(yè)大學(xué)，安徽 馬鞍山 243002）

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》（修正案）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）制定于1994年，2000年針對(duì)個(gè)別條款進(jìn)行了第一次修改。為適應(yīng)環(huán)保新形勢(shì)的要求，2006年深圳市人大常委會(huì)將 《條例》修訂工作列入立法計(jì)劃，并于2009年7月21日通過了新《條例》。［1］這部環(huán)境立法具有鮮明的特點(diǎn)，對(duì)于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修改和其他地方環(huán)境立法也有著重要的借鑒意義。

一、《條例》的創(chuàng)新

《條例》是深圳特區(qū)環(huán)境保護(hù)的綜合性基本法規(guī)，是深圳特區(qū)環(huán)境管理和環(huán)保執(zhí)法工作的依據(jù)。深圳市人大常委會(huì)不僅重視《條例》修改的民主性和科學(xué)性，而且還重視《條例》作為環(huán)境保護(hù)基本法的作用，強(qiáng)調(diào)其實(shí)效性。與一般的環(huán)境立法相比，《條例》具有較多的創(chuàng)新之處。

（一）《條例》的理念創(chuàng)新

理念是立法的靈魂，環(huán)境立法需要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，這在許多國(guó)家的環(huán)境基本法都已得到證明，如美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》將國(guó)家環(huán)境政策所追求的總目標(biāo)定位為：“創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件，滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求。”［2］這樣的理念，指導(dǎo)了整個(gè)國(guó)家特別是行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行為，對(duì)美國(guó)環(huán)境法制的發(fā)展起到了重要的作用。深圳特區(qū)的《條例》也十分重視立法理念，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要性。具體有以下幾個(gè)方面：

⒈環(huán)境優(yōu)先理念。環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，是環(huán)境立法需要處理的基本關(guān)系，也是最難以處理的問題。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的理念是將環(huán)境立法作為促進(jìn)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一種方法，［3］（p48）這一理念對(duì)于各地政府處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系產(chǎn)生了不良的影響。但國(guó)外和我國(guó)的一些地方環(huán)境立法中已經(jīng)體現(xiàn)了環(huán)境優(yōu)先的思想。如1967年日本的《公害對(duì)策基本法》和《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》。在我國(guó)，江蘇省第一個(gè)明確提出了環(huán)境優(yōu)先原則，即2004年江蘇省人大常務(wù)委員會(huì)通過的 《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》。［4］這些理念對(duì)于立法起到了良好指引作用?！稐l例》對(duì)于城市發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系加以明確，即“城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境優(yōu)先原則”（第3條）。明確了環(huán)境優(yōu)先，對(duì)于今后的環(huán)境保護(hù)無疑會(huì)起到良好的指導(dǎo)作用。雖然《條例》只規(guī)定了城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，而不是整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

⒉環(huán)境友好理念。建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)已經(jīng)逐漸成為我國(guó)的共識(shí)，但這種共識(shí)尚停留在黨和政府文件的層面，還沒有得到立法的確認(rèn)?！稐l例》認(rèn)識(shí)到環(huán)境友好型社會(huì)在整個(gè)社會(huì)發(fā)展過程中的重要性，規(guī)定了“鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和綠色消費(fèi)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”（第4條）。反映了立法對(duì)環(huán)境友好型社會(huì)的態(tài)度，有利于環(huán)境友好型社會(huì)的建立，并且在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)方面也作出了明確的規(guī)定。

⒊公眾參與理念。公眾參與在環(huán)境法中具有重要的地位，受到國(guó)際公約和各國(guó)立法實(shí)踐的重視。如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10條規(guī)定：“環(huán)境議題是最好得到有關(guān)各方公民的參與：每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得關(guān)于環(huán)境的資料，或是由公共部門，包括自己的社區(qū)的有害材料和運(yùn)動(dòng)的信息，并有機(jī)會(huì)參與環(huán)境議題的決策過程；各國(guó)應(yīng)促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾認(rèn)識(shí)和參與決策。”可以說，公眾參與是環(huán)境法中最值得關(guān)注的一個(gè)問題?！稐l例》特別強(qiáng)調(diào)了公眾參與，不僅在總則部分規(guī)定了“鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)”（第2條），而且用了整整一章（第6章）的篇幅對(duì)于公眾參與加以明確，體現(xiàn)了對(duì)于公眾參與的重視，這在我國(guó)的立法中是十分罕見的。

⒋環(huán)境責(zé)任理念。環(huán)境治理非常復(fù)雜，涉及到不同的主體，而且各主體在環(huán)境影響行為中存在著不同的利益和需求，如何設(shè)定不同主體的責(zé)任關(guān)系到環(huán)境法的實(shí)效?！稐l例》重視了責(zé)任的規(guī)定，并針對(duì)不同主體在環(huán)境治理中的影響而規(guī)定了切實(shí)有效的責(zé)任。首先是對(duì)政府責(zé)任的重視。環(huán)境是一種公共物品，政府負(fù)有向社會(huì)提供良好環(huán)境的責(zé)任。政府的環(huán)境治理責(zé)任在環(huán)境法制中是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。2002年在南非召開的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議上通過的 《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》第4條和第163條都強(qiáng)調(diào)了一國(guó)政府在可持續(xù)發(fā)展上的作用。我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為：“應(yīng)加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)公共責(zé)任。在推行責(zé)任社會(huì)化的同時(shí)，不能忽略政府的公共責(zé)任?！保?］但由于我國(guó)過去對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，加上立法的偏差，對(duì)于政府責(zé)任的規(guī)定沒有到位。出現(xiàn)了“重企業(yè)環(huán)境義務(wù)和追究企業(yè)環(huán)境責(zé)任，輕政府環(huán)境義務(wù)和追究政府環(huán)境責(zé)任”、“重政府環(huán)境權(quán)力，輕政府環(huán)境義務(wù)”的現(xiàn)象。［6］政府責(zé)任在立法中的弱化，不利于政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加上實(shí)踐中不重視環(huán)境保護(hù)在政府考核中的作用，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)弱化。我國(guó)的環(huán)境在短短的幾十年里急劇惡化，環(huán)境問題已嚴(yán)重威脅了公眾的健康，也給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的隱患。直至我國(guó)在“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十一五規(guī)劃”中（以下簡(jiǎn)稱“十一五規(guī)劃”）將節(jié)能減排作為約束性的指標(biāo)納入到了各級(jí)政府考核制度中，才出現(xiàn)了政府必須履行環(huán)境責(zé)任的趨勢(shì)。而《條例》明確規(guī)定了政府的環(huán)境責(zé)任，體現(xiàn)了政府環(huán)境責(zé)任的剛性，對(duì)于環(huán)境保護(hù)具有重要的作用。其次是對(duì)企業(yè)責(zé)任的強(qiáng)化。我國(guó)法律中關(guān)于企業(yè)的環(huán)境責(zé)任規(guī)定得較輕，對(duì)于企業(yè)的違法行為沒有威懾力，造成了環(huán)境法的軟化，出現(xiàn)了“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，實(shí)際上是鼓勵(lì)了企業(yè)違法，導(dǎo)致許多企業(yè)寧可違法受到處罰，也不愿遵守環(huán)境法律?！稐l例》通過一系列條款強(qiáng)化了企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。此外，《條例》還對(duì)個(gè)人在消費(fèi)過程中的環(huán)境責(zé)任予以明確，為其他單行法律的制定提供了依據(jù)。

（二）《條例》的制度創(chuàng)新

⒈擴(kuò)大了監(jiān)管部門權(quán)限。環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)中無疑居于舉足輕重的地位，我國(guó)現(xiàn)行法律授予環(huán)保部門的權(quán)限較少，不利于環(huán)保機(jī)關(guān)的有效執(zhí)法?！稐l例》則擴(kuò)大了環(huán)保部門的權(quán)限，如制定了暫停審批制度（第23條）；責(zé)令排污者限期治理制度（第27條）；查封、扣押等強(qiáng)制措施制度（第33條）；按日處罰制度（第70條）等。當(dāng)然，《條例》在擴(kuò)大監(jiān)督管理權(quán)限的同時(shí)，也對(duì)行使權(quán)力的程序等方面作出了規(guī)定。如第34條對(duì)于違法查處的程序和時(shí)限的要求非常明確，減少了行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的可能。因?yàn)樾姓绦虮徽J(rèn)為是制約行政濫用自由裁量權(quán)最有效的方法。［7］

⒉明確了政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任。在政府責(zé)任方面：一是規(guī)定了政府的環(huán)境考核制度。市政府對(duì)區(qū)政府及市政府有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人、區(qū)政府對(duì)街道辦事處及區(qū)政府有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的環(huán)境保護(hù)實(shí)績(jī)實(shí)施年度考核，并向社會(huì)公布考核結(jié)果?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)作為被考核人任職以及對(duì)其獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)（第9條）。我國(guó)雖然在《環(huán)境保護(hù)法》第16條也規(guī)定了“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。但這種責(zé)任的性質(zhì)及責(zé)任如何承擔(dān)等并沒有規(guī)定，以至出現(xiàn)了虛化的情形。在“十一五規(guī)劃”中，明確將“行政問責(zé)制”運(yùn)用于節(jié)能減排工作中，其實(shí)就是實(shí)施政府環(huán)境責(zé)任的措施，但這是一種行政責(zé)任，并且僅僅限于節(jié)能減排，對(duì)于其他環(huán)境保護(hù)責(zé)任如何實(shí)行責(zé)任制并沒有規(guī)定?！稐l例》則明確規(guī)定了政府的環(huán)境考核制度，體現(xiàn)了重視政府環(huán)境責(zé)任的理念。二是規(guī)定了政府環(huán)境質(zhì)量報(bào)告制度。要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按年度分別向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境責(zé)任目標(biāo)、任務(wù)、年度實(shí)施計(jì)劃的執(zhí)行情況，并通過政府網(wǎng)站等途徑向社會(huì)公布（第8條）。這也是一種具有特色的制度。如前所述，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》只規(guī)定了地方人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境責(zé)任負(fù)責(zé)，但如何負(fù)責(zé)沒有規(guī)定。在《條例》中，考核制是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)制，嚴(yán)格地說是一種行政責(zé)任，但人民政府的責(zé)任還有法律責(zé)任和政治責(zé)任，第8條就是針對(duì)政治責(zé)任而言的。在我國(guó)，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府是同級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府應(yīng)向人大負(fù)責(zé)，對(duì)人大匯報(bào)工作。因而，政府在環(huán)境保護(hù)方面所做的工作，應(yīng)向人大負(fù)責(zé)和匯報(bào)，接受人大的審議和監(jiān)督?！稐l例》的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)揮人大對(duì)人民政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督作用。三是規(guī)定了政府及職能部門制定環(huán)境保護(hù)行政規(guī)則的責(zé)任?！氨緱l例規(guī)定應(yīng)當(dāng)另行制定具體實(shí)施辦法的，市政府或者有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在本條例施行之日起6個(gè)月內(nèi)制定（第83條）?！边@是關(guān)于政府及職能部門在制定環(huán)境規(guī)則中的責(zé)任，最有特色的就是《條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境規(guī)則的期限。因?yàn)槲覈?guó)的環(huán)境法律往往比較原則化，因而需要授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定實(shí)施細(xì)則或者辦法，但由于沒有規(guī)定制定實(shí)施細(xì)則或辦法的期限，導(dǎo)致許多環(huán)境法律需要制定的細(xì)則或辦法長(zhǎng)期處于空缺狀態(tài)，從而使環(huán)境法律的規(guī)定無法實(shí)施。有學(xué)者指出，截至2010年，“《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》需要有關(guān)部門制定十多個(gè)配套的規(guī)章，但現(xiàn)在一個(gè)也沒有出臺(tái)。再如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》于1996年頒布，該法規(guī)定了‘危險(xiǎn)廢物許可經(jīng)營(yíng)權(quán)’，即危險(xiǎn)廢物的儲(chǔ)存、收集等需要許可證才能經(jīng)營(yíng)，但《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》10年后才出臺(tái)?！保?］這一狀況極大地影響了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程，也對(duì)法律的權(quán)威造成了極大的損害。如何應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在立法和制定規(guī)則方面的不作為，《條例》借鑒了國(guó)外的做法。如美國(guó)環(huán)境法律中就有所謂 “死線”（deadline，也稱為“最后期限”——引者注）制度來防止行政機(jī)關(guān)在制定立法或者規(guī)則上的遲延。所謂“死線”，指的是國(guó)會(huì)在環(huán)境立法時(shí)，需要行政機(jī)關(guān)通過制定規(guī)則的方式來加以實(shí)施，為了防止行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則時(shí)的遲延，就在授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則時(shí)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須在特定的期日前實(shí)施特定的行為 （規(guī)則制定等）。［9］（p43）通過這樣的做法，議會(huì)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為加以有效的制約，防止行政機(jī)關(guān)的不作為?！稐l例》將行政機(jī)關(guān)行為的期限加以規(guī)定，這對(duì)于防止行政機(jī)關(guān)的不作為具有重要的作用，在我國(guó)立法中也是一種制度創(chuàng)新。

⒊確立了嚴(yán)厲的制裁制度。我國(guó)環(huán)境法律制度對(duì)于違法行為所規(guī)定的制裁力度是較小的，還沒有形成對(duì)環(huán)境違法足夠的威懾力量，甚至出現(xiàn)了 “守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。［10］（p282）這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)于違法行為的最高處罰數(shù)額的規(guī)定。如我國(guó)對(duì)于環(huán)境違法行為的最高處罰數(shù)額是100萬元，這對(duì)于污染的處罰力度是非常小的；二是對(duì)于多次違法行為處罰的規(guī)定。要求遵守一事不再罰原則，這本來是沒有問題的，但對(duì)于什么是“一事”的認(rèn)定不適應(yīng)查處環(huán)境違法的需要。如將持續(xù)的環(huán)境違法行為按一次違法進(jìn)行處罰，這明顯不適合環(huán)境保護(hù)的需要，對(duì)環(huán)境違法也是一種變相的縱容。《條例》在這方面有了突破，明確了“按日處罰”制度（第69條、第70條），這樣的規(guī)定，適應(yīng)了現(xiàn)代環(huán)境法制的需求，有利于環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境保護(hù)。［11］

另外，對(duì)環(huán)境污染事故也加大了處罰力度。根據(jù)污染事故的等級(jí)而確立了不同的處罰幅度，按照直接損失來進(jìn)行處罰。如“對(duì)造成重大或者特大環(huán)境污染事故的，按照直接損失的30%處以罰款；直接損失難以核算的，對(duì)重大環(huán)境污染事故處100萬元罰款，對(duì)特大環(huán)境污染事故可處300萬元罰款（第80條）”。雖然這一條是在《水污染防治法》第83條的框架下制定的，但對(duì)于給環(huán)境造成的直接損失難以核算的情形，比《水污染防治法》的規(guī)定更加明確，也可以更有力地制裁污染行為。

⒋其他制度。除了規(guī)定以上制度外，《條例》還規(guī)定了其他一些重要的制度，如總量控制制度和排污權(quán)交易制度等等?？偭靠刂浦贫仍诃h(huán)境保護(hù)中十分必要，在排污權(quán)交易制度中尤其如此。沒有總量控制制度，排污權(quán)交易制度就不能實(shí)現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境的目的。［12］因而，各國(guó)環(huán)境法律中都非常重視總量控制制度?！稐l例》規(guī)定，市環(huán)保部門編制重點(diǎn)污染物和其他未列入國(guó)家和廣東省污染物排放總量控制指標(biāo)的其他污染物，要制定排放總量控制計(jì)劃（第22條）。而排污權(quán)交易制度在我國(guó)目前的法律中也沒有規(guī)定，雖然一些地方已經(jīng)開始了實(shí)踐，但《條例》則在這一方面進(jìn)行了明確規(guī)定，也使這一制度有了法律上的依據(jù)（第38條）。

二、《條例》成功的原因

（一）正確處理了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

作為地方性的環(huán)境保護(hù)立法，立法機(jī)關(guān)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的態(tài)度是至關(guān)重要的。深圳市在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)也面臨著環(huán)境問題的困擾，在如何處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題上，“深圳市以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以2007年市委一號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)建設(shè)生態(tài)市的決定》為標(biāo)志，確立了‘生態(tài)立市’的城市發(fā)展戰(zhàn)略。深圳市將環(huán)境保護(hù)作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，把環(huán)境保護(hù)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”［13］在這一背景下，深圳市人大常委會(huì)能夠重視環(huán)境保護(hù)，在《條例》中以先進(jìn)的理念為先導(dǎo)，制定出了科學(xué)有效的制度，從而促進(jìn)了整個(gè)環(huán)境法制的轉(zhuǎn)型，有利于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。

（二）注意吸收理論研究成果

近年來，我國(guó)環(huán)境法學(xué)得到迅速發(fā)展，一些學(xué)者對(duì)我國(guó)環(huán)境法制存在的問題也進(jìn)行了大量分析，產(chǎn)生了卓有成效的成果，提出了許多完善環(huán)境立法和執(zhí)法建議。深圳市人大在制定《條例》的過程中，吸收了一些環(huán)境法學(xué)界的研究成果，同時(shí)聘請(qǐng)了武漢大學(xué)環(huán)境法研究所的學(xué)者對(duì)《條例》草案進(jìn)行修改，提出參考意見。同時(shí)，《條例》還借鑒了大量的國(guó)外環(huán)境法制中成熟有效的規(guī)定，從而保證了《條例》的科學(xué)性、有效性。

（三）結(jié)合了地方實(shí)踐

深圳特區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的前哨，也是改革開放的先鋒。一方面，深圳的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展非常成熟，法治水平和執(zhí)法能力也很高；另一方面，深圳的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾也在加劇，如何處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾關(guān)系到深圳特區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間發(fā)生沖突時(shí)，如何進(jìn)行優(yōu)先選擇是一個(gè)十分艱難的決定?！稐l例》在城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系上采取了“環(huán)境優(yōu)先”的做法，這是現(xiàn)代許多國(guó)家環(huán)境立法的選擇。《條例》的相關(guān)規(guī)定充分考慮了深圳特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀：第一，深圳具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！稐l例》對(duì)于環(huán)境保護(hù)規(guī)定了較多的有效手段，特別是在城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上能夠做到“環(huán)境優(yōu)先”，這也是與深圳市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連的。一是深圳市是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，改革開放的前線，經(jīng)過多年的發(fā)展，目前已經(jīng)屬于我國(guó)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，需要發(fā)展具有高附加值的產(chǎn)業(yè)，對(duì)環(huán)境影響較大的高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)需要加以限制，因而《條例》能夠采取比較嚴(yán)格的措施來保護(hù)環(huán)境；二是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)了，公民的環(huán)境權(quán)益受到了越來越多的重視，全社會(huì)更加重視環(huán)境保護(hù)；三是符合環(huán)境庫茲涅茨曲線的，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)出倒U型函數(shù)關(guān)系。［14］（p29）雖然這一曲線并不能完全說明環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，但從深圳的發(fā)展來看，還是存在相關(guān)性的。第二，深圳市的環(huán)境執(zhí)法能力較強(qiáng)。深圳特區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，政府的經(jīng)費(fèi)保障充分，因而環(huán)境執(zhí)法能力較強(qiáng)，這使環(huán)境法律上的一系列制度也有了執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。而良好的執(zhí)法能力，可以保證法律實(shí)施的有效性，為《條例》的有關(guān)規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。

三、進(jìn)一步的思考

（一）處罰額設(shè)定的問題

⒈關(guān)于按日處罰的問題。按日處罰的目的是為了防止違法者從違法活動(dòng)中受益，也可以減少行政機(jī)關(guān)查處環(huán)境違法行為的成本。因而，按日處罰的數(shù)額應(yīng)與違法行為可能獲得的收益或者是環(huán)境損害的程度相適應(yīng)，而不能僅僅規(guī)定1萬元的固定額，這可以暗示違法者，如一天處罰1萬元，一個(gè)月也就是30萬元，這對(duì)于一些企業(yè)來說還是低于其守法成本的。因而，可以設(shè)立一個(gè)彈性的數(shù)額，如5000－20000元，這對(duì)于違法者就可以形成一定的威懾作用。當(dāng)然，為了防止其負(fù)面作用，也可以設(shè)定一個(gè)上限，但其上限的數(shù)額應(yīng)足夠大才能切實(shí)有效。同時(shí)，也要在實(shí)踐中重視對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的控制。

⒉其他的處罰數(shù)額問題。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”因而，《條例》在一些違法行為的處罰上并沒有多大的設(shè)定空間。但對(duì)于法律、行政法律沒有規(guī)定的行為，《條例》還是可以加以規(guī)定的。

⒊對(duì)于環(huán)境損害的賠償問題。我國(guó)環(huán)境法律中，只規(guī)定了環(huán)境的“直接損害”問題，對(duì)于環(huán)境本身的損害并沒有規(guī)定。關(guān)于環(huán)境的“直接損害”，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定的是“公私財(cái)產(chǎn)損失”，即包括污染環(huán)境行為直接造成的財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值，為防止污染擴(kuò)大以及消除污染而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費(fèi)用。這一解釋并不包括給環(huán)境造成損害的損失，沒有考慮到環(huán)境的價(jià)值，造成環(huán)境損害的人承擔(dān)的責(zé)任就相對(duì)較輕。而根據(jù)國(guó)際環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境造成的損害也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才有利于環(huán)境損害的恢復(fù)，并對(duì)侵權(quán)行為人產(chǎn)生一定的威懾。如美國(guó)1990年《石油污染法》規(guī)定的損害賠償分為三部分：⑴修復(fù)、恢復(fù)、替代或獲取受損自然資源的類似等價(jià)物的成本；⑵自然資源在修復(fù)期間價(jià)值的減少；⑶評(píng)估這些損害賠償?shù)馁M(fèi)用。［15］通過對(duì)比可知，環(huán)境損害造成的損失比直接損害要大。但《條例》在這一方面沒有規(guī)定，表明《條例》在規(guī)定環(huán)境損害方面還存在一定的不足，因此應(yīng)增加環(huán)境損害方面的規(guī)定，明確損害賠償責(zé)任。

（二）環(huán)境公益訴訟問題

環(huán)境公益訴訟制度是在環(huán)境法中有著重要作用的一項(xiàng)制度，在許多國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境法律中都有規(guī)定。如美國(guó)和印度的環(huán)境公益訴訟制度，在本國(guó)的環(huán)境保護(hù)中都起到了良好的作用。據(jù)我國(guó)學(xué)者研究，目前美國(guó)有19部聯(lián)邦環(huán)境法律中有“公民訴訟條款”。［16］距今較近且具有重大影響的是馬薩諸塞州等訴聯(lián)邦環(huán)保局案。該案中，馬薩諸塞州等原告要求聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)汽車二氧化碳排放進(jìn)行規(guī)制，而聯(lián)邦最高法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求，認(rèn)定二氧化碳屬于溫室氣體，聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)該予以規(guī)制。［17］這對(duì)于應(yīng)對(duì)全球氣候變暖也具有重要的意義。可見，環(huán)境公益訴訟是一種有效的環(huán)境法的實(shí)施機(jī)制，可以促進(jìn)環(huán)境法律的遵守。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境公益訴訟非常重視，也出現(xiàn)了一些環(huán)境公益訴訟的案例。作為特區(qū)立法，《條例》如果能在這方面加以規(guī)定則具有重要意義。

（三）《條例》實(shí)施的效果問題

一部法律的制定固然重要，能否得到實(shí)施則更重要。應(yīng)該說，我國(guó)的環(huán)境立法數(shù)量較多，且基本上形成了完整的環(huán)境法律體系，但一些學(xué)者仍然指出我國(guó)的環(huán)境法制是失敗的，因?yàn)槲覈?guó)的環(huán)境立法許多都沒有得到遵守，成為了紙面上的法，而不是行動(dòng)中的法。［18］《條例》的理念和制度規(guī)定都比較先進(jìn)，但是否能得到實(shí)現(xiàn)值得認(rèn)真考量。一是關(guān)于政府向人大報(bào)告環(huán)境質(zhì)量制度。政府向人大報(bào)告環(huán)境質(zhì)量，對(duì)于加強(qiáng)人大在環(huán)境保護(hù)方面的作用無疑是必要的，可以發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，但也存在以下的問題，如人大有沒有能力對(duì)政府的環(huán)境質(zhì)量報(bào)告提出意見、如果人大對(duì)政府環(huán)境質(zhì)量報(bào)告不滿意怎么辦等等。在現(xiàn)有的制度下，人大對(duì)政府的監(jiān)督是一種弱勢(shì)監(jiān)督，沒有人大強(qiáng)有力的監(jiān)督，政府環(huán)境質(zhì)量報(bào)告制度的效果就值得懷疑。二是關(guān)于政府環(huán)境考核制度。政府環(huán)境考核制度是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部責(zé)任制度，政府是否會(huì)堅(jiān)持進(jìn)行環(huán)境考核、如何考核，環(huán)境考核的剛性如何得到保證，如何保證責(zé)任考核制度的公開透明等等都應(yīng)得到重視。三是如何預(yù)防各級(jí)人民政府對(duì)于環(huán)境執(zhí)法的干預(yù)。在我國(guó)，大量的環(huán)境法得不到有效實(shí)施與各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)環(huán)保部門執(zhí)法行為的干預(yù)有關(guān)。在我國(guó)的現(xiàn)行體制下，如何防止對(duì)各級(jí)人民政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮而非法干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，是保證環(huán)境法律實(shí)施的重要條件。四是公眾參與制度的完善問題。雖然《條例》對(duì)于公眾參與非常重視，且專門用一章的篇幅加以規(guī)定，但公眾參與的具體制度并沒有規(guī)定。如何保證公眾參與的剛性、代表性及科學(xué)性等都需要在實(shí)踐中加以強(qiáng)化。五是政府機(jī)關(guān)制定規(guī)則的期限問題。雖然這一規(guī)定可以解決政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)遲延，但也會(huì)出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)盡力去制定規(guī)則，可是受現(xiàn)實(shí)條件制約，不能按時(shí)制定規(guī)則時(shí)如何處理，是否要法院來強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則，這種強(qiáng)制的效果如何等問題。在美國(guó)，已經(jīng)出現(xiàn)了大量的這方面的案例，但我國(guó)現(xiàn)在法院還沒有審理過相關(guān)案例，如何處理此類案例也是值得認(rèn)真研究的。

總之，深圳的《條例》本身是非常先進(jìn)的，反映了現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展趨勢(shì)。但還要重視其實(shí)效性，這就要求一方面應(yīng)要加強(qiáng)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，如權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督；另一方面也要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，提倡行政行為的公開透明。只有通過有效的監(jiān)督，才能保證《條例》得到切實(shí)的實(shí)施。

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