曾慶綱 王爽爽

一、城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的特點

2012年3月以來，奉化市人民檢察院從小產(chǎn)權(quán)房等違章違法建筑物著手，依法查處了一批受賄窩案。分析這幾起發(fā)生在城管系統(tǒng)內(nèi)的受賄案，呈現(xiàn)出以下特點：

1.作案具有一定的規(guī)律性。

城管執(zhí)法人員違紀違法的行為呈現(xiàn)一定的規(guī)律性，首先都是在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)了違章違法行為，緊接著執(zhí)法人員以違章違法事實為借口索要財物，或者當事人為避免被查處積極主動地向執(zhí)法人員行賄，事后執(zhí)法人員就會故意放水或者不予查處。

2.集體腐敗現(xiàn)象明顯窩案現(xiàn)象突出。

從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上至城管局的局長，中至科長、隊長，下到一些臨聘執(zhí)法人員都不能幸免。

3.受賄手段呈現(xiàn)多樣化。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了傳統(tǒng)的“一對一”送錢、送物等行賄手段外，還以先送小產(chǎn)權(quán)房后轉(zhuǎn)賣給予差價行賄，或者入干股分紅等多樣化的手段來達到行賄受賄的目的。

4.造成的社會影響極其惡劣。

作為直接面對老百姓的基礎(chǔ)政府管理人員，城管執(zhí)法人員的行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價?，F(xiàn)階段呈現(xiàn)出來的城管系統(tǒng)腐敗現(xiàn)象滋生的現(xiàn)狀，不僅損害了政府形象，而且嚴重威脅社會穩(wěn)定，也使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

二、城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的主要原因

1.城管執(zhí)法部門管理不嚴、監(jiān)督機制不完善，是造成城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的客觀原因。

城管執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部管理體制不健全，有些部門和執(zhí)法人員權(quán)限和責任不明確、不具體。沒有嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法的審查審批制度，使個別執(zhí)法人員權(quán)力過大或者越權(quán)執(zhí)法；沒有堅持行政處罰決定的集體討論制度，使一些領(lǐng)導權(quán)力過于集中，以權(quán)代法；沒有嚴格執(zhí)行執(zhí)法管理制度，財產(chǎn)管理混亂，罰沒收入收支不明，導致一些不法分子私吞、截留、挪用罰沒款物；沒有一套完整的行政執(zhí)法監(jiān)督制約機制，對執(zhí)法活動沒有實行跟蹤監(jiān)督，使一些不法分子有機可乘。

2.市場經(jīng)濟固有的缺陷，是城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的社會原因。

首先，高度集權(quán)的傳統(tǒng)經(jīng)濟管理體制在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，由于新機制不完善，某些改革措施未跟上，使國家利益、集體利益、個人利益發(fā)生沖突，促使一些執(zhí)法人員利用手中權(quán)力，為自己牟私利。其次，多元化的經(jīng)濟成分為行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪提供了條件。多種利益主體在同一市場活動，有的為追求各自的私利而不擇手段拉攏、腐蝕執(zhí)法人員，此時權(quán)力可以變成金錢，誘使一些執(zhí)法人員不惜鋌而走險。再次，多種分配方式的差距和低薪也是城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的誘因。多種分配方式的收入差距導致一部分人先富起來，同時也產(chǎn)生了社會分配不公的現(xiàn)象，作為國家公職人員的城管執(zhí)法人員收入增長遠低于其他人員。這樣，一方面是經(jīng)濟效益為上的社會現(xiàn)象，一方面是掌權(quán)者、管理者的貧困。在巨大物質(zhì)利益反差的刺激和誘惑下，一些意志不堅定者便陷入了權(quán)錢交易的漩渦。

3.法律賦予城管執(zhí)法者“自由裁量權(quán)”過大，是造成城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的客觀條件。

由于行政法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)、不具體，甚至出臺緩慢、滯后、不配套，特別是行政執(zhí)法程序規(guī)定不明確、不具體，行政執(zhí)法程序可操作性差，造成賦予城管執(zhí)法人員的“自由裁量權(quán)”過大，特別是法律法規(guī)規(guī)定行政處罰的比例或幅度過大，使一些執(zhí)法人員利用“自由裁量權(quán)”而謀取私利，同時又有職務(wù)光環(huán)的掩護。一些受罰者也會千方百計拉攏、腐蝕執(zhí)法人員，企圖減輕或免除處罰。

三、城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的預防對策

為從源頭上防止權(quán)力的不當運用，把預防關(guān)口前移，有效預防城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪，應(yīng)做到“四個到位”，即權(quán)力分解到位、權(quán)力制約到位、權(quán)力監(jiān)督到位、懲防結(jié)合到位。

1.權(quán)力分解到位，避免權(quán)力過分集中。

合理和適當?shù)姆纸鈾?quán)力，把監(jiān)管的關(guān)口前移，可以有效地起到事前防范的作用。一是規(guī)范城管執(zhí)法審批程序。審批權(quán)是權(quán)力行使的重要環(huán)節(jié)，審批結(jié)果將產(chǎn)生利益差別，有的單位和個人就會追求并想得到這個利益，這就成為某些人利用審批權(quán)謀取私利的條件。因此，規(guī)范城管執(zhí)法審批程序，改個別人審批為多人審批，其作用是增大企圖從非正當渠道獲取利益人員的作案（如行賄）成本，加大審批人的作案風險，致使客觀上增加權(quán)錢交易的難度，從而可以有效切斷得益人與審批人的利益聯(lián)系，防止以權(quán)謀私。二是規(guī)范城管執(zhí)法審批權(quán)限。領(lǐng)導審批權(quán)力太大，實際是領(lǐng)導獨裁的表現(xiàn)，也是權(quán)力失控的表現(xiàn)，容易為職務(wù)犯罪提供條件，因此有必要通過對城管執(zhí)法審批權(quán)力的限定，鏟除滋生腐敗的土壤。三是明確職責分工。對城管部門領(lǐng)導班子成員及中層干部進行分工明確職責，不僅有利于各項工作的開展，更有利于本單位人、財、物管理權(quán)力的分解，預防權(quán)力過分集中在個別人身上，從源頭上遏制腐敗的產(chǎn)生。明確規(guī)定分工不分家、分權(quán)不攬權(quán)、分職不越職，有效預防領(lǐng)導班子及成員獨斷專行、各自為政的情況發(fā)生。

2.權(quán)力制約到位，防范濫用權(quán)力。

權(quán)力在行使過程中，需受到相應(yīng)的制約。在橫向上，一個部門權(quán)力的行使，要受到其他部門的制約；在縱向上，權(quán)力的行使須經(jīng)過若干個步驟和環(huán)節(jié)。根據(jù)這一思路，在權(quán)力分解的基礎(chǔ)上，對容易發(fā)生濫用職權(quán)、權(quán)錢交易的部門要建立相應(yīng)的制約機制。一是設(shè)立城管執(zhí)法議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在一定范圍內(nèi)，干部和部門的權(quán)力行使，要以該機構(gòu)的集體意見為依據(jù)，權(quán)力行使要受到它的制約。二是嚴格執(zhí)行查處分離、罰繳分離制度。在執(zhí)法過程中，貫穿以權(quán)制權(quán)、切斷工作人員與被處罰單位和人員利益聯(lián)系的原則，預防徇私舞弊、濫用職權(quán)的情況發(fā)生。三是實行干部輪崗制。干部在同一崗位工作時間過長，容易形成個人勢力范圍和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，甚至形成小宗派，與身邊人員和社會人員串通一氣，搞上有政策下有對策，導致干部權(quán)力的惡性膨脹和失控。對此，對干部實行輪崗制，是預防干部權(quán)力失控的重要制約措施。

3.權(quán)力監(jiān)督到位，確保正確行使權(quán)力。

權(quán)力失去監(jiān)督必然導致腐敗。放松對權(quán)力行使的監(jiān)督，在一定程度上是縱容違紀違法的發(fā)生。因此，城管執(zhí)法權(quán)行使到哪里，監(jiān)督就實行到哪里，是防止腐敗、保護干部的重要手段。一是接受群眾監(jiān)督。城管執(zhí)法權(quán)行使是否合法、正確，是否公平、公正，需要接受群眾的檢驗和評價，要將領(lǐng)導和工作人員的權(quán)力置于群眾的監(jiān)督之下。二是實行內(nèi)部監(jiān)督。從單位內(nèi)部建立健全監(jiān)督機制，對相關(guān)執(zhí)法人員是否按制度和程序規(guī)定行使權(quán)力實行全過程監(jiān)督，落實民主集中制，通過召開黨內(nèi)民主生活會和開展民主評議活動，運用批評和自我批評的方式，增強領(lǐng)導班子及工作人員的廉潔自律意識，自覺接受黨內(nèi)外的監(jiān)督。設(shè)立專門監(jiān)督機構(gòu)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，保證執(zhí)法行為的合法、公正、公開，預防違法行政行為的發(fā)生。建立行政過錯追究制度，對各級領(lǐng)導干部和工作人員在行使職權(quán)時，由于故意和過失，執(zhí)法行為違法或不當，使他人合法權(quán)益受到損害，給單位造成不良影響或給國家造成損失的，根據(jù)情節(jié)輕重，對責任人追究行政過錯責任，通過監(jiān)督機制的約束和管理，有效預防濫用職權(quán)、違法行政。

4.懲防結(jié)合到位，建立預防長效機制。

一是嚴懲城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪，構(gòu)筑法律威懾防線。對城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件要從嚴查處，有罪必究，無論職位高低，只要構(gòu)成犯罪就要嚴格依照法律追究刑事責任，不能姑息遷就，堅決杜絕以黨紀處分代替刑罰的現(xiàn)象，防止職務(wù)犯罪分子逍遙法外，以嚴明的法紀遏制職務(wù)犯罪的蔓延發(fā)展，通過打擊使一些犯罪分子產(chǎn)生畏懼，構(gòu)筑法律威懾防線。在加大打擊力度的同時，城管部門必須充分認識預防工作的重要性，樹立預防意識，建立預防網(wǎng)絡(luò)，只有這樣才能實現(xiàn)“懲防并舉、標本兼治”的工作目標，達到有效減少和預防執(zhí)法部門職務(wù)犯罪發(fā)生的效果。二是加強職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)。城管執(zhí)法人員的職業(yè)道德和法制觀念是依法行政的基礎(chǔ)。城管執(zhí)法隊伍龐雜，執(zhí)法任務(wù)繁重，法律政策性強，執(zhí)法機關(guān)要樹立公正廉潔的形象，使其執(zhí)法行為高效廉潔，必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。只有從思想教育入手，在辦案的同時堅持抓犯罪預防工作，通過上法制課、參觀警示教育基地等各種警示教育活動，增強執(zhí)法人員的責任感，提升正氣。同時通過組織城管執(zhí)法人員進行政治學習和業(yè)務(wù)學習，以提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，按照“依法行政，加強監(jiān)管，提供服務(wù)”的要求去做，促使行政執(zhí)法機制正常運轉(zhuǎn)，形成良性的執(zhí)法人文環(huán)境。三是加強組織領(lǐng)導，建立共同預防職務(wù)犯罪的工作機制。為預防和打擊職務(wù)犯罪行為，城管執(zhí)法部門應(yīng)加強預防職務(wù)犯罪工作，及時與檢察機關(guān)加強聯(lián)系，制定共同預防職務(wù)犯罪聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，成立預防領(lǐng)導小組，同時設(shè)立聯(lián)絡(luò)員負責聯(lián)系協(xié)調(diào)工作，建立信息交流和情況通報制度。通過召開座談會、撰寫調(diào)研報告等形式，對當前本單位、本行業(yè)存在的職務(wù)犯罪的特點、趨向進行深入的調(diào)查研究，使預防職務(wù)犯罪工作真正落到實處，收到實效。