□ 馬曉黎

（中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）

目前，我國行政執(zhí)法體制改革已進入了一個重要階段。依法行政理念正在全社會形成，政府職能也得到初步界定，權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制改革目標已基本確立，行政執(zhí)法體制改革的思路逐漸明朗。濟南市在行政執(zhí)法體制改革中采取了一系列改革措施，為促進濟南市全面完成 “十二五”規(guī)劃目標和任務(wù)，建設(shè)法治政府，建設(shè)小康社會，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。

一、行政執(zhí)法體制與濟南市行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀

在行政管理理論中，行政執(zhí)法是行政機關(guān)與人民群眾的合法權(quán)益之間直接相關(guān)的、大量的、經(jīng)常性的管理活動，是依法行政的重要環(huán)節(jié)。全面、深入地推進依法行政，必須加強和改進行政執(zhí)法方式。廣義的行政執(zhí)法是行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實施行政管理等一切公務(wù)行為，主要包括行政立法行為、行政執(zhí)法行為、行政司法行為以及其他執(zhí)行公務(wù)的行為。狹義的行政執(zhí)法是指行政機關(guān)依法采取的直接影響行政相對人 （也即公民、法人和其他組織）的權(quán)利與義務(wù)，以及對行政相對人權(quán)利義務(wù)的行使和履行進行監(jiān)督檢查的行為，簡言之就是實施法律規(guī)范的具體行政行為。

行政執(zhí)法體制是對行政執(zhí)法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、權(quán)限劃分、組織管理形式等方面的總稱。我國現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制在靜態(tài)上表現(xiàn)為現(xiàn)行的行政法律規(guī)范和部門“三定”規(guī)定及相關(guān)的行政規(guī)范性文件的規(guī)定，在動態(tài)上表現(xiàn)為在實踐中的各種行政執(zhí)法行為模式。從形式上看行政執(zhí)法體制改革要改的就是這些規(guī)定和行為模式。從實質(zhì)上看，則是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的需要重新配置行政執(zhí)法權(quán)，重構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)力運行機制，實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)力在社會公共事務(wù)管理中的科學合理介入，行政執(zhí)法權(quán)力運行的規(guī)范化、人本化、文明化。

筆者認為，行政執(zhí)法體制是由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和責任、執(zhí)法程序和運行機制等構(gòu)成的有機體系和相關(guān)法律制度。行政執(zhí)法體制法治化，就是行政執(zhí)法主體、執(zhí)法職權(quán)和依據(jù)、執(zhí)法程序和運行機制及其內(nèi)部協(xié)調(diào)的法治化。合理的體制可以保障行政執(zhí)法活動的非利益化，可以保障行政執(zhí)法的相對獨立性，可以確保行政執(zhí)法遵循自然公正原則，可以保障行政執(zhí)法效率。調(diào)查結(jié)果顯示，濟南市的行政執(zhí)法體制改革在實踐中已取得了很大成效。通過改革，使執(zhí)法交叉、執(zhí)法擾民、重復處罰、多頭處罰的現(xiàn)象大大減少；執(zhí)法隊伍的整合，使執(zhí)法水平得到了進一步提高。

為進一步改革創(chuàng)新，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，濟南市政府依據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》、《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國公務(wù)員法》，落實行政執(zhí)法責任制，細化行政處罰自由裁量權(quán)標準，嚴格按法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，扎實推進法制政府建設(shè)，自覺接受市人大及其常委會監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。全面推進依法行政，提高科學、民主決策水平，增強執(zhí)行能力。認真落實 《山東省行政程序規(guī)定》，健全科學民主決策機制，完善專家咨詢、論證、合法性審查、社會公示與聽證等制度以及對重大決策的跟蹤問效。嚴格按行政執(zhí)法程序辦事，完善行政復議機制。進一步清理過時文件，精簡行政審批事項，嚴格落實行政問責制度，建設(shè)陽光高效的法治政府。然而，濟南市在行政執(zhí)法體制上仍存在一些問題：一是行政執(zhí)法權(quán)橫向交叉較為嚴重，還存在部門之間職責不清，責任不明，執(zhí)法效率低下等問題。如在城市管理領(lǐng)域，公安部門、交通部門都可以管理交通。二是行政執(zhí)法權(quán)在縱向劃分上不明確，上下級行政機關(guān)執(zhí)法重疊現(xiàn)象較嚴重。三是執(zhí)法經(jīng)費沒有保障，執(zhí)法利益化傾向嚴重。由于財政體制不合理，使得一些地方政府無力全額支付部門的財政撥款，執(zhí)法機構(gòu)人員的工資、執(zhí)法經(jīng)費得不到財政的有力支持。不少執(zhí)法部門實行“自收自支”，以收費和罰沒收入作為經(jīng)費來源，被稱為“自費執(zhí)法”，導致行政執(zhí)法活動易受利益驅(qū)動，行政執(zhí)法利益化傾向嚴重。

二、濟南市行政執(zhí)法存在問題的根源分析

由于體制機制尚待理順，有關(guān)的法律法規(guī)尚不健全，國內(nèi)可資借鑒的成熟經(jīng)驗有限，濟南市在行政執(zhí)法過程中還存在著一些問題。究其根源，主要有以下幾個方面：

⒈綜合執(zhí)法體制機制不夠科學。行政執(zhí)法普遍存在多、雜、差、亂等現(xiàn)象?！岸唷?，即行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織都享有行政執(zhí)法權(quán)，縣（市、區(qū)）政府除20至25個工作機構(gòu)均或多或少享有行政執(zhí)法職能外，一般還有1：1個政府部門直屬事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)及部門派駐執(zhí)法機構(gòu)（不包括條管執(zhí)法機構(gòu)）；“雜”，即執(zhí)法機構(gòu)涉及各個領(lǐng)域，僅事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)就涵蓋了城市規(guī)劃、公用事業(yè)、城建監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、國土監(jiān)察、勞動監(jiān)察、水政監(jiān)察、水土監(jiān)督、建工監(jiān)督、衛(wèi)生監(jiān)督、動物衛(wèi)生監(jiān)督、殯葬執(zhí)法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法、林業(yè)執(zhí)法、安全執(zhí)法、文化稽查、廣電稽查、農(nóng)稅稽查、路政管理、漁政管理、種子管理等領(lǐng)域；“差”，即一些執(zhí)法單位在執(zhí)法制服、交通工具、基礎(chǔ)設(shè)備、執(zhí)法手段等方面不完備，執(zhí)法條件差；“亂”，即執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置比較繁雜，執(zhí)法單位行政隸屬關(guān)系混亂，執(zhí)法權(quán)力分散，導致了行政執(zhí)法職責不清、政出多門、各自為政，而且各個執(zhí)法單位之間缺乏必要的長效協(xié)調(diào)機制，個別單位存在執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序不健全等問題。這樣的執(zhí)法體制不可避免地導致了執(zhí)法擾民、重權(quán)輕責、執(zhí)法效率低、以罰代管、隊伍形象差等現(xiàn)象的存在，損害了執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。

⒉綜合執(zhí)法指導思想不明確。由于濟南市部分地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施先天不足，群眾觀念陳舊，體制機制不順暢，具體執(zhí)法機構(gòu)分散，隊伍不夠強大，各自為政，使行政執(zhí)法難以到位。即由于缺乏綜合執(zhí)法理念，導致了重罰輕管、重后輕前、有報才查、無報不管、互相推諉等執(zhí)法行為的長期存在。如亂建房、亂搭蓋有人舉報，城建、國土等部門則一罰了之，結(jié)果是治標不治本；又如食品和藥品的監(jiān)督管理，屬于食品藥品監(jiān)督管理部門的職責，但這方面的廣告又歸工商部門管理，一旦出現(xiàn)食品藥品虛假廣告，消費者因受到欺騙找到主管部門時，就發(fā)生了“兩不管”的情況。等到問題泛濫成堆，往往采取短期執(zhí)法行為。這種行為有兩種表現(xiàn)：第一，“突擊型”執(zhí)法行為。所謂“專項整治”、“百日行動”等，就是執(zhí)法隊伍打“集團戰(zhàn)役”和“人海戰(zhàn)術(shù)”。這些行為缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，難以沖出“臨時突出整治好一段，平時常規(guī)監(jiān)管差一段”的怪圈，影響了行政執(zhí)法的效果。第二，“封殺性”執(zhí)法行為。如某煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故后，當?shù)卣銓⒃摰厮忻旱V關(guān)閉、整頓，以圖“一禁了之”。這種“封殺性”執(zhí)法顯然既有悖于行政執(zhí)法程序，也很難從根本上達到行政執(zhí)法之目的。

⒊行政主管部門觀念轉(zhuǎn)變不到位。行政執(zhí)法隊伍處在行政管理的第一線，其人員素質(zhì)的高低會直接影響行政執(zhí)法的效果。就目前濟南市綜合行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)而言，還不能完全適應(yīng)改革開放和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。主要表現(xiàn)為：一是執(zhí)法人員素質(zhì)不高。有的執(zhí)法隊伍達不到行政執(zhí)法工作的要求，職工年齡偏大，執(zhí)法人員法律知識匱乏，對綜合執(zhí)法要求的“陣地戰(zhàn)”和“單兵戰(zhàn)術(shù)”很不適應(yīng)。行政綜合執(zhí)法涉及的專業(yè)領(lǐng)域多，對人員的素質(zhì)要求也非常高，不僅要熟悉各專業(yè)領(lǐng)域的法律、規(guī)章，而且要清楚每項執(zhí)法程序，甚至要掌握專門的檢查技術(shù)，但從目前情況看，人員素質(zhì)顯然不能適應(yīng)工作需要。二是認識錯誤。有些執(zhí)法人員依法行政意識淡漠，還存在行政執(zhí)法依人不依法、依權(quán)不依法或超越、濫用職權(quán)等思想傾向；三是結(jié)構(gòu)不佳。盡管各地在組建綜合執(zhí)法機構(gòu)時都對工作人員素質(zhì)提出了要求，但為了解決現(xiàn)有執(zhí)法人員的出路問題，各地大多進行了變通處理。綜合執(zhí)法機構(gòu)人員大致是由過渡調(diào)整的原執(zhí)法機構(gòu)人員，接收的一些復轉(zhuǎn)軍人，招考的部分工作人員，聘用的部分協(xié)管人員四部分構(gòu)成。綜合執(zhí)法機構(gòu)人員的主體仍是原專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)人員。執(zhí)法單位未完全將人事管理的進人、用人、考核、任免、獎懲等方面的工作納入法制化軌道，使得一些不適合做行政執(zhí)法工作的人員進入了執(zhí)法隊伍，甚至一些行政執(zhí)法機關(guān)還將執(zhí)法任務(wù)委托給“編外”的社會人員。

⒋法律規(guī)章不健全。由于行政執(zhí)法體制等多方面因素的影響，有些地方財政在保障行政人員工資方面存在困難，部分事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)的人員工資及經(jīng)費沒有納入財政預(yù)算，因此執(zhí)法機構(gòu)只能靠罰沒和收費開工資。有些地方財政部門按該單位實際罰沒和收費額度的一定比例或全額返給執(zhí)法機構(gòu)，導致了收費、罰沒養(yǎng)人現(xiàn)象的存在。即存在可罰可不罰的堅決罰，罰款數(shù)額可高可低的就高不就低；以罰代刑、代管、代處，想方設(shè)法多收費、多罰款，甚至給行政執(zhí)法人員下達罰款、收費指標等問題。如交警部門財政按罰沒和收費額度返還。這種有目的的執(zhí)法很難保持執(zhí)法的客觀公正，嚴重干擾和影響了執(zhí)法活動。又如農(nóng)機監(jiān)理單位，本應(yīng)下鄉(xiāng)入戶，上門服務(wù)收費，但苦于缺少交通工具，只好就近攔車收費。另外，有的行政執(zhí)法單位因聘用協(xié)管人員，隊伍越來越大，罰款養(yǎng)人負擔越來越重，不規(guī)范、不公正的執(zhí)法問題也就越來越多。

三、完善濟南市行政執(zhí)法體制的對策

針對行政執(zhí)法體制存在的問題，濟南市積極采取改革行政執(zhí)措施，對行政執(zhí)法產(chǎn)生了較大影響。

⒈加強立法工作，健全法規(guī)規(guī)章，合理界定綜合執(zhí)法范圍。制定有關(guān)法律法規(guī)，進一步明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責以及執(zhí)法主體資格，規(guī)范法律責任；重點界定綜合執(zhí)法機構(gòu)與各行政主管部門的職權(quán)劃分，從根本上理順關(guān)系；清理、修訂現(xiàn)有關(guān)于城市管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章，以消除和減少法律沖突及矛盾；加強立法解釋工作，解決有法難依問題。

從理論上講，各地綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法范圍宜相對統(tǒng)一，以便于實施專業(yè)化的規(guī)范管理。事實上，由于各地實際情況不同，每個地區(qū)的綜合執(zhí)法機構(gòu)的名稱及職責范圍可以有所不同（尤其是在試點階段），但要堅持綜合項目的相近性、相關(guān)性、易操作性以及規(guī)模適度的原則。如 “違反建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的、影響城市規(guī)劃的嚴重程度如何、該拆除還是該采取其他措施，處理起來就比較復雜；行政處罰該不該相對集中，如何集中，也都需要進行認真的研究。再如：房地產(chǎn)管理中的執(zhí)法往往與房地產(chǎn)行政管理過程緊密聯(lián)系，那么，有沒有必要成立專門的執(zhí)法隊伍或者由專門執(zhí)法機構(gòu)實施行政處罰權(quán)也值得認真研究。還如：煤氣、供熱及其設(shè)施的管理問題也比較復雜，不能簡單地進行集中行政處罰。綜合執(zhí)法機構(gòu)不必一味地尋求上下對口，從縱向上看應(yīng)重心下移，突出區(qū)執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法工作中的作用。市、區(qū)執(zhí)法機構(gòu)職責權(quán)限應(yīng)各有側(cè)重，市級重點負責政策研究、監(jiān)督指導和重大執(zhí)法活動的協(xié)調(diào)，具體的執(zhí)法活動主要由區(qū)執(zhí)法機構(gòu)負責。

⒉科學配置綜合執(zhí)法職權(quán)。從行政管理基本理論上講，執(zhí)法是建立在管理基礎(chǔ)上的一項強制手段。比如：在執(zhí)法程序上，檢查是實施行政處罰的前提，而檢查本身也是一種管理措施，因此不能將管理與執(zhí)法人為地分開。行政處罰權(quán)相對集中后，綜合執(zhí)法機關(guān)無法靠單一的行政處罰權(quán)去應(yīng)對復雜的執(zhí)法事務(wù)，需要其他執(zhí)法權(quán)力的配合運用。這不僅需要賦予綜合執(zhí)法機構(gòu)行政處罰權(quán)，而且還要給其配置相應(yīng)的行政檢查權(quán)、強制權(quán)。行使檢查權(quán)是實現(xiàn)處罰權(quán)的必要手段，執(zhí)法部門對經(jīng)營者予以處罰，必須事先對構(gòu)成該違法行為的事實、證據(jù)進行調(diào)查。開展行政檢查（包括必要時依法采取行政強制措施）是行政機關(guān)實施行政處罰的前提；若當事人逾期不履行行政處罰決定，處罰機關(guān)可依法采取行政強制執(zhí)行，以實現(xiàn)行政處罰目的。在上海和南京城市管理實施相對集中行政處罰權(quán)的實踐中，對強制權(quán)都做了明確規(guī)定。但并不是所有的強制權(quán)都可以轉(zhuǎn)移，限制人身自由和緊急強制權(quán)是不能轉(zhuǎn)移的。

行政管理權(quán)一般由審批許可權(quán)、收費權(quán)、監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)四個方面構(gòu)成。行政審批權(quán)與行政處罰權(quán)同為行政機關(guān)的行政職權(quán)，是行政機關(guān)享有行政權(quán)力的具體體現(xiàn)。從綜合執(zhí)法實踐看，一些地方在實施綜合執(zhí)法過程中已經(jīng)將行政許可權(quán)配置給綜合執(zhí)法機構(gòu)。海南省三亞市將城市管理領(lǐng)域的17項行政執(zhí)法權(quán)和5項管理審批權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使，開創(chuàng)了全國城市管理綜合執(zhí)法試點工作的“三個最”，即集中行政處罰權(quán)最多、合并管理職能最廣、管理范圍涉及面最大。行政執(zhí)法涉及城管、愛衛(wèi)、規(guī)劃、建設(shè)、園林、國土、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、公安、交通、海洋、供銷、商務(wù)、水務(wù)、林業(yè)、文體等部門共17個方面的行政執(zhí)法職能以及5項審批管理職能，被稱為“17＋5”模式。

⒊重新定位行政執(zhí)法目標。解決濟南市公共空間中的臟、亂、差等問題，給公眾一個良好的城市環(huán)境無可非議。但城市人口的急劇擴張與城市公共空間不足的矛盾，城市的經(jīng)濟能力與人口的生存需求矛盾，是目前眾多城市公共空間管理中必須面對的現(xiàn)實問題。涌入城市的農(nóng)村人口和大量的下崗工人為了維持生計，許多人的唯一選擇就是走上街頭尋找生存的機會。弱勢群體的福利要靠城市公共空間來維持，在目前的情況下，這一部分群體在城市公共空間上的利益訴求不能被忽視。但許多城市管理者在執(zhí)法目標設(shè)置上單純追求城市街道整潔、優(yōu)美，而沒有給這些弱勢群體留下一塊生存之地，從而損害了弱勢群體福利。

⒋完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制是整個行政管理運行機制的重要組成部分，具體應(yīng)當遵循這樣幾個原則：一是整體性原則。理想的行政管理狀態(tài)應(yīng)當是上下貫通、左右銜接、環(huán)節(jié)互動、運轉(zhuǎn)自如。行政領(lǐng)導維護和保證這種整體性，恰恰也是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的目標。二是統(tǒng)籌兼顧原則。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)面對的是整個城市管理執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，既不是一個層次的問題，也無法用某種分類的方法概括其全部，所以，從整體框架的設(shè)計，到協(xié)調(diào)機構(gòu)的配置以及協(xié)調(diào)內(nèi)容分工上，都必須統(tǒng)籌兼顧。三是目標效能原則。衡量行政執(zhí)法協(xié)調(diào)成功與否的主要標準是看其能否促進行政管理目標的實現(xiàn)，能否提高行政管理效能。

當前行政執(zhí)法協(xié)調(diào)面對的主要問題包括執(zhí)法主體與管轄問題的爭議、不同執(zhí)法行為之間的銜接、不同執(zhí)法部門之間的配合、執(zhí)法依據(jù)的確認與解釋等四個方面。從理論上講，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)面對的問題，自然就是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的內(nèi)容，但是，如果從行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的啟動以及運行角度看，僅僅把行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的內(nèi)容概括為這四個方面的問題，顯然是不夠的，還必須將這些問題進一步具體化，如執(zhí)法主體與管轄問題的具體種類、不同執(zhí)法行為銜接問題的具體情形等，使之能夠更加順暢地進入相應(yīng)的協(xié)調(diào)程序，并由相應(yīng)的協(xié)調(diào)主體加以解決。對此，還需要各執(zhí)法部門結(jié)合各自的執(zhí)法實踐，進行全面分析，做好相應(yīng)的基礎(chǔ)工作。

進一步明確不同協(xié)調(diào)主體協(xié)調(diào)的范圍，是在行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制中實現(xiàn)分工負責的基礎(chǔ)。具體來說，就是按照具體協(xié)調(diào)主體進行區(qū)分，如與需要協(xié)調(diào)問題相關(guān)的各個執(zhí)法部門構(gòu)成自行協(xié)調(diào)形式的主體，其協(xié)調(diào)的范圍應(yīng)當局限于有權(quán)作出決定或者解釋的范圍內(nèi)。顯然，類似的原則界限越細，具體協(xié)調(diào)主體協(xié)調(diào)的范圍也就越清晰，相應(yīng)地，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的運行也就越順暢。進一步明確行政執(zhí)法協(xié)調(diào)程序規(guī)范的主要目的是通過各種程序規(guī)定將行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制中的各個環(huán)節(jié)連接起來，從而實現(xiàn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)過程的規(guī)范、有序和高效。按照不同的協(xié)調(diào)主體，具體應(yīng)當建立自行協(xié)調(diào)程序、專項協(xié)調(diào)程序、綜合協(xié)調(diào)程序。

行政執(zhí)法體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多領(lǐng)域，具有全局性，不可能一蹴而就。在行政執(zhí)法體制改革中會出現(xiàn)許多新情況、新問題，因此，相關(guān)部門需要思路清晰地進行科學分析，不斷探索，找準切入點，采取綜合措施，穩(wěn)步推進。

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