馬萬里 李齊云

（山東大學經(jīng)濟學院，濟南 250100）

自黨的十七大提出建立“財力與事權(quán)匹配財稅體制”五年來，縣鄉(xiāng)財政困難問題大有好轉(zhuǎn)，對于促進地方財政有效運行、滿足公共需要、提供公共品具有重要意義。但是在諸如區(qū)域財政差距、財權(quán)事權(quán)倒掛等問題上依然突出，成為加大民生投入、促進地方財政有效運行的制約因素。黨的十八大再次提出建全“財力與事權(quán)匹配的財稅體制”。因此，如何解決現(xiàn)存的一些問題，構(gòu)建科學合理的政府間財政關(guān)系無疑具有重要意義。調(diào)研中所選取的三縣一區(qū)分別是山東省內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達和貧困地區(qū)，具有代表性，其經(jīng)濟總量與財政收支存在較大差異，實際地方財政運行中也因此而存在各種問題。

一、地方財政運行基本情況

（一）經(jīng)濟發(fā)展

本次所調(diào)研的C縣與D縣在經(jīng)濟上屬于貧困縣，而D區(qū)與N縣經(jīng)濟情況相對較好。2011年縣域內(nèi)GDP總量分別是105.72億元、85.79億元、250.3億元和241.32億元①文中數(shù)據(jù)如無特殊說明，均來自于實地調(diào)研。。其中，第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重分別是19.1%、23.4%、17.2%和17.2%；第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別是55.3%、50.2%、45.4%和46.1%；第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別是25.6%、26.4%、37.4%和36.7%。C縣與D縣是經(jīng)濟不發(fā)達縣，其經(jīng)濟總量要遠遠低于D區(qū)與N縣，其中，C縣GDP是D區(qū)GDP的42.2%，是N縣GDP的43.8%；而D縣經(jīng)濟總量則分別是D區(qū)與N縣的34.3%和35.6%。存在明顯的區(qū)域差距（見表1）。

（二）縣級財政收入

2011年，三縣一區(qū)縣域內(nèi)財政收入分別是58900萬元、43689萬元、75066萬元和69556萬元，占GDP比重分別是5.6%、5.1%、3.0%和2.9%，平均水平為4.15%。其中，縣本級財政收入完成情況依次為24485萬元、17472萬元、4948萬元和42189萬元，占縣域財政收入的比重分別為41.6%、40%、6.6%與60.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入完成情況依次為34415萬元、26222萬元、70118萬元和27367萬元，占縣域財政收入比重依次為58.4%、60%、93.4%和39.3%（見表2）。

分項來看，四大主體稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅和個人所得稅）完成情況分別是15452萬元、13301萬元、39360萬元和47006萬元，占當年全部稅收收入的比重分別是34%、41.1%、57.9%和73.9%。非稅收入分別完成13426萬元、11302萬元、7116萬元和5935萬元，占全部地方財政收入的比重是22.8%、25.9%、9.5%和8.5%。

（三）縣級財政支出

2011年三縣一區(qū)縣域內(nèi)財政支出分別是150706萬元、131142萬元、183092萬元和183609萬元，占GDP比重依次是14.3%、15.3%、7.3%和7.6%。其中，縣級財政支出占比分別是75.4%、79.0%、79.1%和84.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政支出占比依次是24.6%、21.0%、20.9%和15.3%（見表3）。

從結(jié)構(gòu)來看，教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及一般公共服務支出是縣級地方財政的主要支出項目。2011年三縣財政最大支出項目是教育支出，分別是42607萬元、33326萬元和52150萬元。

從具體支出項目來看，工資性支出與人員經(jīng)費支出日益增加。以D區(qū)為例，該區(qū)2011年全區(qū)財政供養(yǎng)人員達19743人，全年工資性支出7.6億，占灶內(nèi)支出①所謂灶內(nèi)支出，是指地方財政本級一般預算總出中剔除專款支出后的部分。比重達57%。而D縣人員支出為79229萬元，占一般預算支出的60.42%，基本上屬于“吃飯財政”。

（四）縣級財政轉(zhuǎn)移支付

2011年，上級財政對三縣一區(qū)地方財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額分別是89952萬元、88106萬元、68017萬元和119200萬元，占各自財政支出的比重依次是59.7%、67.2%、37.1%和64.9%，平均為57.2%；占各自財政收入的比重是 152.7%、201.7%、90.6%和171.4，平均為154.1%（見表4）。由此可見，轉(zhuǎn)移支付對地方財政有效運行發(fā)揮著重要作用。

從結(jié)構(gòu)上來看，一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比重分別是63.4%、67.0%、32.9%和49.2%，除D區(qū)外，其他三縣一般性轉(zhuǎn)移支付的平均比重是59.9%。一般性轉(zhuǎn)移支付中主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、教育轉(zhuǎn)移支付、社會保障轉(zhuǎn)移支付、企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補助、結(jié)算補助等；而專項轉(zhuǎn)移支付所占的比重分別為36.6%、33%、67.1%與41.4%。專項補助涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水、科學技術(shù)等，項目種類繁雜，規(guī)模龐大。

（五）縣級財政債務

自2008年金融危機以來，縣級地方政府為刺激經(jīng)濟增長，加大基礎設施建設力度，債務規(guī)模逐年增加。截止2011年底，C縣、D縣與D區(qū)的債務余額為85371萬元、111068萬元和80970萬元，截止2012年6月底，N縣債務余額為165810萬元。其中，直接債務占比分別為95.3%、83.6%、96.9%。債務余額占GDP的比重分別為8.1%、12.9%、3.6%和6.9%，債務余額占當年財政收入的比值為144.9%、254.2%、107.9%與 238.4%（見表 5）。

從結(jié)構(gòu)上來看，三縣一區(qū)債務主要包括如下內(nèi)容：國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、地方政府債券、政策性虧損掛賬（糧食企業(yè)和供銷企業(yè)）、融資平臺借款、擴大內(nèi)需調(diào)控資金貸款、基礎設施建設借款、信用擔保等，其中，地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸和融資平臺借款是縣級地方政府債務的主要組成部分。

二、地方財政運行中存在的主要問題

（一）經(jīng)濟基礎薄弱，財力水平低

本次調(diào)研的C縣、D縣和N縣均是農(nóng)業(yè)大縣，經(jīng)濟基礎薄弱，財政創(chuàng)收能力有限。根據(jù)表2、表3可知，三縣一區(qū)財政自給度①財政自給度=財政收入÷財政支出×100%。分別為39.1%、33.3%、41%和37.9%，財政自給平均水平為37.8%。其中，C縣2011年的人均地方財政收入954元，比全市平均水平低1152元；而D縣人均財政收入僅有646元，與全市比較差距較大。

與此同時，財政汲取能力有待進一步提高。2011年三縣一區(qū)財政收入占GDP的比重分別是5.6%、5.1%、3.0%和2.9%，平均水平僅為4.15%。例如，C縣與D縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財源單一。隨著農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅的取消，來自農(nóng)業(yè)的稅收大幅下降，而二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，縣域內(nèi)缺少支柱型的大企業(yè)，沒有形成支柱財源，為縣財政提供的收入有限。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，對縣鄉(xiāng)財政貢獻不大，處在“糧食大縣，工業(yè)弱縣，財政窮縣”的狀況。

由于缺乏財源，縣級地方政府只有將非稅收入作為拉動地方財政收入增長的主要因素，從而使企業(yè)和個人的稅費負擔加重。例如C縣和D縣，其非稅收入分別完成13426萬元和11302萬元，占地方財政收入的比重是22.8%和25.9%，而經(jīng)濟情況相對較好的D區(qū)和N縣非稅收入分別完成7116萬元和5935萬元，占地方財政收入的比重僅為9.5%和8.5%。

（二）支出責任下移，縣級財政支出壓力日益增大

近年來，中央對基層農(nóng)業(yè)、教育、計生、社會保障、公檢法、科技等重點支出增長都做出了硬性規(guī)定，但最后落實大都或全部在縣鄉(xiāng)財政。一些工程項目、增加工資等均規(guī)定縣鄉(xiāng)財政配套一定資金比例，造成縣鄉(xiāng)地方財政支出壓力日益增加。例如，國家對種糧農(nóng)民實行補貼，而資金卻出在縣糧食風險基金中，使糧食風險基金出現(xiàn)較大的資金缺口。

從財政支出規(guī)模來看，本次所調(diào)研的三縣一區(qū)的財政支出分別是150706萬元、131142萬元、183092萬元和183609萬元，比上年增長23.53%、23.67%、23.1%和16.35%。從結(jié)構(gòu)來看，教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出以及一般公共服務支出是縣級地方財政的主要支出項目。如表6所示，2011年三縣財政最大支出項目是教育支出，分別是42607萬元、33326萬元和52150萬元。教育、科學技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和節(jié)能環(huán)保支出占三縣全部財政支出的比重分別是63.3%、59.3%和60.1%，平均為60.9%。此外，如教育、計劃生育等支出屬于剛性支出，均有一定的增長比例，在財政自給率較低的同時必然給縣域財政帶來巨大的支出壓力，縣級財政無力保障。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度有待進一步完善

首先，轉(zhuǎn)移支付測算方法與結(jié)構(gòu)存在問題。在實際調(diào)研過程中，據(jù)地方財政負責人反映，轉(zhuǎn)移支付是按照“基數(shù)法”分配的，部門財力苦樂不均，地方財政難以形成有效統(tǒng)籌的財力水平。此外，一般性轉(zhuǎn)移支付中的具有彌補財政縱向非均衡功能的均等化撥款比重過低，而且諸如公、檢、法、司轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、教育、醫(yī)療和社會保障與就業(yè)等項撥款，由于使用方向的制約，事實上已演變?yōu)閷ｍ椦a助。

其次，地方財政轉(zhuǎn)移支付依賴程度過高。由于三縣一區(qū)財政自給度分別為39.1%、33.3%、41%和37.9%，其財力缺口只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付才能彌補。根據(jù)表4的數(shù)據(jù)顯示，地方財政運行中對上級政府的財政依賴過高，除D區(qū)外，三縣政府財政上級轉(zhuǎn)移支付占本級財政支出的比重分別是59.7%、67.2%和64.9%，平均比重為63.93%。轉(zhuǎn)移支付依賴程度過高，會導致地方財政自主能力的缺乏，無法為本轄區(qū)提供具有異質(zhì)性的公共品。

另外，專項轉(zhuǎn)移支付比重過高。一方面，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴大會使得地方財政配套負擔加重。專項轉(zhuǎn)移支付項目種類繁多、規(guī)模龐大，并帶有附加條件，要求縣級地方財政層層配套資金，既干擾了地方財政預算安排，也增加了地方財政壓力。另一方面，雖然對教育、新農(nóng)合、新農(nóng)保、城鄉(xiāng)低保等專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額逐年增加，但由于皆有特定用途，縣鄉(xiāng)財政沒有實際自由支配權(quán)，相應弱化了縣鄉(xiāng)財政自身的調(diào)控能力，從長遠來看，不利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展。例如，C縣屬于糧食主產(chǎn)區(qū)，對糧食生產(chǎn)區(qū)中央要求根據(jù)糧食風險基金規(guī)模，按1∶1.5的比例進行配套，除省給與的補助外，該縣每年需安排財政資金310萬元。

（四）債務規(guī)模日益累積，經(jīng)濟發(fā)展負重爬坡

由表5可知，三縣一區(qū)地方財政債務余額占GDP的比重分別為8.1%、12.9%、3.6%和6.9%，債務余額占當年財政收入的比值為144.9%、254.2%、107.9%與238.4%。此外，除D區(qū)外，地方三縣財政的直接債務占地方財政收入的比重分別是138.2%、212.6%和231.0%，換言之，地方全年的財政收入都無法完成債務的償還。例如N縣，截止2011年底，該縣政府債務比上年增加了4960萬元，增長3.63%，負債總額是當年地方財政收入的兩倍。而D縣政府性債務為11.22億元，為當年地方財政收入的2.57倍。地方財政償還債務的壓力巨大，已成為地方經(jīng)濟發(fā)展的沉重包袱，從而限制了地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共品的投入，經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩了地方經(jīng)濟發(fā)展。因此，如何化解財政風險是地方財政面臨的重大問題。

三、促進地方財政有效運行的政策建議

（一）健全地方稅制，增強縣鄉(xiāng)基層財力水平

現(xiàn)行基層財政地方稅收體系還不完善，稅收管理權(quán)限多集中于中央，難以適應各地復雜的經(jīng)濟情況和千差萬別的稅源現(xiàn)狀，難以保障縣鄉(xiāng)政府都有相對穩(wěn)定的財政收入來源，不利于調(diào)動地方組織稅收收入的積極性。此外，共享稅過多，基層財政缺少主體稅種。例如，在本次調(diào)研中，增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅和個人所得稅四項主體稅收收入占全部縣級財政稅收收入的比重是34%、41.1%、57.9%和73.9%。應深化稅制改革，調(diào)整、改革稅收征管制度，完善地方稅體系，盡快建立和健全地方稅制。建立房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等稅種為主的財產(chǎn)稅體系。同時，適度擴大地方政府稅收管理權(quán)限，增強地方組織收入的能力。要堅持依法治稅，從嚴征管，堅決堵塞收入漏洞，確保各年度財政收入任務順利完成和年度預算收支平衡，為地方政府宏觀調(diào)控提供必要的資金支持。

（二）理順政府間事權(quán)劃分，減輕財政支出壓力

應進一步理順政府間事權(quán)劃分，降低縣級政府支出責任的比重。合理劃分政府事權(quán)關(guān)系，本著財權(quán)與事權(quán)對等的原則，重新界定省以下各級政府事權(quán)和支出責任，規(guī)范財政支出范圍。積極探索共同事務的經(jīng)費負擔辦法，根據(jù)各方面受益程度，綜合考慮縣、鄉(xiāng)財政的承受能力，確定合理的負擔比例。在規(guī)范政府職能的基礎上，統(tǒng)一預算內(nèi)外資金，凡屬政府行使職能取得的收入，應逐步納入預算統(tǒng)籌安排，提高政府調(diào)控能力。進行地方政府的機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，裁減冗員，減少開支，緩解縣鄉(xiāng)地方財政的支出壓力。

建議未來政府間事權(quán)劃分應按照“內(nèi)外清晰，上下分明，雙向調(diào)整”的思路進行，從而明確縣鄉(xiāng)地方政府事權(quán)定位，進而為安排財政支出提供必要條件。所謂內(nèi)外清晰，是指政府與市場的職能邊界劃分要清晰明了，避免“公”、“私”內(nèi)外邊界含混不清，避免政府職能的“越位”與“缺位”；所謂“上下分明”是指各級政府事權(quán)劃分明確、穩(wěn)定，理順政府間事權(quán)的縱向分解，從而避免政府間事權(quán)劃分“錯位”的問題；所謂事權(quán)的雙向調(diào)整，是指政府間事權(quán)上劃與下放同時進行，從而達到政府間事權(quán)配置更科學更合理；按照雙向調(diào)整的要求，原本應由上級政府承擔的事權(quán)，必須由上級政府承擔，應由下級政府履行的要交由下級政府執(zhí)行，避免政府間事權(quán)劃分的錯位。例如，從分項財政支出來看，本次調(diào)研的縣鄉(xiāng)地方政府在教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保等項支出上承擔的支出責任過大，并且占全部財政支出的比重平均達到了60%以上。這不符合世界各國的實踐，也不符合公共品供給的效率要求。未來的改革中央與省級政府應上收這些事權(quán)，承擔更大的支出責任。

（三）改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度

中央、省應加大對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付力度，保證縣鄉(xiāng)財力水平增長的可持續(xù)性。進一步清理省對下的一般性專款，將分散在政府各部門的專項資金逐步納入轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整范圍，提高專項撥款的科學性、公正性和效益性，科學確定專項轉(zhuǎn)移支付的配套資金比例。同時，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付激勵機制，將轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟增長質(zhì)量、收入增幅等掛鉤，變“輸血”為“造血”，調(diào)動各級培植財源、增收節(jié)支的積極性。

首先，轉(zhuǎn)移支付測算應以“因素法”替代“基數(shù)法”。因素法的基本特點是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度、國土整治面積等。為了鼓勵增加收入的積極性，可考慮縣鄉(xiāng)征稅努力因素，如財政收入占GDP的比重，根據(jù)不同因素來衡量縣鄉(xiāng)財政地位，以公式化的形式確定縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，不但可以提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，而且有利于規(guī)范政府間財政關(guān)系，提升財政管理的科學化程度。

其次，逐年擴大一般性轉(zhuǎn)移支付比重，以使縣鄉(xiāng)財政有足夠的財力來履行應承擔的支出責任，從而使不同縣域內(nèi)的居民均可享受到水平大體相當?shù)幕竟卜蘸蜕鐣＠?/p>

最后，清理現(xiàn)行分散在各個預算支出科目中的專項補助，將其逐步規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”?？h鄉(xiāng)政府在接受了指定用途的“整塊撥款”后，有助于刺激地方顯著地增加對該項目的投資；而“配套撥款”能更有效地增加中央認為重點產(chǎn)業(yè)的投資額，以解決縣鄉(xiāng)政府因外部效應而對某些項目投資過低的問題。而上級財政對縣鄉(xiāng)地方財政的專項補助應主要用于一些特殊情況，如救災、扶貧、國土整治、環(huán)境保護、跨地區(qū)的基礎設施建設項目等，并且與均衡撥款協(xié)調(diào)起來，改進分配方法，提高財政均衡功能。

（四）規(guī)范政府行為，加強債務管理

按照責權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的原則，對政府財政債務實行歸口管理，控制政府債務總量?？茖W測算和制訂地方政府債務規(guī)模、中長期還款規(guī)劃及年度還款計劃，建立償債準備金制度，增強化解債務的能力。按照法律程序辦事，嚴格執(zhí)行政府擔保的管理規(guī)定，對市場競爭性項目要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔保；對需要財政擔保的技術(shù)性和工業(yè)性項目，一定要考慮實際財力和承受能力，完善貸款手續(xù)，落實好還款責任和還款資金來源。全面調(diào)查政府債務項目和還款金額，弄清底數(shù)，分清責任，強化還款意識，采取單位還款、預算扣款等有效辦法，加快回收債務資金的速度。

（五）因地制宜，簡化政府級次

始于1994年的分稅制財政體制，是以當時既定的政府職能劃分為前提的，該體制已經(jīng)實際運行了近20年，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，很多弊端開始逐漸顯現(xiàn)。當前，應適應政府職能的調(diào)整和上下級政府職能交叉情況的解決，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制財政體制，大力推進省以下財政管理體制改革，針對市、縣、鄉(xiāng)三級管理級次較多的實際情況，按照精簡、效能的原則，進一步明確各級財政職能定位，減少不必要的管理環(huán)節(jié)，提高體制運行的整體效率。例如，本次調(diào)研中的N自2009年起被列入財政“省直管縣”試點范圍，省財政在理順財政體制、規(guī)范項目和資金管理、加強信息交流等方面，都給予了更多的政策扶持和資金傾斜。2011年，該縣上級政府轉(zhuǎn)移支付為11.92億元，遠遠高于同級的C縣、D縣與D區(qū)，為縣域經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力和財力支持。因此，建議有條件的地區(qū)加快財政“省直管縣”，明確省、市、縣、鄉(xiāng)財政職能，理順財政體制，加大對縣鄉(xiāng)基層財政的財力傾斜，通過放權(quán)讓利，對縣鄉(xiāng)的財政補助保持相對穩(wěn)定，并按一定比例逐年遞增，壯大其財權(quán)財力，切實把縣級財政建成實力財政。