李以所

（中共中央編譯局，北京 100032）

一、引言

德國的行政管理層級分為聯(lián)邦、州和地方政府①德國狹義的地方政府主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合體和縣，廣義的地方政府也包括聯(lián)邦州。本文采用廣義。。相應(yīng)地其稅收按照征稅機構(gòu)則分為聯(lián)邦稅、州稅和地方稅。對于德國的一些地方政府來說，征稅權(quán)是一項有爭議的權(quán)利，尤其是財政羸弱的州②德國左翼黨議會黨團的財政政策發(fā)言人Angelika Gramkow就極力主張盡可能擴大各州征稅自治。她認(rèn)為如果那些“富州”僅僅是將其個人所得稅和公司所得稅降低3%，那就意味著“窮州”就要失去基于州之間財政平衡而獲得的3300萬歐元，為了彌補這個虧空，該州就得將所得稅再提高6%。這無疑會遭到該州納稅人的強烈反對。根據(jù)德國聯(lián)邦制改革第二階段的結(jié)果，地方不可以也不允許擁有征稅自治權(quán)。，他們對擁有與聯(lián)邦一樣的，可以自行決定其征稅的種類、范圍和相關(guān)程序的權(quán)利并無多大興趣。但在歐盟其他國家，那些富裕的地方政府卻對地方征稅自治有著強烈的向往③比如在西班牙，巴斯克和諾瓦拉這兩個富裕的自治區(qū)就很渴望擁有稅收自治權(quán)。。同時在世界上一些以聯(lián)邦制為主的國家中，州和地方則擁有天經(jīng)地義的自主征稅權(quán)④對此也存在一些爭議，在澳大利亞盡管各州在名義上擁有征稅權(quán)，但因聯(lián)邦在實際上幾乎擁有了所有收入來源豐厚的稅種，各州擁有的僅是那些收入微薄的稅種，這直接導(dǎo)致了該國垂直的財政失衡。。

除去上述問題，稅率如何影響到企業(yè)和居民的流動，以及在什么程度上損害到了其他地區(qū)的利益，亦成為討論的焦點。這些討論不僅涉及各州之間和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間⑤如市區(qū)和城郊的關(guān)系。德國的城郊并非是“臟亂差”地區(qū)，而是污染少，環(huán)境好，交通便利的區(qū)域，考慮環(huán)境和工作便利等因素，很多富裕家庭一般都選擇在此居住。這樣一方面該地區(qū)受益于市區(qū)提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施，且無需為之納稅，另一方面那些工作地點在市區(qū)的人，還因為居住在此，而在該地區(qū)繳納個人所得稅。由此引發(fā)一系列的社會、經(jīng)濟和生態(tài)問題。故人們常用“脂肪地帶（Speckgürtel）”來形容城郊。的關(guān)系，也關(guān)聯(lián)到實行低稅率的歐盟成員國⑥非常著名的如一貫實行低稅率的愛爾蘭，其現(xiàn)行公司所得稅僅12.5%，尚不及歐元區(qū)平均水平的一半。此外許多新加入歐盟的中東歐國家也都使用低稅率來吸引企業(yè)進駐。。在歐盟內(nèi)部，這種低稅政策也導(dǎo)致對歐盟財政轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)疑，其中最受關(guān)注的是：歐盟對處在歐債危機中的愛爾蘭實施救助是否應(yīng)以要求其提高公司所得稅為條件。因此，討論的具體問題就涉及到兩個方面，一是要詳盡明確的厘清征稅自治和財政平衡的關(guān)系；二是要在財政交織的多層次國家體系中，特別是在考慮地方之間團結(jié)的前提下，確定征稅權(quán)的界限在哪里。

德國地方政府的征稅自治還涉及歐盟的征稅權(quán)，因為其他的超國家機構(gòu)在制度上并不像歐盟那樣廣泛且深入，無法在其成員國內(nèi)完全獨立地決定公共品的給付或就給付做出擔(dān)保①此擔(dān)保出自“擔(dān)保國家”（Gew覿hrleistungsstaat）理論。參見：李以所.德國“擔(dān)保國家”理念評介[J].國外理論動態(tài)，2012，07：26-32.。

除了法律上的征稅權(quán)，征稅權(quán)的經(jīng)濟方面可以從縱向和橫向兩個視角來分析?？v向觀察主要涉及上級政府所制定的對下級征稅權(quán)的直接或間接的限制；而橫向觀察則關(guān)乎在地方之間進行的稅收競爭。

本文首先基于財政聯(lián)邦主義理論，從縱橫兩向的角度討論在多層次政府體系下征稅權(quán)的形成可能②形成可能源自形成權(quán)的概念。所謂形成權(quán)是一項相對主觀的權(quán)利，即依照權(quán)利人的單方意思表示就能使權(quán)利發(fā)生、變更或消滅的權(quán)利。形成權(quán)概念及理論上的初步體系化肇始于德國法學(xué)。及其界限。另外，一些為全世界開放經(jīng)濟和先進的經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟所適用的規(guī)范條件在本文亦有重要意義。之后將分析歐盟成員國及其地方政府在引進和發(fā)展自主征稅權(quán)時會出現(xiàn)的一些問題，即區(qū)位競爭、征稅自治與財政均衡的關(guān)系。最后則試圖回答為什么很多地方政府會拒絕自主征稅權(quán)。

二、財政聯(lián)邦主義理論中的收入方

所謂財政聯(lián)邦主義，是指對各級政府財政收入和支出的劃分，以及由此產(chǎn)生的相關(guān)制度。財政聯(lián)邦主義理論主要分析公共品的形成條件和在某假定前提下公共部門之間進行的轉(zhuǎn)移支付。該假定前提是，在多層次行政體系中，地方都擁有各種自治權(quán)。他們被授權(quán)可決定公共品的種類、范圍、質(zhì)量以及“生產(chǎn)條件”。在法律意義上，一個聯(lián)邦是至少擁有兩個具有國家性質(zhì)的層級的體系。在功能意義上，只要存在相應(yīng)的自治權(quán)就符合財政聯(lián)邦主義。該主義特別與“公共選擇”理論相聯(lián)系，在該機制下，較之將決定公共事務(wù)的權(quán)限集中于中央政府，自治權(quán)被分配到更多層級上會獲得更大的福利。

財政學(xué)的傳統(tǒng)研究對象，除公共產(chǎn)品理論外，還有分析公共部門融資問題的征稅理論。如果放棄效率最高但最不公平的人頭稅，那么征稅方案將變得異常復(fù)雜：在德國，政府為滿足財政需要而征稅，一方面要有規(guī)則地謀求控制、引導(dǎo)和再分配等目標(biāo)的實現(xiàn)，另一方面也可將之視為爭取選票的手段。因此德國憲法和財政憲法的任務(wù)就是正確劃分各層級政府的權(quán)限范圍，以使公共部門從整體上來保證公共品供給的最優(yōu)化。為此則需對不同的權(quán)限進行劃分，以期實現(xiàn)“財政均衡”，也即要使公共產(chǎn)品的政治邊界和經(jīng)濟邊界相一致③也即公共服務(wù)的受益人、納稅人、提供公共服務(wù)和征稅的決策人的范圍要相吻合。。但當(dāng)某地區(qū)的公共產(chǎn)品存在空間上的溢出效應(yīng)時，財政均衡就被破壞了。近年來以全球化為背景，同時以歐洲經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟④該聯(lián)盟使對歐盟成員國的權(quán)利限制制度化。為形式的市場開放改變了這些外部性，也最終改變了征稅分權(quán)的最優(yōu)條件。

（一）從職責(zé)分配到各州之間的財政平衡

財政聯(lián)邦主義的規(guī)范理論規(guī)定了不同層級的權(quán)限分配中有一個明確的“形成程序”：首先要按照國家的不同任務(wù)將相應(yīng)的決策權(quán)分配至不同的層級，隨后便出現(xiàn)為完成上述任務(wù)而進行融資的義務(wù)，進一步則是要授予地方為履行該融資義務(wù)而必須的獲得收入的權(quán)利，最后就是財政均衡，這要通過各地方之間的轉(zhuǎn)移支付來完成。

但在現(xiàn)實世界中，因為各地方政府的多樣性，流動和遷移成本的存在，以及征稅形成可能性的次優(yōu)性，使得在形成程序中永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)各層次權(quán)限的最優(yōu)分配，故而在行政體系中的下位層級一直有平衡其上一位層級不足的任務(wù)。

如各層級之間責(zé)任界限沒有明確劃分，尤其是在上一層級能決定下一層次所負(fù)責(zé)提供的公共產(chǎn)品諸多細(xì)節(jié)的情況下，財政權(quán)限的分配將很難滿足實際需要。聯(lián)邦制國家和那些已開始實施分權(quán)的單一制國家都會發(fā)生類似情況。在這些國家中，中央政府手握范圍廣泛的立法權(quán)，而帶有或多或少的形成權(quán)的執(zhí)行權(quán)則多歸屬于聯(lián)邦州。在德國，該執(zhí)行權(quán)甚至下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

當(dāng)上級負(fù)責(zé)公共事業(yè)的決策，而相關(guān)費用卻由負(fù)責(zé)實施的下級來承擔(dān)時，這種結(jié)構(gòu)的困境就更加嚴(yán)重了。因此由中央政府負(fù)責(zé)的公共品供給會有過多的趨勢，同時地方自己調(diào)控的公共事業(yè)就會受到抑制。如由掌握立法權(quán)的層級承擔(dān)實施的費用，盡管可以緩解上述困境，但又會產(chǎn)生激勵矛盾，因為負(fù)責(zé)執(zhí)行的層級總傾向于擴大支出。

收入權(quán)限分配的基本原則是，必須確認(rèn)地方能通過征稅來滿足其合理完成公共任務(wù)的需要，故地方也需要相應(yīng)的決策權(quán)和形成權(quán)，否則聯(lián)邦并不能保證地方公共產(chǎn)品的有效供給。鑒于額外的公共支出會吸引選票，而相應(yīng)必要的增稅則會導(dǎo)致選票的流失，所以政府在公共預(yù)算上會校準(zhǔn)在原則上能滿足議會多數(shù)的極限支出和極限收入，以保證贏得下一次選舉。發(fā)行國債，一旦不符合財政均衡原則或并非景氣政策所必需，而只是讓選民沉醉于因負(fù)債而造成的虛假繁榮之中，就破壞了民主選舉這種效率保證機制。這也是德國對國債發(fā)行設(shè)置嚴(yán)格法律約束的原因①也即著名的德式赤字管理規(guī)則，“債務(wù)剎車”（Schuldenbremse）規(guī)則。。

征稅權(quán)限可劃分為三種：立法權(quán)，主要決定稅種、稅基和稅率；收益權(quán)，即把稅收計入可支配收入的權(quán)利；行政權(quán)，即稅費的核算和征收。三種權(quán)限在地方上可有不同的分配，因為僵化的、不協(xié)調(diào)的分配在大多數(shù)聯(lián)邦法規(guī)中并沒有起到好的效果。另外在現(xiàn)代征稅體系中，征稅自治并不僅限于一種賦稅。在福利經(jīng)濟學(xué)意義上最優(yōu)的人頭稅，因其分配的極大不公平性而在實踐中無法適用，故而該體系總是由若干個收入或高或低的稅種組成。對聯(lián)邦制而言，每個層級都應(yīng)有多種稅源，唯此才能協(xié)調(diào)好公共事業(yè)的不同用戶群之間的利益需求。不同的行業(yè)對公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模以及員工教育程度的需求都會有所不同，同樣這些公用事業(yè)在公共財政中所享受的補貼也不相同。此外公眾對公共給付偏好的變化，也受到公共品成本的影響。特別是在德國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其公共品的規(guī)模會直接對地價產(chǎn)生作用，進而影響房地產(chǎn)的價格。故統(tǒng)一的稅率或只給予某稅種的自主征稅權(quán)顯然不適應(yīng)不同的公共品供給所造成的地區(qū)差異，進而導(dǎo)致資源配置失衡。

理論上，征稅自治與財政平衡之間的關(guān)系非常重要。通過轉(zhuǎn)移支付可在貧富地區(qū)之間實現(xiàn)再分配，或通過垂直轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)均衡效果。更重要的是它還有資源配置以及穩(wěn)定政局的功能。此外，地方政府實際被分派到的稅源，總顯示出不對稱性和不均衡性，故對征稅權(quán)分配的不足進行再調(diào)整也得通過財政平衡來完成。

征稅自治還會導(dǎo)致稅收競爭，因納稅人會選擇遷往公共給付和稅務(wù)負(fù)擔(dān)最佳比例關(guān)系的轄區(qū)。該“機制”有益于保障高效的公共品供給。而課稅基礎(chǔ)的多樣性會逐漸導(dǎo)致不公平競爭，因地方政府會通過降低稅率來吸引其他轄區(qū)的納稅人，且無需將其公共品供給調(diào)整到與減稅相對應(yīng)的規(guī)模上，而那些“被離開”的地方則因在公共品中出現(xiàn)殘余成本②Harald，Eichsteller，Kosten-und Leistungs-rechnung，GRIN Verlag，2010，S.43；Hans，Jung，Allgemeine Betriebswirtschaftslehre，Oldenbourg Verlag，2006，S.445.，不得不提高本區(qū)域內(nèi)納稅人的人均成本及稅率。為此財政平衡可保證稅收競爭的積極影響，進而發(fā)揮資源配置的功能。

（二）開放經(jīng)濟體的征稅自治和財政均衡

前面的一些結(jié)論適用于封閉經(jīng)濟體，其前提是不存在空間外部性或外部性已內(nèi)化。然而近二三十年來，全球化推動世界各大經(jīng)濟體不斷開放。以統(tǒng)一內(nèi)部市場的完成和貨幣經(jīng)濟聯(lián)盟的建立為主要表現(xiàn)形式的歐洲一體化的發(fā)展，尤為推動了在歐盟范圍內(nèi)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，極大的降低了跨國經(jīng)濟活動的交易費用。其后果則是：區(qū)位競爭顯著加強；國際和跨地區(qū)的外部性不斷增多。成本降低的工業(yè)間貿(mào)易對于跨國交通體系的使用及其擴張的趨勢，意味著越來越多的企業(yè)并不只在原區(qū)域內(nèi)使用公共基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造價值，也是在無償使用由其他國家和地區(qū)的納稅人提供經(jīng)費所建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，為贏得高素質(zhì)人才，區(qū)域間的競爭也漸趨激烈。而在人才培養(yǎng)方面，其相關(guān)費用一直是由本國的公共部門，更多是由提供基礎(chǔ)教育設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來補貼的。

這些空間外部性會阻礙公共服務(wù)決策的最優(yōu)化，因為公共品的受益者、資金提供者及決策者的范圍不再吻合。在單一制國家中，這種溢出效應(yīng)在一定程度上還可通過國家職能的集中或者轉(zhuǎn)移支付，甚至一攬子的財政平衡來內(nèi)部化。但如沒有相應(yīng)的納稅義務(wù)，越來越多的外來人能夠不為他們所經(jīng)常使用的公共產(chǎn)品付費，那么相應(yīng)的公共給付的數(shù)量和質(zhì)量都會下降。

另外，全球化以及區(qū)位競爭還為課稅基礎(chǔ)的確定帶來了其他方面的壓力?？鐕髽I(yè)會將課稅基礎(chǔ)在不同區(qū)域之間進行轉(zhuǎn)移，使其無法與在各地創(chuàng)造的價值以及對基礎(chǔ)設(shè)施使用的情況相符。這樣地方政府可降低相關(guān)行業(yè)的稅率，只要該稅率不低于為吸引企業(yè)遷入而投入的基礎(chǔ)設(shè)施的邊際成本，他們還是能有對應(yīng)的盈利。所以地方政府甚至能比在高稅率的情況下，為本地納稅人提供更多的公共服務(wù)。所謂的“郵箱地區(qū)”就是這種稅收策略的極端情況，故而也被稱為“避稅天堂”①“Tax havens”.Organisation for Economic Cooperation and Development（ed.），Harm ful tax competition-An Emerging Global Issue，Paris 1998；Council of the European Union（ed.），Harm ful tax competition，Brussels，23 November 1999，SN 4901/99.。

嚴(yán)格的稅收保密措施和“寬松”的行業(yè)監(jiān)管，助長了在金融服務(wù)業(yè)中這種不公平的稅收競爭。一方面在資本充分流動的情況下，資本所得偷稅漏稅的前提得以成立。另一方面企業(yè)為了追求較低的企業(yè)稅，通過各種有風(fēng)險的交易來轉(zhuǎn)移子公司的實際操作也愈加頻繁，但其風(fēng)險是由母公司和其所在的較高稅率的地方來承擔(dān)。歐債危機的實質(zhì)就是在一個經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟中，相關(guān)風(fēng)險的后果最后還是要轉(zhuǎn)嫁給那些有較高稅率的大國。同時與企業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施并不是真正意義上的公共產(chǎn)品，如針對原煤炭、鋼鐵以及造船等行業(yè)進行的結(jié)構(gòu)調(diào)整，會給相關(guān)地區(qū)帶來很高的“沉沒成本”②Harald，Schaub，Sunk Costs，Rationalit覿tund 觟konomische Theorie：Eine Querschnittsanalyse zum Einflu覻 von Irreversibilit覿t auf Entscheidungen und Institutionen unter Berücksichtigung psychologischer Effekte，Dresdner Wirtschaftswissenschaftliche Beitr覿ge：Reihe Wettbewerb und Unternehmensführung，Sch覿ffer-Poeschel，1997.。而歐盟通過結(jié)構(gòu)基金和凝聚力基金對基礎(chǔ)設(shè)施的資助會進一步加大這種不公平稅收競爭造成的不對稱性。故有必要在那些接受結(jié)構(gòu)基金援助的國家制定企業(yè)稅的下限。

由于全球化促使那些征稅自治地區(qū)的稅務(wù)體系不斷變化，故如何應(yīng)對以減稅為形式的愈演愈烈的稅收競爭，以及采取何種措施來恢復(fù)和加強財政均衡成為迫切考慮的問題。

（三）全球化背景下征稅自治的形成可能及其界限

在多層次行政體系中，征稅權(quán)的形成不僅會對國民經(jīng)濟競爭力產(chǎn)生影響，且會影響地方經(jīng)濟和公共品供給。全球化使地區(qū)競爭加劇，空間外部性加強，因公共品的使用不再與大多數(shù)用戶群繳納的稅費相一致，這使多層次稅收體系的建設(shè)變得困難。因此在“自上而下”的體系中，地方政府獨力新恢復(fù)各自財政均衡的可能性就降低了。

在德國營業(yè)稅并非流轉(zhuǎn)稅，而屬于所得稅，其稅收主要由地方支配。由于企業(yè)對其所得既要繳納個人所得稅或公司所得稅，又要繳納營業(yè)稅，稅負(fù)因之嚴(yán)重增加。故德國一直存在關(guān)于取消營業(yè)稅的討論是可以理解的，但這也無法實現(xiàn)財政均衡的目標(biāo)。因為地方利益會受到極大損失或嚴(yán)重扭曲。雖然上級可通過轉(zhuǎn)移支付來平衡其損失來達到均衡，但必要的稅收盈余還是從企業(yè)中收取，這不過實現(xiàn)了一種“群體均衡”而已?？扇绻岣邍鴥?nèi)的企業(yè)稅，則會在國際稅收競爭中給地方帶來問題；同時地方也將失去其確定稽征率的權(quán)利。如果對最重要的用戶群沒有征稅權(quán)或不能確定稽征率，就無法在他們之間實現(xiàn)利益平衡，基本的資源配置機制就無法發(fā)揮作用。

面對稅收競爭，地方仍可通過對征稅自治的恰當(dāng)限制以及在財政平衡上的預(yù)防措施，來保證其資源配置功能的正常發(fā)揮。因此決定稅基、稅率的決策層應(yīng)放棄稅收減免和其他干涉行為，要根據(jù)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的所有經(jīng)濟上的使用情況來形成納稅義務(wù)和稅基。在德國，在通過取消工資總額稅和營業(yè)資本稅以及將計量費用與所得稅和法人稅中的收入掛鉤后，加上對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的限制，已經(jīng)不具備上述條件了。前幾年開始實施的對租金以及租賃收益的追加計入雖并不足以確保實現(xiàn)財政平衡的目的，但方向正確。

如稅基的靈活性過高，或納稅人與公共品使用者兩個群體之間的不對稱性過大，那么在征稅自治中的限制性措施只會導(dǎo)致不公平的稅收競爭，故通過擴大財政平衡代替部分征稅自治，便成為必要的次優(yōu)解決方案。轉(zhuǎn)移支付并不僅有助于實現(xiàn)分配目標(biāo)，也正好使空間外部性得以內(nèi)部化。如城區(qū)通常需要更多的在稅收之外的收入，因它還承擔(dān)著為城郊提供公共品的職責(zé)。該收入及因聯(lián)邦的分配決策所造成的稅收差異，一般要通過財政平衡來彌合。當(dāng)稅收競爭阻礙了地方采納為完成其公共職責(zé)所必需的稅率時，亦需用財政平衡的手段解決。

現(xiàn)在德國的稅務(wù)體系中占據(jù)最主要地位是所得稅和增值稅，該國超過70%的稅收都來自于此。近年來對稅收競爭非常敏感的所得稅所占份額在逐漸下降，而相對不敏感的增值稅的收入則在提高。而財產(chǎn)稅作為傳統(tǒng)的地方稅，其收入也在下降，主要是因為營業(yè)稅和其它企業(yè)稅一直處于競爭壓力之中，很多州的土地稅長久以來都沒有更新。德國原材料匱乏，除去石油稅，其他特定的消費稅幾乎毫無增長潛力。另在歐盟內(nèi)部，間接稅由超國家層級的形成權(quán)所掌控，其目的是保證在其完整的內(nèi)部市場中的商品和服務(wù)貿(mào)易的自由。這意味著絕不能允許某單一層級同時擁有這兩大稅種。實際上的財政均衡尤其須借助于分權(quán)的所得稅征收方可實現(xiàn)。在重稅高福利的北歐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就擁有所得稅稅率的確定權(quán)，這使北歐在滿足居民對當(dāng)?shù)毓彩聵I(yè)的大量需求方面成為世界各國的典范。瑞士各聯(lián)邦州不斷下調(diào)所得稅稅率以吸引富有的納稅人，這種已持續(xù)多年的不公平競爭似乎走到了終點，因為公共基礎(chǔ)設(shè)施較強的州已無法承受如此龐大的開支。尤其是隨著瑞士各州之間的居民遷徙度提高以及由此而生地區(qū)外部性，在所得稅稅基上實現(xiàn)一致的需求已經(jīng)迫在眉睫。

為實現(xiàn)再分配的財政平衡，很多聯(lián)邦制國家都會采用統(tǒng)一的營業(yè)稅。在德國，增值稅為聯(lián)邦和州的共享稅，州所占份額中的75%按各州居民人數(shù)分配，25%則是作為增值稅預(yù)先平衡以提高貧困州的收入水平。歐盟層面上的增值稅不適宜非集中的征稅權(quán)，因為進項預(yù)付稅抵扣發(fā)生在規(guī)定的地點，而非商品價值的創(chuàng)造地，這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟活動并不一致。在進口貨物的增值稅方面則更為扭曲，因為如何在要繳稅的進口企業(yè)和退稅的出口企業(yè)間進行分配，迄今尚無成功的分配體制可循。

三、在歐盟成員國內(nèi)部建立和保證征稅自治

聯(lián)邦制國家和參與區(qū)域一體化的單一制國家在征稅權(quán)分配上有很多共同點：地方都可獲得土地稅收入和本地的部分營業(yè)稅，此外還擁有所得稅的收益權(quán)，大部分情況下也擁有稅率的形成權(quán)。

由地方自主征收遺產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅比較困難，因這些稅種對稅收競爭非常敏感。相反對不動產(chǎn)交易征稅則最好由地方負(fù)責(zé)。如考慮針對生產(chǎn)商征收特別消費稅的簡便性，則一般由中央統(tǒng)一征收，因這些企業(yè)的地區(qū)分布并不均衡。原材料稅的情況與之相類似。

（一）地方的區(qū)位競爭和征稅自治

企業(yè)總在尋找能以最低價格為其提供生產(chǎn)所需要素的基地。“近市場”標(biāo)準(zhǔn)一方面取決于運輸成本，另一方面取決于產(chǎn)品本身。最新的研究表明人口稠密地區(qū)的優(yōu)勢在于積聚的積極的外部效應(yīng)①Jochen，Schumann，Ulrich，Meyer，und Wolfgang，Str觟bele：Grundzüge Der Mikro觟konomischen Theorie，Gabler Wissenschaftsverlage，2011，S.204.，特別是知識積聚的外部效應(yīng)。但原材料及具備相應(yīng)素質(zhì)的勞動力的可支配性和價格，都是由一般和特殊的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)決定的。這不僅是指“用混凝土制成”的“硬”的基礎(chǔ)設(shè)施，也涉及到從屬的“軟”的服務(wù)業(yè)，在歐美它們現(xiàn)在通常由私人部門經(jīng)營，同時獲得公共補貼，因其生產(chǎn)成本往往無法收回。

要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，正如建立歐洲內(nèi)部市場所追求的一樣，歐盟各成員國不能提供任何會扭曲競爭、損害自由貿(mào)易的補貼。故成員國只能把改善基礎(chǔ)設(shè)施作為區(qū)位競爭的核心要素，這同樣適用于分稅制下的地方政府。

在同一國民經(jīng)濟體系中的不同層級的地方政府會從自身角度出發(fā)，努力將公共給付與相應(yīng)的稅收成本配比最優(yōu)化。與經(jīng)濟相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施供給意味著是長期投資，在結(jié)構(gòu)調(diào)整時并不能隨意放棄或改變?yōu)槠渌袠I(yè)。在那些生產(chǎn)潛力尚未被充分挖掘的地區(qū)，較高的失業(yè)率和商業(yè)設(shè)施的閑置率，以及基礎(chǔ)設(shè)施的不完全利用，都使新企業(yè)遷入的邊際成本極低甚至為零。故地方會對那些可能會加重流動資本負(fù)擔(dān)的稅種，降低其稅率；對在稅基上含有不動產(chǎn)因素的稅種，則提高稅率。這種情況將一直持續(xù)到公共給付享用者不堪其日益加重的稅負(fù)，乃至于準(zhǔn)備外遷或改選政府為止。

還有一種安全的財政策略與差別稅率有關(guān)，那些駐扎在地方的、很少遷移的企業(yè)和收入低、教育程度低的公民相對于遷移度高的企業(yè)和富人而言，稅賦負(fù)擔(dān)更重。瑞士的一些地方政府不采用全世界幾乎都通用的征稅的居住地原則，只對在瑞士消費的收入部分課稅，目的是以這種特殊的稅收政策吸引全世界的富人。這種公然破壞普遍適用原則和公平征稅原則的做法，無疑會導(dǎo)致不公平的稅收競爭，最終造成資源配置失靈和社會福利損失。此外地方政府如沒有一致地執(zhí)行由上級規(guī)定的稅收法規(guī)，也會導(dǎo)致這種后果。如德國的聯(lián)邦州長期以來都傾向于通過減少檢查來實現(xiàn)對地方經(jīng)濟發(fā)展有重大意義的行業(yè)的變相保護。

經(jīng)濟發(fā)展和人口數(shù)量的地區(qū)差異，會導(dǎo)致稅收競爭的不對稱性。發(fā)展迅速的地區(qū)，遷入企業(yè)和居民而增加的邊際成本很低，且因經(jīng)濟增長也無需加大稅收就可抵消這些增加的成本。而發(fā)展緩慢的地區(qū)則由于基礎(chǔ)設(shè)施的殘余成本而面臨成本不斷提高的難題，提高稅收勢在必行，區(qū)域競爭力因之受損。

在稅收競爭激烈的環(huán)境下，如何保障其公平性和促進社會福利增長性功能的發(fā)揮？毫無疑問，應(yīng)限制地方利用征稅權(quán)而采取不合規(guī)則的越界行為。

歐盟法院對直接稅的司法判例可被視作方向性指引，照這些判例，各成員國在進行稅收立法時不得損害四大基本自由。然而歐洲法院判決的案例大部分都只是涉及保障國內(nèi)稅基，在不公平的區(qū)位競爭中，有目的地放棄部分稅收才是政治選舉中的有效手段。目前成員國的稅收減免已開始受到歐盟的制約，但對地方稅收形成權(quán)是否符合內(nèi)部市場一致性的審核，還受到質(zhì)疑，因為缺少能對其進行標(biāo)準(zhǔn)化評估的方案。

中央政府可借助對稅基和稅率特征的預(yù)先規(guī)定來限制在地方層面上的不公平競爭。這里所涉及的稅基在各地方中都應(yīng)均衡分配。均衡并不意味著每個居民都繳等量的稅，而是要重視三個決定公共給付成本的宏觀要素：人口數(shù)量、經(jīng)濟凈價值創(chuàng)造和公共品生產(chǎn)的成本差異，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達與落后地區(qū)之間、在人口密集與稀少地區(qū)之間的不動產(chǎn)價格和工資成本差異。

使區(qū)位競爭功能正常發(fā)揮的稅收競爭不僅保障了地區(qū)間資源的有效分配，且避免了無效率的“繞道融資”①Rolf，Ebbighausen，Die Kosten der Parteiendemokratie：Studien und materialen zu einer Bilanz staatlicher Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland，Westdt.Verl.，1996，S.10.，進而避免了稅賦的加重。此外還可避免在征稅和財政管理過程中出現(xiàn)的官僚成本，至少能減少稅基的個別部分。這樣稅收競爭會提高各地區(qū)位競爭力，同時也促進本地區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展。

（二）征稅自治和財政平衡的關(guān)系

狹義的財政平衡對保護公平有效的稅收競爭具有決定性意義。一般來說，在聯(lián)邦國家中征稅權(quán)是分散的。有學(xué)者經(jīng)常批評財政平衡中的轉(zhuǎn)移支付只是為了保障生活水平的等價性而將稅收從富裕地區(qū)再分配到貧困地區(qū)，正如同德國《基本法》所規(guī)定的。這種觀點錯誤地認(rèn)為，財政平衡也有平衡需求差異的任務(wù)，而需求差異卻并非地方所能獨立決定。此外轉(zhuǎn)移支付也可將空間的外部效應(yīng)內(nèi)部化。世界上所有的財政平衡系統(tǒng)都包含稅收能力平衡。這通常會產(chǎn)生激勵問題，平衡費率如此之高，以致很多地區(qū)幾乎要完全通過轉(zhuǎn)移收入來平衡其對征稅的放棄。同一層級中的地方政府越多陷入這樣的激勵陷阱，整個體系中的公共部門融資不足的趨勢就會越嚴(yán)重。

多層級的財政平衡還有一個重要的任務(wù)：在分配給各級政府的稅源無法滿足公共需求的情況下，它必須保證在縱向和橫向上，財政資金能滿足公共所需。如從縱向觀察，合適的稅基數(shù)量、征稅基礎(chǔ)相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域間分配均等的標(biāo)準(zhǔn)都隨著各層級的權(quán)責(zé)和任務(wù)的下放而減少或降低。隨著下放任務(wù)范圍的擴大，地方卻沒有相應(yīng)的獨立的征稅權(quán)。故上級在增加下級的職責(zé)時，必須在提高現(xiàn)有稅率還是擴大垂直財政轉(zhuǎn)移支付的總額之間做出選擇。

如果從地區(qū)間分配的角度來分析典型的稅源則可發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，相關(guān)的人均經(jīng)濟存量與變量，都要高于落后地區(qū)。如果稅收總體上遵循量能課稅原則，那么大部分地方的標(biāo)準(zhǔn)稅收會呈現(xiàn)累進增長，也即稅收能力隨地方經(jīng)濟的增長而不斷提高。如在分稅制下的地方政府享有征收某些稅收附加費的權(quán)利，那他們在稅收競爭中就會處于完全不同的起點上。只有與差別不大的稅收附加費基礎(chǔ)一起，調(diào)節(jié)不同稅收能力的財政平衡才能為稅收競爭創(chuàng)造公平的前提條件。

在中央決定稅基、地方享有稅收附加費和稽征率權(quán)利的情況下，財政平衡在縱向和橫向上都有防止或糾正課稅改革負(fù)面效應(yīng)的功能。財政平衡一般出于稅收政策的原因而被實施，鑒于其任務(wù)，它不應(yīng)被視為地方政府的融資來源。此外稅收的變化不是均等的，是根據(jù)征稅特征①在德國，一般的征稅特征（Besteuerungsmerkmale）被標(biāo)注在個人稅卡的第一部分，主要包括稅率等級、享受免稅的孩子的數(shù)量、教會稅抵扣等三項。的地方分配標(biāo)準(zhǔn)不同而變化的。稅收能力平衡則避免了單個地方受收入效應(yīng)過度影響的風(fēng)險。

當(dāng)然建立在實際征稅收入基礎(chǔ)上的，一個高度均衡的財政平衡，即便該平衡是按照法定的平均稅率和稽征率而實現(xiàn)的，其負(fù)面的激勵效果也應(yīng)該受到批判性的評價。

具有正面的激勵效應(yīng)，且有利于促進公平稅收競爭的財政平衡的前提條件是：其所依據(jù)的財稅收入是公平計算的，相關(guān)的各項統(tǒng)計指標(biāo)穩(wěn)定，地方?jīng)]有人為操縱且符合最新的實際情況。這樣的財政平衡首先就要清晰確定：地方通過對其擁有的征稅權(quán)采取不同稅率而獲得的經(jīng)濟優(yōu)勢，或是因減免稅造成的收入下降，然后將這些因素與沒有采取這類措施的其他地區(qū)綜合考慮。在這樣的制度下，財政平衡的配置部分和再分配部分可以系統(tǒng)的被分開界定。

四、反對征稅自治的政治阻力

清晰的征稅權(quán)分配，不僅要體現(xiàn)在收益權(quán)和行政管理權(quán)范疇中，還要體現(xiàn)在立法權(quán)上，毫無疑問這對所有的地方政府都是有利的，它們的行為能力將因之而大大增強，特別是在應(yīng)對稅收競爭方面。令人驚奇的是，許多歐盟成員國及其聯(lián)邦州大都對全面的征稅自治興趣不大，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不要求享有更多的征稅權(quán)限。只要能從上級獲得相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，即使隨著營業(yè)稅的取消而逐漸失去了征稅自主權(quán)，它們也毫無怨言。因為實行全面征稅自治的聯(lián)邦制國家往往是問題多多②在澳大利亞，其分稅制并不適應(yīng)其分權(quán)制，首先就是不能充分滿足財政需求；在瑞士，各地方間征稅權(quán)限相互協(xié)調(diào)不充分，因此出現(xiàn)了不公平的稅收競爭；聯(lián)邦一般保留了所得稅的稅基形成權(quán)，由此而造成了各地方的稅收能力和橫向間差異。美國雖然不存在在州之間的稅收互相協(xié)調(diào)，但它也沒能避免因為稅收分權(quán)所導(dǎo)致的競爭扭曲和貿(mào)易受損等問題。。

不僅是地方政府，中央政府對更大力度的征稅自治也存在疑慮。尤其是在直接稅方面實行利益集團保護政策和相應(yīng)“征稅形成權(quán)”的國家，其可以決定下屬地方稅基和基礎(chǔ)稅率的行政層級，必須放棄其在稅法中的此類干預(yù)措施。否則在競選中可借助此廉價手段使其他地方不得不共同承擔(dān)成本。從公共選擇理論的角度看，征稅立法權(quán)壟斷的任務(wù)并無多大意義。

德國經(jīng)濟落后的地方政府擔(dān)心，擁有實質(zhì)的征稅權(quán)將迫使他們不得不提高稅收，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則可以不斷降低稅率。在巴登符騰堡州和巴伐利亞州，這兩個南部的富州，都支持州擁有征稅自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收所得稅附加費的權(quán)利。它們想要實現(xiàn)人均稅收的增長，所需提高的追加費率只是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的一半。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所得稅附加費，現(xiàn)在在聯(lián)邦層級陷入爭議，中心城市及其周邊地區(qū)之間的矛盾也不斷加深。預(yù)計這些提議并不會獲得多數(shù)支持。

關(guān)于分稅制中的課稅基礎(chǔ)的某些問題目前在德國尚無討論，那么究竟什么才是造成地方政府獲得更多征稅權(quán)的阻礙呢？綜合相關(guān)文獻，本文嘗試作答如下：

第一，聯(lián)邦和地方都不愿意為地方財政赤字承擔(dān)責(zé)任。迄今為止，德國的地方政府從沒有充足的收入能夠平衡赤字，而預(yù)算平衡所要求的縮減開支常常無法實現(xiàn)，因為很多義務(wù)性的硬性支出無法消減。如果擁有征稅權(quán)就必須提高稅率。地方政府必須直接與選民討論提高稅收，而這往往導(dǎo)致執(zhí)政者失去選票。故地方寧愿與上級政府圍繞更多資金劃撥而展開談判。

第二，聯(lián)邦政府的稅收政策，現(xiàn)在通常被賦予了決定選舉勝敗的意義，故極易受到來自其他層級的影響。

多層級行政體系中的征稅權(quán)改革是非常困難的，對聯(lián)邦政府而言成本高昂。因為較之其他立法議題，這是直接關(guān)系到下次選舉是否成功的關(guān)鍵問題。在現(xiàn)實世界中，沒有改革能夠保證短期沒有失敗者。即使長期來看，地方政府都能通過更多的，建立在公平稅收競爭基礎(chǔ)上的，有限制的征稅權(quán)實現(xiàn)創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長。因此聯(lián)邦的任務(wù)是通過轉(zhuǎn)移支付來減少基礎(chǔ)性政策改革中的風(fēng)險和損失。在德國，這點目前這還很難實現(xiàn)，因為2008年以來爆發(fā)的經(jīng)濟危機使所有層級的政府都面臨著再次減少財政赤字的挑戰(zhàn)。

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