◎劉從龍

我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，目前有13億多人口，60周歲以上的老年人超過2億人，老齡化率接近15%，其中超過1.3億是農(nóng)村老年人。盡管我國GDP總量排名世界第二位，但人均GDP排名世界87位。由于長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會之間發(fā)展差距大，解決數(shù)億農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，是一項長期、復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

數(shù)千年來，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，多子多福不僅是多數(shù)農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，更是農(nóng)業(yè)社會的現(xiàn)實。在傳統(tǒng)的數(shù)代同堂的大家庭里，主要經(jīng)濟社會資源掌握在長輩手里，這是孝道文化得以延續(xù)和家庭養(yǎng)老得以實現(xiàn)的主要社會基礎(chǔ)。在家庭養(yǎng)老的條件下，老年人的生活狀況如何，主要取決于其家庭經(jīng)濟實力、子女的供養(yǎng)能力和孝道觀念的真實體現(xiàn)，自然千差萬別。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口老齡化、家庭小型化的加劇，傳統(tǒng)的孝道文化的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)受到?jīng)_擊，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，家庭贍養(yǎng)矛盾時有發(fā)生，農(nóng)村老年人成為一個龐大的弱勢群體。

我國社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

建國初，我國開始建立針對無勞動能力、無經(jīng)濟來源、無法定贍養(yǎng)人或法定贍養(yǎng)人無贍養(yǎng)能力的農(nóng)村老年人的 “五?！敝贫龋幢３浴⒈４?、保住、保醫(yī)、保葬），計劃經(jīng)濟時期由農(nóng)村集體經(jīng)濟扶持，實行市場經(jīng)濟后逐步納入政府財政供養(yǎng)。上世紀(jì)九十年代中期，我國部分省市開始建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，對農(nóng)村家庭人均收入和其他財產(chǎn)等生活來源低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭進行生活救助，2007年實現(xiàn)這項制度全覆蓋。對于既不是 “五?！睂ο蟆⒁膊辉谧畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)線下的農(nóng)村居民，則需要建立更具有普遍意義的社會養(yǎng)老保險制度解決其養(yǎng)老后顧之憂。像城里人一樣按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，是數(shù)億農(nóng)村居民的夢想。

相關(guān)鏈接：目前，全國五保供養(yǎng)人數(shù)約540萬人，相當(dāng)于丹麥的總?cè)丝凇?012年全國農(nóng)村五保供養(yǎng)支出145億元；全國農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)約5300萬人，接近意大利的總?cè)丝?，其中約1/3是60周歲以上的老年人，2012年全國農(nóng)村最低生活保障資金支出718億元。

像世界其他國家一樣，我國社會養(yǎng)老保險制度先在有用人單位的職工中建立。建國初，我國即著手建立針對職工的勞動保險制度（含國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休制度）。經(jīng)過60多年的發(fā)展和改革，現(xiàn)在我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到3.1億人，相當(dāng)于美國的總?cè)丝?，其中領(lǐng)取職工基本養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)達到7700萬人，2013年上半年職工基本養(yǎng)老保險基金支出9017億元，預(yù)計全年支出將接近2萬億元。能不能把職工基本養(yǎng)老保險制度擴展到農(nóng)村居民？從目前看難以實現(xiàn)。首先，從參保繳費上農(nóng)民難以承受。根據(jù)我國現(xiàn)行政策規(guī)定，職工基本養(yǎng)老保險由用人單位按工資總額的20%繳納社會統(tǒng)籌基金，同時職工個人按本人工資的8%繳納個人賬戶基金；城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的20%繳費，其中12%記入社會統(tǒng)籌基金，8%記入個人賬戶。2013年上半年我國在崗職工平均工資約2.4萬元，按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員20%費率計算，參加職工基本養(yǎng)老保險年繳費額接近1萬元。2013年上半年我國農(nóng)民人均現(xiàn)金收入4817元，全年總現(xiàn)金收入估計在1萬元左右，絕大多數(shù)農(nóng)民難以按職工基本養(yǎng)老保險規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳費。其次，從養(yǎng)老金支付上難以承受。我國農(nóng)村60周歲以上的老年人數(shù)相當(dāng)于城鎮(zhèn)的兩倍，如果按職工基本養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)支付城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金，我國年養(yǎng)老金支付總額將達到6萬億元，相當(dāng)于2013年全國財政預(yù)算支出的一半。因此，要解決數(shù)億農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，不能用現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋農(nóng)民，只能進行制度創(chuàng)新，建立一套適應(yīng)我國國情、農(nóng)村特點和農(nóng)民需求的社會養(yǎng)老保險制度。

上世紀(jì)90年代初，我國政府在部分地方開始建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（現(xiàn)在稱為 “老農(nóng)?！保┑奶剿?，采取農(nóng)民個人繳費為主、集體補助為輔的籌資辦法，農(nóng)民個人可從年繳費24元至240元十個檔次中選擇，有條件的村集體適當(dāng)補助，個人繳費和集體補助全部記入個人賬戶，參保農(nóng)民年滿60周歲后根據(jù)其個人賬戶資金積累本息計發(fā)養(yǎng)老金。限于當(dāng)時的條件和認識，政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險沒有補貼，也很少有集體補助，農(nóng)民參保積極性不高。到1997年，老農(nóng)保工作的高峰期，全國有2200多個縣級行政區(qū)開展這項工作，參保人數(shù)達到8200多萬人，平均參保率不到20%；個人繳費很少，多數(shù)人交一兩次就停止繳費，部分參保農(nóng)民個人賬戶資金積累不到100元；保障水平很低，多數(shù)參保人到60周歲后月領(lǐng)取的養(yǎng)老金只有幾元，有的不到1元。由于有關(guān)方面認識不一致，1999年國務(wù)院發(fā)文要求，停止辦理老農(nóng)保業(yè)務(wù)。盡管老農(nóng)保沒有達到應(yīng)有的成效，但仍為后來新農(nóng)保政策的出臺提供了有益的借鑒。

2007年，中共十七大提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。2009年，國務(wù)院在全國12%的地區(qū)啟動了首批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱 “新農(nóng)?！保┰圏c。在總結(jié)各地長期探索和理論研究的基礎(chǔ)上，“新農(nóng)?！痹谠S多方面進行了制度創(chuàng)新：

一是在籌資方式上，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合。為了適應(yīng)農(nóng)民收入普遍較低、差距大、不穩(wěn)定的特點，國家設(shè)定個人繳費標(biāo)準(zhǔn)為年繳100元至500元5個檔次，地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H增設(shè)繳費檔次，由參保農(nóng)民自主選擇適合自己的檔次繳費。100元約為當(dāng)時全國農(nóng)村家庭年人均純收入的2%，門檻低，絕大多數(shù)農(nóng)民繳得起費，可以參保；多個繳費檔次供選擇，有較大的彈性，收入較高的農(nóng)民可以選擇較高檔次繳費，多繳多得。為了解決農(nóng)民沒有用人單位繳費的問題，鼓勵有條件的村集體（含其他社會組織和個人）對農(nóng)民參保繳費給予適當(dāng)補助，體現(xiàn)了農(nóng)村集體對村民養(yǎng)老的支持；地方政府對參保農(nóng)民繳費給予每人每年不少于30元的補貼，對于選擇較高檔次繳費的可適當(dāng)增加補貼。個人繳費、集體補助及地方政府繳費補貼全部記入個人賬戶，個人繳費和集體補助的余額可以繼承，打消了農(nóng)民怕吃虧的疑慮，有利于調(diào)動農(nóng)民參保繳費的積極性；

二是在待遇支付上，實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合。為了既體現(xiàn)社會保險制度的公平性和普惠性，又體現(xiàn)參保人對自己養(yǎng)老的責(zé)任和個體差異性，新農(nóng)保政策規(guī)定，參保人按規(guī)定履行繳費義務(wù)、年滿60周歲、未按月享受職工基本養(yǎng)老保險和國家規(guī)定的其他養(yǎng)老保障待遇的，可以按月領(lǐng)取新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府直接支付，最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，中央財政按此標(biāo)準(zhǔn)對中西部22個省區(qū)市全額補助，對東部9省市補助50%，地方可以在此基礎(chǔ)上提高當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為其個人賬戶儲存額除以計發(fā)系數(shù)（139，與職工基本養(yǎng)老保險相同）；

三是在經(jīng)辦管理上，實行經(jīng)辦服務(wù)向下延伸和管理數(shù)據(jù)向上集中相結(jié)合。新農(nóng)保試點一開始，人力資源社會保障部就制定出臺了統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程，并開發(fā)了統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)軟件，免費提供地方使用。各地建立了縣級經(jīng)辦管理機構(gòu)、鄉(xiāng)級保障服務(wù)平臺和村協(xié)辦員隊伍，并與金融機構(gòu)協(xié)作，為農(nóng)村居民提供信息采集、參保登記、保費收繳、待遇發(fā)放、業(yè)務(wù)咨詢等服務(wù)。對參保居民實行屬地管理，年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員和不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的農(nóng)村居民，都可以在戶籍所在地自愿參保。建立省級集中數(shù)據(jù)中心，網(wǎng)上業(yè)務(wù)經(jīng)辦延伸到縣、鄉(xiāng)和有條件的村，省級定期向中央傳輸數(shù)據(jù)、辦理跨省信息比對和數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)。

相關(guān)鏈接：2013年3月至4月，人力資源社會保障部委托相關(guān)研究機構(gòu)對地方新農(nóng)保和城居保制度建設(shè)情況進行了評估調(diào)查。這次調(diào)研評估在全國東、中、西部各選兩個省，每個省選兩個縣，每個縣選5～6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行了6省12縣6千戶城鄉(xiāng)居民入戶問卷調(diào)查，并重點走訪了74戶城鄉(xiāng)居民。調(diào)查顯示，新農(nóng)保和城居保平均參保率超過90%，其中60周歲以上按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)老年居民的比例超過98%，暫時還沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的主要是因長期人戶分離聯(lián)系不上的人員，或正在確認其領(lǐng)取資格的人員；89%的被調(diào)查者認為，建立新農(nóng)保和城居保制度后，城鄉(xiāng)居民老年生活有了依靠；85%的人認為，建立新農(nóng)保和城居保制度后，家庭贍養(yǎng)矛盾減少了；91%的人認為，建立新農(nóng)保和城居保制度進一步密切和改善了居民和政府的關(guān)系。

新農(nóng)保政策簡明實惠，加上各級政府高度重視全力推進，因此在2009年首批試點啟動后，受到試點地區(qū)農(nóng)民的熱情擁護和社會各界的普遍支持。國務(wù)院決定加快擴大試點，2010年覆蓋面達到23%。2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱 “城居?！保┰圏c，主要政策與新農(nóng)保一致，兩項試點覆蓋面達到60%。2012年實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度全覆蓋，比原計劃提前了8年。2012年中央財政對新農(nóng)保和城居保補助資金653億元，約占當(dāng)年中央財政總支出的1%。到2013年6月，全國新農(nóng)保和城居保參保人數(shù)達到4.87億人（含城居保2337萬人），其中達到待遇領(lǐng)取年齡人數(shù)1.37億人（含城居保996萬人），成為世界上覆蓋人數(shù)最多、受益面最廣的基本養(yǎng)老保險制度。

關(guān)于進一步完善我國社會養(yǎng)老保險制度體系的建議

盡管我國新農(nóng)保和城居保制度建設(shè)已經(jīng)取得了明顯的成效，但這項制度仍處于建設(shè)初期，還存在許多亟待解決的問題。我國社會保險法規(guī)定，有條件的地方新農(nóng)保和城居保合并實施。中共十八大報告也提出，要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。目前，國務(wù)院有關(guān)部門正在總結(jié)新農(nóng)保和城居保試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極推進合并實施，逐步建立健全城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

1.要進一步明確制度定位和覆蓋范圍。目前，我國基本養(yǎng)老保險體系主要由職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險構(gòu)成，前者主要覆蓋有用人單位的職工和有較高繳費能力的城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員，是一個繳費標(biāo)準(zhǔn)較高、待遇較高的養(yǎng)老保險制度；后者主要覆蓋無用人單位的城鄉(xiāng)居民，是一個托底的基本養(yǎng)老保險制度。國務(wù)院有關(guān)部門擬定了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接辦法，征求了各方面意見，已報國務(wù)院審議，預(yù)計年內(nèi)出臺。

2.要進一步優(yōu)化參保激勵機制，積極引導(dǎo)符合條件的城鄉(xiāng)居民參保續(xù)保。作為一個實行政府組織引導(dǎo)與居民自愿參保相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，在實施不到4年里，全國參保人數(shù)接近5億人，說明其具有很大的吸引力。但據(jù)調(diào)查，仍有部分中青年居民沒有參保，主要原因是部分中青年認為考慮養(yǎng)老問題為時尚早，沒有就業(yè)或就業(yè)不穩(wěn)定，擔(dān)心參加這項養(yǎng)老保險后不能與其他制度銜接而吃虧。下一步，要在完善相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，進一步做好政策的宣傳，讓城鄉(xiāng)居民真正理解早參保、多繳費的好處，打消擔(dān)心制度銜接中會吃虧的疑慮，積極自愿參保續(xù)保。

3.要建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，引導(dǎo)參保人增加個人賬戶積累，逐步提高保障水平。新農(nóng)保和城居保試點期間，為了避免試點地區(qū)和非試點地區(qū)攀比，國家沒有調(diào)整統(tǒng)一全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。兩項制度實現(xiàn)全覆蓋后，國務(wù)院有關(guān)部門正在積極研究制定全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機制。在國務(wù)院統(tǒng)一調(diào)整全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金前，鼓勵地方根據(jù)實際先行調(diào)整，目前全國有1572個縣級行政區(qū)提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，北京、天津、上海、重慶、浙江、廣東、西藏、寧夏、新疆等省市區(qū)多次提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，全國城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均水平76元，比國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)高21元。

江西新余市渝水區(qū)率先在全省出臺失地農(nóng)民養(yǎng)老保險惠民政策，目前全區(qū)共有3500名失地農(nóng)民按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。圖為新余市渝水區(qū)城北街道失地農(nóng)民喜領(lǐng)養(yǎng)老保險金。

需要注意的是，由于目前領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)老年居民絕大多數(shù)過去沒有繳費，沒有個人賬戶資金積累，少數(shù)參保繳費的個人賬戶積累資金量很少，全國城鄉(xiāng)居民個人賬戶養(yǎng)老金平均水平只有7.5元，不到平均基礎(chǔ)養(yǎng)老金的1/10。無論是從目前的現(xiàn)實還是長遠的發(fā)展看，僅靠國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障數(shù)億城鄉(xiāng)居民的老年生活是難以支撐的，還要靠多積累個人賬戶資金。解決城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題，個人還是要負大的責(zé)任，家庭養(yǎng)老和土地保障也要繼續(xù)發(fā)揮作用，多個支柱更加可靠。更需要特別注意的是，目前全國60周歲以下的參保繳費城鄉(xiāng)居民中，85%以上的選擇100元最低檔次繳費，2012年平均繳費不到200元。據(jù)調(diào)查了解，約30%的人是因為收入較低，目前繳不起更高的費；約40%的人是出于從眾心理，看別人交100元自己也跟著交100元；還有人對政策不了解或有誤解，認為交得越少越合算，交得多吃虧。需要說明的是，參保城鄉(xiāng)居民自己交的錢全部記在個人賬戶上，用于自己將來養(yǎng)老，不存在交得多吃虧的問題。交得多政府還多補助，參保人個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)是其個人賬戶全部儲存額除以139。在繳費時間和次數(shù)相同的條件下，選擇交500元的個人賬戶養(yǎng)老金接近交100元的5倍。目前我國人口60周歲的平均余命（存活年數(shù)）超過20年，個人賬戶的錢發(fā)完后，個人賬戶養(yǎng)老金還按原標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)支付直到終身，個人賬戶養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)越高，政府補貼越多。

4.要繼續(xù)加強政策宣傳和經(jīng)辦服務(wù)。作為一項主要面向農(nóng)村的新制度，農(nóng)民群眾理解政策極為重要。據(jù)我們的調(diào)查，超過85%的農(nóng)村居民是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和村干部了解政策，因此，對基層干部的培訓(xùn)極為重要，只有他們?nèi)鏈?zhǔn)確了解掌握了政策，才能做好面向群眾的宣傳工作。要加強基層經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)，因為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要業(yè)務(wù)在基層，縣鄉(xiāng)經(jīng)辦機構(gòu)面對的是數(shù)以萬計、居住分散、文化程度不高的城鄉(xiāng)居民，每個參保對象從參保繳費到終止領(lǐng)取，前后幾十年的時間跨度，要做到 “記錄一生、服務(wù)一生、保障一生”，沒有扎實高效、精細準(zhǔn)確的服務(wù)管理，難以保證制度的持續(xù)穩(wěn)定運行。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，綜合國力不斷增強，基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)將逐步實現(xiàn)，覆蓋城鄉(xiāng)居民更為可靠的社會養(yǎng)老保險制度必將建成。