□ 宋 雙，李玲玲

（東北師范大學(xué)，吉林 長春 130021）

公眾參與權(quán)，指的是在國家的領(lǐng)導(dǎo)下，公眾通過各種合法的途徑參與公共事務(wù)的權(quán)利。在城市房屋征收的實踐中，理論研究關(guān)注的焦點主要集中于征收決定及補償問題上，而對于征收決定過程的民主參與問題卻鮮有研究。由于缺少足夠的理論支撐，在《國有土地上房屋征收與補償條例》中（以下簡稱《征收與補償條例》）參與權(quán)的立法規(guī)范嚴(yán)重缺失，從而導(dǎo)致在實踐中，房屋征收決定的決策幾乎完全由行政機關(guān)獨自決定，民主行政、科學(xué)行政的立法觀念得不到有效的重視。本文從公眾參與權(quán)立法的視角出發(fā)，對城市房屋征收決定中公眾參與權(quán)的立法保障問題進行探討。

一、我國城市房屋征收決定中公眾參與權(quán)的理論釋義

在討論公眾參與權(quán)的問題時，應(yīng)先對公眾參與權(quán)的基本概念和內(nèi)容進行闡釋，為討論公眾參與權(quán)的其他問題做好理論鋪墊。

參與權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。我國《憲法》在第2條①《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！眳⒁奾ttp：／／www.gov.cn／gongbao／content，2013－01－03.中明確予以規(guī)定，目前在城市房屋征收決定做出的過程中存在著一定的暗箱操作與腐敗現(xiàn)象，應(yīng)對征收中的公權(quán)力進行合理的約束，但筆者認為，被征收人只是小部分的利益群體，其力量太過單薄，無法達到制約、監(jiān)督征收中公權(quán)力濫用的作用，進而無法保障被征收人的合法權(quán)益。而在城市房屋征收決定做出的過程中，公眾遍布社會各個層面和領(lǐng)域，他們所提供的建議，往往能夠反映征收過程中的客觀情況和正當(dāng)要求，而行政機關(guān)在綜合公眾等多方面的意見后，在一定程度上可以避免征收決策上的偏差和不公。更重要的是，如果行政機關(guān)作出決定的過程不透明；行政權(quán)行使的過程中過于主動，缺乏與被征收人的有效溝通，那么即使做出合法的征收決定，如果沒有公眾參與的民主介入，被征收人也很難自覺認同征收決定。可見，如果適當(dāng)?shù)脑试S一定范圍的公眾合法地行使參與權(quán)，則不僅有利于維護被征收人的合法權(quán)益，更有助于實現(xiàn)科學(xué)的征收決策。綜上，筆者認為，城市房屋征收決定中的公眾參與權(quán)是指公眾依照法律的規(guī)定，通過合法的途徑和方式，參與房屋征收決定程序，并提出相關(guān)意見，通過參與的方式表達意見和請求的權(quán)利。其具體權(quán)利內(nèi)容主要包括以下方面：

⒈知悉信息的權(quán)利。當(dāng)一項征收決定做出時，公眾有權(quán)知道征收的理由，如是否基于公共利益的需要、征收的目的、征收的內(nèi)容、征收的進程。因為只有賦予公民知悉信息的權(quán)利，才能使公民更全面的獲知各項信息，從而對做出征收決定的行政機關(guān)進行質(zhì)詢，提出更合理的建議，尤其是當(dāng)行政機關(guān)做出不合法、不合理的行政行為時，獲得信息的權(quán)利顯得尤為重要，在知悉信息的基礎(chǔ)上，通過對行政機關(guān)作出決定依據(jù)的事實和法律問題進行質(zhì)疑，更有針對性地提出反對意見，避免違法的房屋征收決定輕易作出。

⒉提出申請參與的權(quán)利?！墩魇张c補償條例》第11條①《國有土地上房屋征收與補償條例》第11條規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。 參見中國政府網(wǎng)，http：／／www.gov.cn／zwgk，2013－01－27.規(guī)定公眾對征收補償方案不滿意的，行政機關(guān)應(yīng)組織聽證會?？梢姽娪刑岢錾暾埖臋?quán)利，其具體內(nèi)容包括，一是請求聽證，即當(dāng)公眾對征收方案存在不滿時，可以申請行政機關(guān)召開聽證會；二是請求卷宗閱覽，即公眾有申請征收機關(guān)將涉及征收房屋的卷宗交給其查閱的權(quán)利。聽證、卷宗閱覽等權(quán)利在城市房屋征收決定中對公民有著至關(guān)重要的作用，這些權(quán)利不僅關(guān)乎公民的程序性權(quán)利，還可能因為以上的程序影響到公眾的實體性權(quán)利。可見公眾對以上程序的申請顯得十分重要，其重要性在于使公眾從被行政權(quán)力任意支配的客體變?yōu)榭梢杂绊懶姓黧w決定作出的外在力量。

⒊陳述權(quán)。因為公眾參與人對整個被征收房屋的公益性的判斷立場較為客觀、中立，參與人的陳述有利于征收主體更全面了解事實，而行政機關(guān)在聽取了參與人的陳述意見后，在解決征收過程中所發(fā)生的公共利益和私人利益沖突問題時，可以更清晰更客觀地考慮問題，進而做出更加合理、公正的征收決定。同時，在公眾的監(jiān)督下做出征收決定，在程序上確保了決定過程的透明和公開，在一定程度上消除了被征收方的質(zhì)疑，被征收人也容易接受最終結(jié)果，緩解了房屋征收中的矛盾，有利于社會和諧。

⒋質(zhì)詢權(quán)?！墩魇张c補償條例》中明確規(guī)定，當(dāng)征收決定做出時應(yīng)及時公告，就不同意見召開聽證會聽取公眾意見，公眾參與征收決定時可對決定提出質(zhì)疑，即公眾可行使質(zhì)詢權(quán)，這樣會使行政行為更加民主化。而行政機關(guān)接受質(zhì)詢，就必須對自己做出征收決定的事實依據(jù)和法律依據(jù)進行說明，以此來證明行政機關(guān)行政決定的合法性，而公眾也通過行使質(zhì)詢的權(quán)利來監(jiān)督行政機關(guān)的不合理以及不合法的征收行為，進而促進征收行為的公正性。

⒌提出意見的權(quán)利。公眾參與征收過程，不僅僅是一種形式，其參與的目的是為了更好地維護公眾的利益需求，這種權(quán)利不是行政機關(guān)賦予的，而是公眾在進行參與時本身所具備的。它的行使會促進行政機關(guān)慎重思考公共利益和私人利益之間的利益沖突，而不是一味的僅考慮公共利益而犧牲私人利益，更不能不聽取公眾的意見而隨意做出行政決定。

二、我國城市房屋征收決定中公眾參與權(quán)保障的立法反思

《征收與補償條例》雖然規(guī)定公眾可以行使參與權(quán)參與房屋征收決定，但也只是泛泛的提到公眾有權(quán)利行使參與權(quán)，對于什么是公眾？公眾范圍的界定及公眾可以參與房屋征收決定的哪些環(huán)節(jié)？公眾應(yīng)該以何種方式參與等問題都沒有做出詳細的規(guī)定。公眾參與權(quán)大致包括知悉權(quán)、提出意見權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等等。但這些權(quán)利在法律上并沒有明確規(guī)定，比如說質(zhì)詢權(quán)、陳述權(quán)、知悉權(quán)在《征收與補償條例》中就未予以規(guī)定，其他法律、法規(guī)中雖有涉及，但未對房屋征收決定程序的內(nèi)容給予詳細的規(guī)定。這種不清不楚的規(guī)定，會使公眾參與權(quán)在實踐中無法得到有效實施。在立法上存在權(quán)利內(nèi)容規(guī)范不明確、程序規(guī)定過于簡單，不夠細化等問題，直接導(dǎo)致公眾的參與權(quán)無法得到有效的行使。

另外，《征收與補償條例》第11條雖然明確的規(guī)定了聽證程序，但規(guī)定得的過于籠統(tǒng)，不細化?！墩魇张c補償條例》中只是規(guī)定了政府應(yīng)該根據(jù)申請組織聽證會，但是并沒有規(guī)定聽證會的召開是依據(jù)申請還是依據(jù)職責(zé)。如果是依據(jù)申請召開，那么應(yīng)該具體規(guī)定多少人申請才召開，以及申請后多長時間批準(zhǔn)召開聽證會；如果是依據(jù)職責(zé)召開，卻又沒有具體規(guī)定什么情況政府才有權(quán)召開聽證會，以及是否要聽取公眾的意見。而對不啟動聽證程序的不利法律后果等問題也都沒有做出詳細的解釋。同時對于聽證程序召開時和召開后的監(jiān)督制度問題也并沒有明確規(guī)定，這些不確定性使聽證的權(quán)威性和有效性受到極大影響。另外，對于不及時公開信息甚至是不公開信息是否就意味著征收機關(guān)的征收決定是無效的，公眾是否可以以此拒絕政府的征收決定或提出行政復(fù)議或訴訟來救濟自己的權(quán)益，這時的行政機關(guān)如何補救，或者說要承擔(dān)何種后果，這些問題并沒有在立法上予以硬性規(guī)定。［1］（p35）

三、我國城市房屋征收決定中公眾參與權(quán)保障的立法完善

立足參與權(quán)有效行使的角度，現(xiàn)有的法律規(guī)范體系散亂，需要單獨制定一部有關(guān)城市房屋征收決定中公眾參與權(quán)若干具體細則的行政法規(guī)。將憲法和其他法律、法規(guī)中關(guān)于公眾參與權(quán)的規(guī)范作為總則，同時，還要在《征收與補償條例》的基礎(chǔ)上，設(shè)立國有土地上房屋征收程序中公眾參與權(quán)的細化規(guī)范。簡要歸納如下：

⒈明確公眾參與權(quán)的主體范圍。公眾參與征收過程中代表的數(shù)量、類別、專業(yè)素質(zhì)等因素都會影響公眾參與權(quán)行使的有效性，在立法上應(yīng)明確參與權(quán)的主體范圍。筆者認為，以下幾種主體可以成為公眾參與權(quán)的合法主體，并應(yīng)在立法上明確賦予其主體資格和地位。

一是自然人，自然人所代表的是大部分普通民眾的意志，城市房屋征收決定的做出，不僅僅只關(guān)乎被征收房屋的利益群體，還包括被征收房屋以外的公眾群體。當(dāng)行政機關(guān)所做出的征收決定有違公眾意志時，作為普通民眾也可以根據(jù)自己對相關(guān)征收決定發(fā)表看法，進行參與。但要限定一定范圍，通過行政機關(guān)發(fā)布聽證公告，公民自愿報名的方式選取適量的參與公眾。另外，自然人也并不總是以個體形式存在，可以通過特定的組織形式行使參與權(quán)。筆者認為，社區(qū)組織是適合的公眾群體，作為非營利組織的一種形式之一，它的目的是為了支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，擔(dān)任彌補社會需求與政府供給間的落差的角色。它的責(zé)任在于以公眾的需求為己任，當(dāng)公眾的利益受到侵害有所求助時，社區(qū)組織可以通過援助之手參與到征收決定中以達到保護公眾合法權(quán)益的目的。

二是專家。從廣義上說，公眾包括專家在內(nèi)。但筆者認為：征收行為多數(shù)基于城市發(fā)展和規(guī)劃的需要，而房屋征收或城市發(fā)展規(guī)劃方面的專家通常對征收行為和征收政策較為了解，可以對此做出具體詳細的分析，更重要的是，專家處于中立地位，不但可以公正客觀地給行政機關(guān)提供技術(shù)和專業(yè)知識上的理性建議，還可以依據(jù)專業(yè)的優(yōu)勢對房屋征收行為的合法性、合理性進行更有效的監(jiān)督，使行政機關(guān)在進行征收決定時能更加合理、公正。同時，被征收人通過專家的參與、根據(jù)專家所提供的對城市房屋征收決定中涉及的專業(yè)意見，能夠更好的理解行政機關(guān)征收決定做出的理由和依據(jù)，從而合理吸納被征收人的不滿和質(zhì)疑，化解征收雙方矛盾，減少沖突。

三是新聞媒體。媒體對行政行為進行報道、評論，形式上是新聞媒體對行政機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督公權(quán)力濫用，而實質(zhì)上是公民在行政領(lǐng)域行使知情、建議等權(quán)利的直接要求。因此，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用這一獨特特功能，通過媒體的表達，才能使公民的民主權(quán)利得到更好的保護，新聞媒體也應(yīng)納入?yún)⑴c權(quán)主體范圍內(nèi)。但要注意一點，新聞媒體過度、過多的報道行政機關(guān)的征收決定過程，可能會引起更多的社會矛盾，作為新聞媒體人，及時性是報道新聞最為關(guān)鍵的因素，因此行政機關(guān)的任何決定都會較早的被新聞媒體所知曉，這固然有監(jiān)督公權(quán)力的作用，但同時也可能因為提前報道而對行政機關(guān)的決定造成了干預(yù)或干擾。另外，如果出現(xiàn)不切合實際的報道，更會引起公眾的質(zhì)疑，進而影響行政機關(guān)的合理決策和合法權(quán)力行使。甚至?xí)扔谳浾摵凸姷膲毫?，不得不盡早做出決定，進而導(dǎo)致征收決定的做出可能違背了行政機關(guān)的初衷。因此，筆者認為，應(yīng)該規(guī)范媒體的報道行為，使其遵守一定的義務(wù)，盡量避免提前報道、不實報道等現(xiàn)象。

另外，為了提高征收效率，使征收方案更加的科學(xué)合理，在實際征收過程中應(yīng)實行公眾代表參與制度。公眾參與應(yīng)該讓利益相關(guān)群體的公眾代表參加，可以包括人大代表、政協(xié)委員、征收領(lǐng)域的專家代表、群眾團體及居民委員會代表等等。對于代表的選取方式，普通公眾代表可以采用自主申請、隨機選取的方式產(chǎn)生，專家代表則由規(guī)劃主管部門邀請出席。另外，要對代表候選人進行定期更新，以保證參與的公眾代表不會成為少數(shù)部門搞“形式主義”的幌子。同時，按照人群、團體的不同類型、結(jié)合專業(yè)性差異賦予具體的、不同的權(quán)利，以確保公眾參與的客觀公正，發(fā)揮其獨特的制度功能。

⒉確立公眾參與權(quán)的具體內(nèi)容。公眾參與權(quán)的存在并不是僅限于理論上或空喊口號，在法律上應(yīng)明確公眾參與權(quán)的內(nèi)容，使公眾參與權(quán)的行使更加具體、規(guī)范。當(dāng)公眾擁有參與權(quán)時，可以更充分地保護被征收人的合法權(quán)益，使其可以及時與征收決定作出主體交流與溝通。使其意見及時地表達出來。［2］（p268）在現(xiàn)實中，如何讓公眾可以獲得這些權(quán)利并將其發(fā)揮得充分、具體。筆者認為，可以把參與權(quán)中的陳述、聽證程序更詳盡的在法律法規(guī)中具體的規(guī)定，以使權(quán)利有可行使的程序空間。并在立法中明確賦予具備合法參與資格的公眾信息權(quán)、陳述權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等具體權(quán)利。比如說，陳述權(quán)應(yīng)明確在《征收與補償條例》中予以規(guī)定，明確公眾需要陳述的內(nèi)容、陳述權(quán)行使的方式。同時，應(yīng)細化聽證程序，明確聽證程序啟動的方式、聽證后反饋機制的建立，這樣規(guī)定的目的是使公眾在實踐中真正的享有民主權(quán)利，以達到制約監(jiān)督行政權(quán)的濫用，保護被征收人合法權(quán)益的功效。在經(jīng)過上述程序后，行政機關(guān)也有義務(wù)來解釋、說明征收過程中遇到的問題。而當(dāng)公眾順利的行使參與權(quán)后，那么公眾也有義務(wù)協(xié)助行政機關(guān)執(zhí)行行政決定，而這項義務(wù)的行使也是以公民基本權(quán)利得到實現(xiàn)為前提。同時，建立信息反饋機制，把公眾在征收過程中應(yīng)行使的權(quán)利，以及行政機關(guān)在征收過程中所進行的解釋、說明的理由反饋給公眾，使公眾和行政機關(guān)建立起一個信息交流平臺，有效地防止任何一方因為未行使權(quán)利或履行相應(yīng)的義務(wù)而造成責(zé)任上的缺失，讓權(quán)利義務(wù)責(zé)任相統(tǒng)一，讓政府與公眾的交流趨于正?；?。

⒊細化《征收與補償條例》中的聽證程序規(guī)范?！墩魇张c補償條例》第11條僅是簡單規(guī)定，市、縣級的政府應(yīng)根據(jù)民意來組織聽證會，并按聽證會的具體情況修改行政決策。正是這種模棱兩可的規(guī)定才使聽證程序在實踐中不能發(fā)揮其應(yīng)有的實效。［3］（p123）筆者認為，為了更好地保護城市房屋征收中公眾參與權(quán)的行使，需要在法條中明確規(guī)定聽證程序的具體事項。比如說，參與聽證會代表的來源，可以根據(jù)被征收人的利益大小、文化水平、法律意識等來選擇；選取參與聽證會的代表的標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)文化程度、參與意識等來選取。這樣具體的規(guī)定可以把模糊、抽象的聽證程序具體化、細致化，不僅讓行政機關(guān)在舉行聽證會時提高工作效率，還可以杜絕行政機關(guān)的權(quán)力擴張行為。

在立法中，應(yīng)系統(tǒng)的規(guī)定在聽證過程中聽證參與人陳述意見的程序，發(fā)揮聽證會中參與人陳述意見和建議的聽證優(yōu)勢，防止參與人濫用發(fā)言權(quán)造成程序拖沓的現(xiàn)象。在聽證程序結(jié)束以后，利用信息反饋機制，及時向社會公布聽證結(jié)果，保證信息的公開化和民主化，確保聽證各方能夠客觀的對聽證的內(nèi)容提出建議。這樣不但可以有效制約和減少城市房屋征收過程中違法征收現(xiàn)象，還可以保障被征收人合法權(quán)益的最大利益化。

⒋完善信息公開立法規(guī)范。第一，增強信息公開的可操作性。對于需要征收的房屋應(yīng)及時發(fā)布公告，告知公眾尤其是被征收人征收的范圍、征收的原因、征收的依據(jù)，同時筆者認為，還應(yīng)把征收房屋與公共利益之間的關(guān)系加以說明，以便讓公眾更加信服。另外，由于各個地區(qū)的政策法規(guī)不完全一樣，可能導(dǎo)致補償方案、救濟途徑有所不同，因而，筆者認為，應(yīng)該根據(jù)《征收與補償條例》明確規(guī)定補償額的浮動比率以及救濟途徑的具體方式，以方便維護公眾的合法權(quán)益。第二，規(guī)范法律上的責(zé)任，保障信息公開程序的進行?！墩魇张c補償條例》中雖然對于公告的具體事項做出了規(guī)定，但是也僅僅是規(guī)定可以公告，并沒有硬性地進行法律規(guī)定，這對于行政機關(guān)的公信力會產(chǎn)生不利的影響。因此，筆者認為，對應(yīng)該公告的事項但行政機關(guān)并沒有進行公告或者拖延時間才進行公告的，被侵犯權(quán)利的人可以要求公告機關(guān)履行公告義務(wù)，也可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式來糾正這一違法行政行為。

最后，筆者認為，有一點需要在立法完善時予以重視的，就是行政機關(guān)在進行行政活動時通常會從管理者的角度出發(fā)，在行政決定做出時，不免會出現(xiàn)部門主義和官方色彩過重等問題。這時，通過公民行使參與權(quán)不僅可以反映公眾的利益需求和社會現(xiàn)實狀況以及提供客觀的信息，還可以使行政行為在對現(xiàn)實狀況充分認識的基礎(chǔ)上做出更科學(xué)、更民主的決策。但是對于公眾行使參與權(quán)的限度要有所把握，在城市房屋征收決定中，被征收人往往最先考慮的是自身利益；而專家往往是從專業(yè)角度出發(fā)來看待問題，他們卻忽視了行政行為的效率性、行政管理的社會規(guī)劃性。而合法合理的征收決定，行政機關(guān)會全面綜合考慮到社會的發(fā)展、經(jīng)濟的進步以及百姓的安居樂業(yè)等問題。另外，過度的公眾參與也會阻礙行政決定的效率性，公眾參與權(quán)的過度行使，會使行政程序復(fù)雜化，大量的時間可能會浪費在公眾和行政機關(guān)的溝通和交流上，對行政決定會產(chǎn)生了干擾。所以，筆者認為，如果公眾參與過于泛化，意見眾多，無法統(tǒng)一，會影響行政決定的有效性，同時過于拖沓冗長的行政決定過程，不僅是對行政機關(guān)辦事效率的否定，還會影響公共利益的有效實現(xiàn)，更可能會成為一些極個別非法拒遷或暴力抗法主體的擋箭牌。

［1］劉杰.知情權(quán)與信息公開法［M］.清華大學(xué)出版社，2005.

［2］周葉中.憲法［M］.高等教育出版社，2005.

［3］章劍生.行政程序法基本理論［M］.法律出版社，2003.