蓋國鳳，丁 莉

(1.東北師范大學商學院，吉林 長春 130117;2.東北師范大學外國語學院，吉林 長春 130117)

改善中低收入者的住房條件是世界許多國家所面臨的共同難題。黨的十八大提出要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭的需求，在2020年基本形成住房保障體系。

一、保障性住房是住房福利供應體系的關鍵環(huán)節(jié)

房地產(chǎn)是一種特殊的消費品，由于社會個體稟賦和資源占有的差異性，無法完全通過市場完成資源配置。因此，政府作為實施二次分配的主體，有義務通過二次分配達到對社會弱勢群體的住房保障功能。從理性層面看，政府必須是保障房建設的主導者，其利益需求是實現(xiàn)政府維持社會公平和穩(wěn)定的功能。作為重要的民生問題和社會問題，保障性住房建設得到了各國政府的重視，其政府參與模式從直接到間接，集中體現(xiàn)為美國模式、德國模式、日本模式和新加坡模式。不同的參與模式分別從提供融資貸款、利息補貼等財稅優(yōu)惠政策，加強立法保障和鼓勵合作性建設、建立住房建設和金融機構等組織方面做了可貴的探索，為我們提供了豐富的經(jīng)驗。

程大濤指出，住房政策的社會目標要求政府承擔保證每一個居民住房的基本自住需求的責任，目標的實現(xiàn)在相當大的程度上取決于住房的供應體系［1］。鄒曉燕和葉劍平指出，城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國一直試圖構建多層次的住房供應體系［2］，到目前為止，經(jīng)歷了以經(jīng)濟適用房為主、商品房為主、保障性住房回歸等三次架構調(diào)整和變化，目前已形成了政府和市場配置方式相結合、以租賃和買賣為具體居住消費形式的面向低、中、高不同收入階層的雙軌制、多層次住房供應體系 (如表1所示)。從表1可以看出，對于中低收入群體，政府通過財政投入建立廉租房，滿足其基本住房需求，也可以通過劃撥土地、限定利潤的方式開發(fā)經(jīng)濟適用房，滿足中低收入群體對住房的消費需求。對于中低收入家庭和階段性低支付群體，政府可通過干預、市場參與建設的公共租賃房屋以租賃方式滿足其需求，政府也可通過限定地價、房價、限定購買人等方式在交易市場中設定限價房。對于高收入群體，可以實現(xiàn)完全市場化的租賃市場和銷售市場。

表1 當前中國城鎮(zhèn)住房供應體系框架

根據(jù)我國當前的實情，保障性住房無疑是住房供應體系的重要環(huán)節(jié)，其主要職能是滿足弱勢群體的住房需求，這種需求是動態(tài)的，在住房供應體系中占有很大比重。進入2010年以來，國家針對住房供需矛盾和市場調(diào)控面臨的困境，開始推行大規(guī)模的保障房建設計劃，實施差別化住房消費政策和房地產(chǎn)稅試點，并對保障性住房供應政策及政府責任等進行了調(diào)整?！笆舜蟆痹谧》矿w系建設問題上，體現(xiàn)了對保障性住房建設的決心和力度。

二、保障性住房建設與融資應關注眾多利益相關者利益需求

政府、企業(yè)和保障對象是保障性住房的主要利益相關者。王新認為，保障房建設過程中政府應擔當主體責任［3］。武超群和藍天認為，可以通過直接建設和鼓勵企業(yè)投資開發(fā)保障性住房、建立專門的融資機構對企業(yè)和個人開發(fā)提供貸款補貼、對低收入群體提供房租補貼、復制住宅公社等團體發(fā)展自建住房等方式直接和間接地進行保障房的建設［4］。通過制度建設提高房地產(chǎn)企業(yè)參建保障房的利益驅(qū)動，引導房地產(chǎn)企業(yè)履行社會責任也是政府的職責所在。張永岳和謝福泉提出，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需要注意與政府的協(xié)調(diào)公關以及開發(fā)進度和成本控制［5］。

保障性住房的資金主要來源于中央財政撥款、各地政府土地出讓金劃撥以及住房公積金三個部分。但是這些仍然不能滿足大規(guī)模保障房建設的需要，資金缺口成為保障房能否順利建設的關鍵環(huán)節(jié)。設計合理科學的融資渠道是解決資金缺口的重要策略。多數(shù)的研究者認為保障房建設過程中多渠道籌措資金是其必然趨勢。路君平和糜云提出，應發(fā)揮商業(yè)銀行在保障房建設資金方面的作用，吸引保險資金積極參與支持保障性住房建設，充分發(fā)揮債券市場的功能和進行金融創(chuàng)新［6］。付念指出，多渠道籌措資金是保障性住房建設的必然趨勢，運用公積金、鼓勵保險資金與社?；鸬膮⑴c、積極引導社會資金投入，既能順利完成保障房建設指標，又能惠及多方［7］。也有不少學者對單個融資渠道進行了深入的研究。李玉剛等提出了發(fā)行企業(yè)債券進行保障房建設融資的方式，并針對其可能面臨的風險隱患，提出了相應的規(guī)范發(fā)展政策建議［8］。吳威肯定了保險資金投資保障性住房的安全性和穩(wěn)健性，并指出保險機構需要關注并管理好政策風險、投資風險和管理風險［9］。王勇提出，可以將用于商住房的LPFs融資模式借鑒到保障房融資中，并探討缺乏資金來源的保障房項目與缺乏投資渠道的市場資金的對接問題［10］。

不同融資渠道在融資過程中因涉及的利益相關方不同，其融資風險的表現(xiàn)形式也有不同。由于保障性住房的最終使用者是支付能力極差的弱勢群體，政府作為保障房的建設推動者在建設融資過程中其利益需求和私營企業(yè)的利益需求之間并不匹配。所以，在融資過程中利益主體之間因利益不同形成的差異，使保障房的融資變數(shù)較多，利益的微小變動會導致利益主體對融資方式的重新選擇。因此，關注利益相關方利益需求，通過規(guī)避風險，提出規(guī)范發(fā)展等政策建議促進多個利益相關者在保障性住房建設過程中的投入是有利于保障房建設的重要舉措。

三、現(xiàn)有的保障性住房建設與融資模式

近年來，各個省市在保障性住房建設的過程中做出了有意義的探索，比較著名的有北京模式、廈門模式和重慶模式。不同模式在土地供應、資金籌措和建設管理等方面進行了有意義的探索。

在土地供應機制上，北京通過建立“建設用地規(guī)劃和土地供應管理問題工作小組”的方式，進行“土地儲備規(guī)劃”編制，并將軌道交通沿線和站點周邊兩種土地資源為土地儲備的核心措施，進一步挖掘和擴充可用于保障性住房開發(fā)使用的土地資源。廈門模式下的土地供給機制考慮到住房保障對象的生活成本問題，依據(jù)相關建設規(guī)劃，有步驟地進行供給和開發(fā)。依照適宜居住、交通便捷和就近分配的原則，拿出地段較好的地塊來規(guī)劃建設保障性住房。重慶創(chuàng)新性地進行了“地票”制度嘗試?！暗仄薄敝贫仁侵赴ㄞr(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣，其中因“地票”交易產(chǎn)生的凈收益的85%將補貼給農(nóng)民，以鼓勵其進行轉戶、退地。重慶通過農(nóng)村土地交易所專門負責“地票”交易流通管理。地票制度不但提高了整個地區(qū)的城市化進度，增加了農(nóng)村居民的收入，也有效擴大了城市的建設用地供給，更為保障性住房的建設提供了支持。

在資金籌措模式上，北京借助保障性住房建設投資中心，通過市場化、專業(yè)化運作，進行保障性住房建設的投資和融資，最大限度地發(fā)揮財政資金的杠桿效應。廈門模式的突出特點是政府投資和建設單位融資相結合的模式，其中政府負責控制建設成本，其價格由征地補償款、建設成本價和配套設施費用三部分構成。通過:(1)年度財政預算安排的專項建設資金;(2)提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額;(3)土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排的資金;(4)中央和省級財政預算安排的社會保障性住房專項建設補助資金;(5)社會保障性住房售房款;(6)社會保障性住房購房人上市交易繳納的土地收益等相關價款;(7)社會保障性住房建設融資款;(8)捐贈資金;(9)其他方式籌集的資金九種渠道籌措資金。重慶推出了政府投入和市場化融資相結合的“1+3”的投融資模式?！?”為以政府儲備資金、土地出讓金、政府預算內(nèi)資金等財政投入?！?”為銀行貸款、保險公司融資、社?；鹑谫Y等市場化融資渠道。

建設與管理機制上，北京采取集中建設和配套建設相結合的形式，形成“大分散、小集中”的模式。集中建設主要通過北京市區(qū) (縣)兩級政府分工合作，形成“以區(qū)為主、全市統(tǒng)籌”的特點，配套建設是指北京市規(guī)定，在三環(huán)路之外的沒有納入政府土地資源儲備控制范圍的普通商品住房項目，在未取得規(guī)劃意見書和只獲得土地一級開發(fā)項目規(guī)劃意見書時，在正式上市前必須按平均15%的比例進行配建保障性住房。廈門采取統(tǒng)一管理模式，進行統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運作。按照行政職能進行劃分管理，市建設與管理局負責組織全市社會保障性住房的建設和社會保障性商品房的銷售、管理和回購工作，市國土房產(chǎn)局負責組織全市社會保障性租賃房的分配、管理和回收工作。社會保障性住房的建設嚴格控制戶型面積標準，堅持小戶型、經(jīng)濟實用、節(jié)能省地的原則。重慶成立公租房管理局負責全市公租房的管理，建設主體是市政府和各區(qū)縣政府，產(chǎn)權由國有投資集團或區(qū)縣政府性投資公司持有，實行商品房、公租房無差別的“混建”模式，“小集中、大分散”，有效地推進保障房建設。

公平合理的分配制度是保障房建設的關鍵環(huán)節(jié)，也是保障性住房需求者利益的保障。目前針對保障房分配機制的研究還不多，主要集中在分配不公的表現(xiàn)、原因、公平分配的意義及相關法律規(guī)范方面。李曉云認為，保障分配的部分環(huán)節(jié)缺乏完善的法律規(guī)范性文件，職能部門在保障性住房的分配方面監(jiān)督不力，滋生腐敗現(xiàn)象［11］。洪涵指出，申請人基本情況難以科學評估、資格審核不嚴、執(zhí)法監(jiān)管難、處罰措施不力等問題是保障房建設過程中存在的主要問題［12］，這些現(xiàn)象使中低收入群體產(chǎn)生了極大的不滿和對管理者的不信任。王劍超認為，其根本原因在于保障房分配中的巨大差價等獲利空間存在腐敗和“尋租”問題［13］。尚春香指出，保障房分配管理的好壞關系到政府的公信力［14］。因此，洪涵指出，通過提升立法層次、細化制度、加強全面監(jiān)管、暢通退出機制、嚴格責任等途徑［12］。李曉云認為，從制度、監(jiān)管、技術等多方面持續(xù)改進是非常必要的［11］。王劍超則指出，從激勵機制上切斷尋租者的興趣是政府在管理過程中需要重點考慮的問題［13］。

從整體上看，我國保障性住房建設與融資在不斷地改進和發(fā)展過程，但融資過程中多重資金來源的整合問題一直不能得到根本的解決，沒有一個有效率的獨立性機構能夠有效整合不同資金來源形成合力完成保障性住房建設的資金需求。

四、保障性住房建設與融資的PPP體系

項目運行模式的創(chuàng)新可以運用于保障房建設活動中。北京市2011年7月成立的保障房建設投資中心就是一種重要的制度創(chuàng)新，將PPP①公私伙伴關系，又稱為公私合作制，20世紀90年代開始在西方流行，目前已經(jīng)在全球范圍內(nèi)被廣泛應用，并正在成為各國政府實現(xiàn)其經(jīng)濟目標和提升公共服務水平的核心理念和措施。(Public Private Partnerships)模式首次引入保障房建設。何雨聰認為，公私伙伴關系是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立起來的一種長期合作關系［15］。這種伙伴關系通常需要通過正式的協(xié)議來確立。在伙伴關系下，公共部門與私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢來提供公共產(chǎn)品或服務，共同分擔風險、分享收益。李紅梅和孫杰認為，作為一種管理概念，PPP模式是民營企業(yè)和政府部門形成的一種共同管理的方式［16］。這種模式拓寬了保障性住房建設的融資渠道。

黃娜認為，在保障房建設中運用PPP模式是具備可能性的［17］，而且近年來保障房建設的規(guī)模不斷擴大，資金缺口也越大，使得保障房通過PPP模式來融資有著現(xiàn)實的需要。作為一種合作模式，PPP模式在保障房建設的運行過程中必然涉及多個利益相關者，這些利益相關者的利益需求和影響力也因其在保障房建設過程中的戰(zhàn)略取向不同而存在著差異。

PPP模式下保障房建設項目的利益相關者包括政府、私營企業(yè)、保障房項目公司、保障性住房需求者、貸款人、保險公司及相關的設計、建設、運營和材料采購單位等。如圖1所示。

圖1 基于PPP模式的保障性住房建設體系

圖1是我們設計的基于PPP模式的保障性住房建設體系，圖形的上半部分是保障房融資過程中的利益相關者關系，下半部分是保障房建設過程中的利益相關者關系。該體系分為三個重要的部分:第一部分是保障房建設項目公司的組建。PPP模式下，作為項目發(fā)起人的政府通過公開招標或者邀請招標的方式，選擇最合適的私營企業(yè)，并與其聯(lián)合組建保障房項目公司，保障房建設的項目公司是政府針對保障房建設設立的特殊派出機構，私營企業(yè)可通過投資協(xié)議的形式對保障房建設項目公司進行參股，通過獲得項目公司盈利分紅實現(xiàn)投資回報。第二部分是保障房建設的融資體系。這一體系涉及多渠道的項目融資，參與人包括商業(yè)銀行、保險公司、公積金貸款等多個環(huán)節(jié)。商業(yè)銀行在融資體系中可以通過與政府簽訂直接融資協(xié)議的方式直接支持保障房的建設，也可以通過向私營企業(yè)提供貸款，以間接的方式支持保障性住房項目公司的成立，這兩種形式都可以在協(xié)議規(guī)范的形式下保障商業(yè)銀行自身利益不受到影響。公積金貸款人在政府授權的形式下可以為保障性住房建設提供資金，保險公司的資金也可以成為保障性住房建設的融資渠道之一。PPP模式下可以綜合實現(xiàn)多渠道的資金進入保障性住房的建設過程中。第三部分是保障性住房的建設體系。在保障房建設過程中，項目公司是融資主體也是建設主體。為了實現(xiàn)政府意圖，并給相關融資主體帶來相應的利潤回報，保障房的順利建設至關重要。保障性住房項目公司可以通過與設計公司、建設承包公司、管理或顧問公司等咨詢類機構以及供應商等的協(xié)調(diào)工作確保保障性住房建設順利完成。

上述體系的核心是保障性住房項目公司，它既是融資主體也是建設主體，是協(xié)調(diào)各個利益相關者的關鍵。作為政府派出機構，它必須保證建設項目的完成，這是項目融資的基礎條件。私營企業(yè)和商業(yè)銀行參與投資的關鍵因素不僅在于企業(yè)的高度社會責任感，也在于保障性住房項目可能帶來的租金回饋。

五、PPP模式下利益相關者的利益取向和實現(xiàn)過程

資金提供者的利益實現(xiàn)過程是PPP模式下利益相關者關注的重點。不同的利益相關者的利益取向不同。政府需要實現(xiàn)政府職能，向弱勢群體提供基本住房保障。保障性住房項目公司作為政府派出機構，主要的目的是完成保障性住房的建設，成為政府與私人企業(yè)、商業(yè)銀行和保險公司等機構的協(xié)作平臺;住房保障性銀行同樣是政府的重要融資平臺，主要是形成一個重要的有效率的為保障性住房建設設計的融資平臺，關注資金的流動狀況和資產(chǎn)處置和收益實現(xiàn)。

第一，政府應該將保障性住房作為長期持有的可提供財政收入的資產(chǎn)進行建設和處置。大部分研究者認為，政府作為保障房建設的推動者，其利益訴求是滿足弱勢群體住房需求。路鑫認為，無論在建設和經(jīng)營過程中，只要保障性住房建設完成，其利益訴求就得到了實現(xiàn)［18］。但是保障性住房作為一種現(xiàn)實的房地產(chǎn)資源，它首先是一種資產(chǎn)。因此，必須明確保障性住房并不是各級地方政府一次性的財政開支，而是地方政府長期持有的、可提供財政收入的資產(chǎn)，甚至可以逐步取代目前地方政府出讓土地獲得快錢的財政基礎。政府在這里的利益不僅是政府職能的體現(xiàn)，應該也是拓展財政收入的渠道。因此，政府可以通過制度建設使各路資金投資于保障房，將各種權益約定清楚。如果租金的設定在充分考慮保障性住房使用者的收入水平、整體市場的發(fā)展情況而不斷提高，地方政府可以用未來出租保障房的收入中一部分來償還目前的投資者。保障性住房項目公司是作為重要的資產(chǎn)建設和經(jīng)營公司存在的。一方面，公司設立的治理結構應充分考慮各方面的投資者的利益，股權的設計上應以政府控股為主，這樣才能保障項目的運行真正體現(xiàn)政府的意志，且能夠?qū)崿F(xiàn)政府保障弱勢群體(“夾心層”)的目標;在監(jiān)督機制的設計上，地方政府可以與市場結合在一塊，跟投資者結合在一塊，請投資者既出錢又監(jiān)督，監(jiān)督保障房的建設和未來的使用、租金的收益等。

第二，以住房保障銀行為主要融資機構，形成完善的資金供給渠道。住房保障銀行的建立是PPP模式運行的一個重要環(huán)節(jié)，是專門為保障性住房建設設計的融資平臺。國際上較多國家都采用了這樣的融資媒介。日本政府的住宅金融公庫是為保障房建設融資設立的專門機構，其資金來源于中央與地方政府的財力支持以及以政府信用、中央補貼等形式進行的債券發(fā)行。德國也建立了利率不受金融市場供求關系和通貨膨脹率影響的封閉性住房金融體系，該體系保證了德國保障性住房建設的資金需求。新加坡政府的住房公積金成為新加坡保障性住房建設的重要資金來源。美國的廉租房建設資金來源中政府支出占25%，其他來自引進投資信托基金并鼓勵私人金融機構提供低息貸款。

現(xiàn)有研究表明，公積金貸款、商業(yè)銀行貸款和保險公司資金都可以作為不同投資主體的資金進入保障性住房的建設中。由于這些資金的運行流程和回饋方式不同，導致在不同階段回收資金的方式也不同。融資成本高是這些融資模式的主要特征，因此，單純依靠租金收益并不能滿足這些利益相關者的利益訴求。在目前的保障性住房建設資金來源中，政府、市場和社會各占一部分，高利息的市場資金需要在利益驅(qū)動下才能進入保障房建設領域，而公積金的來源是有限的，政府資金來源也是有限的，因此，缺乏一個主力的融資渠道。從長遠看，成立住房保障銀行解決資金的長期需求是重要的戰(zhàn)略選擇。

住房保障銀行的主要資金來源包括三個部分:(1)通過授權方式以政府的公積金的投入;(2)按照一定比例形成政府的基本投資支出;(3)通過政府信用和中央財政補貼等形成的經(jīng)商業(yè)銀行進行的債券發(fā)行。在運行上，住房保障銀行可以吸儲，可以吸納存款。為住房保障金放貸，住房保障銀行需要給予一些特殊政策，比如在稅制設計上，應考慮不收營業(yè)稅和所得稅，使住房保障銀行可以低成本地放貸，保持它的低成本和微利經(jīng)營。另外，在運行上應考慮通過階段性的融資模式設計改善現(xiàn)有高融資成本、低投資回報的問題，例如，在保障房建設完成后，通過政府回購的方式使資金套現(xiàn)，歸還銀行和企業(yè)的投資，在保障性住房使用過程中隨著穩(wěn)定的租金現(xiàn)金流的形成，可以通過房地產(chǎn)投資基金(RELT)等模式改善現(xiàn)金流，進一步維持保障性住房的建設和使用，在資產(chǎn)證券化的支持下形成良性的資金循環(huán)。

第三，私營企業(yè) (主要指房地產(chǎn)開發(fā)商)在PPP模式下可通過政府授權的方式參與保障性住房建設活動。在保障性住房建設過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商的運營模式可以通過與政府共同出資設立保障性住房項目公司，并以出資部分獲得相關受益。作為保障房的建設者，房地產(chǎn)開發(fā)商在建設過程中雖然直接利益不足，但是卻可以獲得多元的間接利益，如通過一二級聯(lián)動獲得土地開發(fā)權、在配件項目中實現(xiàn)低成本拿地、在保障房地塊中配建商品房獲得盈利空間、在履行企業(yè)社會責任的過程中提升企業(yè)市場占有率和社會影響力。

第四，其他住房建設參與者的利益需求和實現(xiàn)過程。設計公司、建設承包人、材料供應商和項目運營者都是保障房建設和運營過程中的重要利益相關者，他們通過提供設計方案獲取設計費用、承包建設項目獲得工程建設費用、運行項目獲取管理費用、提供材料獲得交易費用。這些利益相關者的利益通過保障房的樹立建設得以實現(xiàn)，建設的好壞一方面關系到這些利益相關者的成本和收益，另一方面也關系到他們的社會形象和品牌打造。

綜上所述，PPP模式下的保障房建設體系一方面整合了資金需求，另一方面整合了建設需求，是一種理想的保障房建設模式。

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