林江 曹越

（中山大學(xué)，廣東 510275）

一、引言

地方財(cái)政，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，其改革與發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民生活水平提高、公共服務(wù)均等化的推進(jìn)均有著密切的聯(lián)系。黨的十八大報(bào)告指出：“要加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度?！笨梢?jiàn)，如何實(shí)現(xiàn)理想的公共財(cái)政模式，構(gòu)建公平有效、科學(xué)現(xiàn)代的地方財(cái)政體系，已經(jīng)成為目前我國(guó)地方財(cái)政改革與發(fā)展的核心問(wèn)題與基本思路。

1994年分稅制改革之后，我國(guó)財(cái)政體制改革朝著正確的方向邁進(jìn)了一大步，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政框架，有效的發(fā)揮了財(cái)政的職能作用。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起了“以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔”的稅制體系，地方財(cái)政規(guī)模不斷壯大。2011年，我國(guó)財(cái)政收入首次突破10萬(wàn)億元，2012年，公共財(cái)政收入達(dá)到11.7億元。其中，中央財(cái)政收入56133億元，增長(zhǎng)9.4%；地方財(cái)政收入61077億元，同比增長(zhǎng)16.2%。與此同時(shí)，財(cái)政支出規(guī)模亦逐年增長(zhǎng)，2012年達(dá)到12.6萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)15.1%。伴隨著地方財(cái)政實(shí)力的不斷加強(qiáng)，人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的需求也在不斷增長(zhǎng)，這不僅為地方財(cái)政支出帶來(lái)壓力，也使地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)之間的矛盾更加突出。另外，我國(guó)目前推行的政府層級(jí)改革、結(jié)構(gòu)性減稅、“營(yíng)改增”，以及未來(lái)可能會(huì)逐步推開(kāi)的房產(chǎn)稅、環(huán)境稅征收等財(cái)政與稅收政策都會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成不同程度的影響。因此，地方財(cái)政改革的實(shí)施不僅要著重解決制約我國(guó)地方財(cái)政發(fā)展的各項(xiàng)問(wèn)題，還需要使地方財(cái)政改革的發(fā)展方向與國(guó)家其他財(cái)稅政策改革相適應(yīng)。本文從我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行中存在的問(wèn)題入手，提出了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政改革與發(fā)展的對(duì)策建議，著重探討了我國(guó)地方財(cái)政體制的改革和完善，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)地方財(cái)政改革與發(fā)展中存在的問(wèn)題及成因分析

（一）地方財(cái)政體制有待完善

1.地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)存在不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。1994年我國(guó)實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，主要是調(diào)整了中央與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍，但對(duì)省以下各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分沒(méi)有做出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時(shí)出現(xiàn)了事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收的問(wèn)題。一方面，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅。以增值稅為例，部分省規(guī)定，如果省級(jí)財(cái)政征收到增值稅，省級(jí)財(cái)政的邊際留成率為25%；如果縣級(jí)財(cái)政征收到增值稅，縣本級(jí)財(cái)政只可留成10%，省級(jí)財(cái)政提走15%。財(cái)權(quán)財(cái)力層層上收導(dǎo)致基層財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層政府的財(cái)力壯大，繼而影響其職能作用的發(fā)揮。另一方面，省市縣之間的事權(quán)劃分模糊、籠統(tǒng)，重疊交叉明顯，經(jīng)常出現(xiàn)“你中有我，我中有你”的情況。又由于我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，事權(quán)劃分經(jīng)常處于變動(dòng)中，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的事權(quán)和支出劃分前提，影響了地方各級(jí)政府有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

財(cái)權(quán)的層層上收與事權(quán)的劃分不明還造成我國(guó)地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重失衡。對(duì)比表1和表2可以看到，我國(guó)地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重雖然逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，從2007年的45.9%增加到2011年的50.6%，然而地方財(cái)政支出的比重亦逐年增加，從2007年的77%增加到2011年的84.9%，地方財(cái)政收入與支出所占比重之間的差距始終保持在30%以上，并且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不均衡不僅會(huì)加大地方財(cái)政支出壓力，惡化基層財(cái)政困難，還可能會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)更加嚴(yán)重，缺乏財(cái)政自主權(quán)。

2.地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善。近年來(lái)，地方各省份在中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善的背景下，也相繼建立了省以下的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖取得了一定的成效，但仍存在結(jié)構(gòu)不合理、地方依賴(lài)程度過(guò)高、級(jí)次過(guò)多等問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制創(chuàng)下了“兩個(gè)世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方財(cái)政支出對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度最高。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政支出中有一半以上都要依靠中央轉(zhuǎn)移支付。這種現(xiàn)象在省以下的地方財(cái)政格局中同樣存在，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)程度很高，自主財(cái)權(quán)財(cái)力相當(dāng)有限，只有依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付才能正常運(yùn)行，保障民生支出。另外，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付多為專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，這種轉(zhuǎn)移支付方式雖然能更有效引導(dǎo)地方政府的支出行為，但如果專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)的比重過(guò)大，分類(lèi)過(guò)細(xì)，將會(huì)極大地限制基層政府根據(jù)自身發(fā)展實(shí)情進(jìn)行財(cái)政支出和公共服務(wù)供給的行為，反而影響了資金的使用效率。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所帶來(lái)的資金配套壓力更使本就困難的市縣財(cái)政局面雪上加霜。

與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的層級(jí)過(guò)多，鏈條過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致財(cái)政撥款不夠及時(shí)，效率較低，且在轉(zhuǎn)移支付資金下放的過(guò)程中，層層截留、雁過(guò)拔毛的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些都會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮其效用產(chǎn)生不利的影響。

3.地方財(cái)政中收費(fèi)制度不規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行的地方稅大多呈現(xiàn)征管難度大、收入不穩(wěn)定、稅基較窄、稅源較分散的特點(diǎn)，地方稅制的建設(shè)缺乏明確的方向和目標(biāo)，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。這種現(xiàn)狀迫使地方政府將收費(fèi)作為收入的主要渠道。然而由于缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)種類(lèi)多而繁雜，難于管理，費(fèi)政管理部門(mén)職權(quán)分散，導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象日益嚴(yán)重，不僅降低了政府的公共服務(wù)質(zhì)量和資源的有效配置，對(duì)稅基的拓寬、稅制的簡(jiǎn)化亦會(huì)產(chǎn)生不良影響，使地方稅制改革更為緩慢。

4.我國(guó)地方財(cái)政體制存在問(wèn)題的成因分析。第一，我國(guó)分稅制改革不夠完善。1994年我國(guó)實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，只是重新界定了中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，但對(duì)省以下各級(jí)地方政府之間的財(cái)政關(guān)系沒(méi)有做出確切的規(guī)定。由于地方財(cái)政體制改革涉及到政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重新分配，在缺乏明確規(guī)定與目標(biāo)的情況下，地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整必然會(huì)受到政治體制的影響和制約。當(dāng)前政治體制的集權(quán)色彩仍然非常濃重，與分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)體制改革之間產(chǎn)生矛盾。中央政府為達(dá)到經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目的，需要掌握大部分財(cái)權(quán)，以促使地方政府的支出劃分滿足國(guó)家政策的需要。同樣地，在地方財(cái)政關(guān)系當(dāng)中，省級(jí)政府為了完成中央所下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，需要對(duì)市縣的財(cái)政支出劃分予以干預(yù)，這就形成了我國(guó)現(xiàn)行的由上級(jí)政府順次決定下級(jí)政府的支出劃分，通過(guò)考核評(píng)比的方式來(lái)要求下級(jí)政府按上級(jí)政府意圖行事的財(cái)政體制，繼而導(dǎo)致事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收，兩者嚴(yán)重失衡的結(jié)果。

第二，我國(guó)政府層級(jí)過(guò)多。20世紀(jì)80年代進(jìn)入經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期之后，隨著“分灶吃飯”的財(cái)政體制的實(shí)施，我國(guó)開(kāi)始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政。這種財(cái)政體制在追求經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)時(shí)期體現(xiàn)了一定的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)實(shí)行垂直控制和層層節(jié)制，達(dá)到了保證GDP增速，維持了發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共建設(shè)方面的領(lǐng)先地位的目的。但同時(shí)，政府層級(jí)過(guò)多增加了政府之間事權(quán)界定與財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的難度，使事權(quán)界定容易產(chǎn)生交叉和重疊，形成一級(jí)財(cái)政雙重乃至多重領(lǐng)導(dǎo)，不僅不能提高效率，不利于政府事權(quán)的規(guī)范和界定，而且可能產(chǎn)生相互推諉等情況。另外，政府的層級(jí)過(guò)多直接導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付層級(jí)過(guò)多，使財(cái)政資金截留的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，一方面中央政府逐年增加轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面基層政府得到的支持不足以減輕其財(cái)政支出壓力，財(cái)政狀況并沒(méi)有得到明顯改善。

第三，缺少地方財(cái)政相關(guān)法律法規(guī)的有效約束。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，包括財(cái)權(quán)財(cái)力分配、轉(zhuǎn)移支付制度、政府債務(wù)管理等都缺乏有效的規(guī)范和約束。下級(jí)服從上級(jí)，幾乎成為我國(guó)各級(jí)財(cái)政關(guān)系所遵循的唯一準(zhǔn)則，導(dǎo)致違反政府預(yù)算和財(cái)政規(guī)定的行為得不到懲罰，權(quán)大于法，人大代表的監(jiān)督權(quán)得不到保障的現(xiàn)象普遍存在。這些不僅會(huì)阻礙我國(guó)進(jìn)一步深化分稅制改革，而且對(duì)我國(guó)地方財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配，轉(zhuǎn)移支付制度的完善都會(huì)產(chǎn)生不利影響。

（二）地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一方面，地方財(cái)政收支幾乎年年赤字，這表明預(yù)算內(nèi)收入短缺，無(wú)法滿足正常的財(cái)政資金需要，而預(yù)算外收入成為地方財(cái)政平衡的“蓄水池”。這種預(yù)算內(nèi)收入短缺與預(yù)算外非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)大量并存的矛盾導(dǎo)致我國(guó)目前的地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。地方財(cái)政對(duì)預(yù)算外收入的過(guò)度重視不僅容易使預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)一步短缺，并且由于非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)的難于監(jiān)督和管理，使政府運(yùn)行的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性得不到保障。

另一方面，一些地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，缺乏可靠稅源，出現(xiàn)了“資源型財(cái)政”和“土地財(cái)政”現(xiàn)象，財(cái)政收入對(duì)資源和土地的過(guò)度依賴(lài)不僅會(huì)影響財(cái)政收入的可持續(xù)性，并且當(dāng)?shù)胤疆a(chǎn)業(yè)應(yīng)國(guó)家政策需要進(jìn)行遷移或轉(zhuǎn)型升級(jí)，資源稅及環(huán)境稅得以進(jìn)一步推行時(shí)，削弱了政府在財(cái)政收入數(shù)量及結(jié)構(gòu)發(fā)生變化時(shí)調(diào)整自身行為的能力。這種能力包括改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；尋找更持續(xù)、穩(wěn)定的稅源；通過(guò)稅收優(yōu)惠政策、稅式支出等方式加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，縮短財(cái)政收入受到消極影響的時(shí)間等。

除此之外，目前我國(guó)地方政府在基本公共服務(wù)支出方面同樣存在結(jié)構(gòu)不合理的情況。基本公共服務(wù)的供給模式分為兩種：供給導(dǎo)向型模式與需求導(dǎo)向型模式。前者指政府依據(jù)其財(cái)政能力大小，提供基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)由政府安排；后者指政府依據(jù)公眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求多少及結(jié)構(gòu)偏好，調(diào)節(jié)其服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，為公眾提供均等化的公共服務(wù)。不難看出，需求導(dǎo)向型的基本公共服務(wù)支出更符合我們所強(qiáng)調(diào)的基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。然而目前，我國(guó)地方政府大多采用供給導(dǎo)向型模式，在教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等方面以完成指標(biāo)為主，較少考慮公共需求。這也導(dǎo)致了地方政府在財(cái)政支出，尤其是基本公共服務(wù)支出方面存在質(zhì)量不高的問(wèn)題。

造成我國(guó)地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理的原因有很多：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響?yīng)q存。我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“慣性”依然存在，下級(jí)服從上級(jí)指令，完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)依然是大多地方政府工作的重點(diǎn)，缺乏以公眾需求作為支出導(dǎo)向的意識(shí)；二是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)將GDP作為政府官員的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，造成地方政府對(duì)GDP過(guò)于看重從而偏向生產(chǎn)性支出。

（三）地方財(cái)政運(yùn)行缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)體系及科學(xué)有效的監(jiān)督

無(wú)論是政府預(yù)算編制，還是地方財(cái)政根據(jù)預(yù)算組織財(cái)政收入，執(zhí)行支出計(jì)劃，都需要科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制以及人大和公眾的有效監(jiān)督。然而績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制在我國(guó)的財(cái)政體系中還沒(méi)有得到建立，地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中由于缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，很難達(dá)到規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、改善財(cái)政資源配置效率的目的，不利于我國(guó)地方財(cái)政朝向民主化、法治化、科學(xué)化的方向發(fā)展。一直以來(lái)建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系的呼吁從未間斷，然而由于所需成本較高，地方政府又缺少足夠動(dòng)機(jī)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)GDP的過(guò)分強(qiáng)調(diào)也使地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不足，致使這一機(jī)制遲遲未能得到建立。

除此以外，人大及公眾在地方財(cái)政運(yùn)行中的監(jiān)督作用也沒(méi)有得到充分的重視和保障，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是預(yù)算信息不完整，財(cái)政透明度較低。預(yù)算中只有公共預(yù)算部分較為完整，缺少?lài)?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算的相關(guān)信息；預(yù)算編制、執(zhí)行、審批等環(huán)節(jié)缺少公眾參與，難以確保預(yù)算內(nèi)容符合群眾利益。二是缺少相關(guān)法律法規(guī)對(duì)人大及公眾的監(jiān)督權(quán)予以保障。政府在公開(kāi)財(cái)政信息方面有很大的選擇性和隨意性，而在拒絕公開(kāi)財(cái)政信息時(shí)又不會(huì)受到法律處罰，導(dǎo)致公開(kāi)的財(cái)政信息不完整、不具體、可讀性較低，人大及公眾在監(jiān)督地方財(cái)政運(yùn)行時(shí)處于明顯的劣勢(shì)地位，很多監(jiān)督活動(dòng)淪為形式。這些都將阻礙我國(guó)地方財(cái)政收支活動(dòng)滿足以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，以公眾的需求為導(dǎo)向的要求，阻礙地方政府發(fā)展成為現(xiàn)代、高效的服務(wù)型政府。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)預(yù)算信息處于保密狀態(tài)，預(yù)算公開(kāi)的法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，《保密法》與《政府信息公開(kāi)條例》、《預(yù)算法》之間的矛盾也使我國(guó)地方財(cái)政信息遲遲得不到有效公開(kāi)。另外，人大及公眾對(duì)財(cái)政運(yùn)行的監(jiān)督意識(shí)較弱，一方面由于我國(guó)的預(yù)算可讀性較低，難以讀懂，另一方面地方人大代表處于弱勢(shì)地位，很多本應(yīng)由人大行使的權(quán)力被交由國(guó)務(wù)院及相關(guān)行政部門(mén)來(lái)行使，人大在監(jiān)督地方財(cái)政運(yùn)行中處于被動(dòng)地位。

三、推進(jìn)地方財(cái)政改革與發(fā)展的對(duì)策建議

（一）完善地方財(cái)政體制

1.合理劃分地方各級(jí)政府間稅收收入。稅收劃分，必須以事權(quán)劃分為前提，結(jié)合稅收的具體特點(diǎn)進(jìn)行。就中央與地方兩者而言，從數(shù)據(jù)上看，地方政府承擔(dān)著大部分財(cái)政支出責(zé)任，因此應(yīng)考慮在保障中央財(cái)政宏觀調(diào)控職能的前提下，適當(dāng)降低中央財(cái)政收入的劃分比例，緩解地方財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的情況；就地方政府內(nèi)部來(lái)看，省級(jí)稅收應(yīng)一方面保證省本級(jí)財(cái)政需要，一方面還要保證省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入分配、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等職能作用。因此企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅和資源稅可作為省與市縣共享稅，但劃分比例要充分考慮市縣的財(cái)政支出需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣可適當(dāng)減少提取比例，增加這些市縣政府組織財(cái)政收入的積極性。在契稅、遺產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種方面，由于市縣政府具有轄區(qū)內(nèi)的信息優(yōu)勢(shì)，因此這些稅種可作為市縣財(cái)政收入，還可以考慮將房產(chǎn)稅作為市縣的主體稅種。

通過(guò)上述安排，將稅收劃分與事權(quán)相關(guān)聯(lián)，逐步建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的地方政府間收入分享機(jī)制，達(dá)到解決基層財(cái)政困難，使各級(jí)財(cái)政收入與財(cái)政支出相吻合的目的。

2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)財(cái)政能力均等化。為提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，同時(shí)又確保轉(zhuǎn)移支付的使用途徑符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的需求，一方面應(yīng)適當(dāng)放寬專(zhuān)項(xiàng)資金利用范圍，并且對(duì)類(lèi)別相近的專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行適當(dāng)整合，給予縣財(cái)政一定程度的專(zhuān)項(xiàng)資金分配權(quán)力。另一方面，要依據(jù)不同縣的財(cái)力狀況實(shí)行區(qū)別的配套比例。

此外，在以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的同時(shí)，地方政府還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的支持力度，致力于減少區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的限制，還可以考慮從省級(jí)財(cái)政層面進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但污染較為嚴(yán)重的市或縣與經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的流動(dòng)，改善區(qū)域內(nèi)財(cái)力和基本公共服務(wù)不均等的局面。

3.加快推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。完善公共財(cái)政，加快地方財(cái)政體制改革與發(fā)展的基本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。這要求財(cái)政體制改革應(yīng)以有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省以下財(cái)政體制建設(shè)為中心，從易到難，推進(jìn)自下而上的基層財(cái)政體制改革。與市管縣財(cái)政體制不同，省直管縣財(cái)政體制的核心在于縣財(cái)政享有市一級(jí)財(cái)政管理權(quán)限，提高基層財(cái)政對(duì)財(cái)政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基本公共服務(wù)建設(shè)，更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)。除此之外，省直管縣不僅有助于提高行政效率，幫助緩解縣級(jí)財(cái)政困難，而且可以通過(guò)一定的鼓勵(lì)政策促進(jìn)縣域之間的產(chǎn)業(yè)合作，為從根本上解決縣域經(jīng)濟(jì)不平衡、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供契機(jī)。

4.完善地方財(cái)政體制相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各級(jí)地方政府間的事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等政府間財(cái)政關(guān)系，都有各自比較明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，并通過(guò)法律的形式確定下來(lái)。如日本憲法、地方自治法、地方財(cái)政法等明確規(guī)定了各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，以及各種共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)原則。而我國(guó)目前唯一有關(guān)財(cái)政體制規(guī)定的法律是《預(yù)算法》，且該法律本身也存在很多缺點(diǎn)和不足，約束力有限。因此，我國(guó)地方財(cái)政改革應(yīng)更加重視立法環(huán)節(jié)，首先應(yīng)完善《預(yù)算法》的修訂，將預(yù)算各項(xiàng)工作嚴(yán)格納入法律法規(guī)的約束框架下；其次應(yīng)制定有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系的法律法規(guī)，內(nèi)容應(yīng)包括各級(jí)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行方法等，讓地方財(cái)政的各項(xiàng)工作有法可依，確保財(cái)政運(yùn)行的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

（二）提高財(cái)政收入質(zhì)量，合理化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

我國(guó)公共財(cái)政收入在近十年來(lái)始終保持著高速增長(zhǎng)，2003年到2011年的平均增速為22%，GDP的平均增速為10.6%。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，財(cái)政收入來(lái)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，兩者之間存在非常密切的相關(guān)關(guān)系，然而我國(guó)財(cái)政收入跑贏GDP的現(xiàn)象表明，我國(guó)的稅負(fù)壓力或有不減反增的趨勢(shì)。尤其是在經(jīng)濟(jì)整體不景氣的時(shí)期，各級(jí)地方政府為了滿足民生支出等硬性財(cái)政支出的要求，找到更有支撐力的替補(bǔ)財(cái)源，可能會(huì)傾向于相對(duì)有彈性的非稅收入，繼而導(dǎo)致亂收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)等破壞公共秩序的現(xiàn)象發(fā)生。這種做法在短期內(nèi)可能會(huì)達(dá)到促進(jìn)財(cái)政收入增長(zhǎng)的作用，但由于這種財(cái)政收入的質(zhì)量較低，長(zhǎng)期來(lái)看不僅不具有可持續(xù)性，還會(huì)造成地方財(cái)政職能的扭曲，不利于達(dá)到通過(guò)財(cái)政促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)資源有效配置的目的。

因此，提高地方財(cái)政收入質(zhì)量，穩(wěn)定地方財(cái)政收入基礎(chǔ)成為目前財(cái)政改革的當(dāng)務(wù)之急。在這一問(wèn)題上，首先要充分發(fā)揮地方財(cái)政主體稅種的作用，將房產(chǎn)稅作為市縣財(cái)政的主體稅種，營(yíng)業(yè)稅作為省級(jí)財(cái)政的主體稅種；其次要積極應(yīng)對(duì)國(guó)家稅收政策實(shí)施所帶來(lái)的沖擊，如“營(yíng)改增”、個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高、結(jié)構(gòu)性減稅等政策都會(huì)對(duì)地方主體稅種的稅基帶來(lái)一定影響，地方政府需要通過(guò)合理安排財(cái)政支出，減少不必要開(kāi)支，提高政府運(yùn)作效率，降低稅收的行政成本和遵從成本，來(lái)適應(yīng)國(guó)家的各項(xiàng)政策需要；最后，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的安排需要充分考慮公眾的需要，建立以需求為導(dǎo)向型的公共財(cái)政。

（三）建立公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮人大及公眾監(jiān)督作用

科學(xué)的公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，有助于監(jiān)督地方政府公共服務(wù)的提供狀況，提高政府的公共服務(wù)提供能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)在評(píng)價(jià)政府職能履行情況方面，指標(biāo)較為單一，大多數(shù)時(shí)候僅對(duì)各項(xiàng)民生支出需占當(dāng)?shù)谿DP或財(cái)政總支出的比例加以規(guī)定，而忽略了財(cái)政支出的效果。因此應(yīng)在指標(biāo)選取方面加以改進(jìn)，比如可將就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目，并納入政府官員的政績(jī)考核，在評(píng)價(jià)公共政策和公共項(xiàng)目時(shí)，通過(guò)衡量幾個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政投入、收益以及對(duì)居民消費(fèi)的影響等，衡量政府的公共服務(wù)提供能力。這有助于地方政府的財(cái)政支出目標(biāo)由完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳迫嗣裆钏?，建立現(xiàn)代服務(wù)型政府。

在建立公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮人大及公眾對(duì)地方政府工作的監(jiān)督作用，逐步建立“參與式財(cái)政”，不斷增加財(cái)政的透明度。財(cái)政的資金來(lái)源于納稅人，因此納稅人有權(quán)也有責(zé)任對(duì)財(cái)政資金的使用是否科學(xué)合理進(jìn)行監(jiān)督。尤其是在財(cái)政預(yù)算方面，預(yù)算的編制、執(zhí)行、審批等都應(yīng)充分聽(tīng)取人大及公眾的意見(jiàn)和建議，積極做好溝通工作，為公眾提供更多的參與渠道，使地方政府預(yù)算能夠充分體現(xiàn)不同人群的利益要求，這樣才能使地方政府的財(cái)政活動(dòng)在科學(xué)的預(yù)算指導(dǎo)下進(jìn)行。

〔1〕 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告（2007）[M].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007.

〔2〕 李萬(wàn)甫，韓慶玲.地方稅制改革發(fā)展問(wèn)題研究[J].稅務(wù)研究，2006（11）.

〔3〕 楊國(guó)良.地方財(cái)政體制運(yùn)行困境與改革路徑研究[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（04）.

〔4〕 沈玲玲.我國(guó)地方財(cái)政體制改革問(wèn)題研究[D].山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2010.

〔5〕邴志剛.地方財(cái)政改革與發(fā)展問(wèn)題探討——基于改革開(kāi)放30年歷史視角的考量[J].地方財(cái)政研究，2009（01）.

〔6〕呂煒，王偉同.我國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析[J].財(cái)政研究，2008（05）.

〔7〕 尹恒，朱虹.縣級(jí)財(cái)政的生產(chǎn)性支出偏向研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011，（01）.

〔8〕 周天勇．中國(guó)行政體制改革30年[M]．格致出版社、上海人民出版社，2008．

〔9〕 呂煒，孫克競(jìng).省以下財(cái)政體制改革框架分析[J].地方財(cái)政研究，2008（04）.